Les limites d’un mécanisme international de restructuration des dettes souveraines et les alternatives possibles

A qui profite les restructurations de dettes souveraines ?

Partie 1

31 janvier par Milan Rivié


La canonnière britannique HMS Sparrow en 1889. (CC - Wikimedia - https://fr.wikipedia.org/wiki/Diplomatie_de_la_canonni%C3%A8re#/media/Fichier:HMS_Sparrow_(1889).jpg)

Aussi surprenant que cela puisse paraitre, aucune instance ou organe international représentatif n’existe actuellement pour régler spécifiquement les questions relatives aux règlements des dettes souveraines, tant intérieures qu’extérieures. A ce jour, bien qu’ils n’en ont ni spécifiquement le mandat et/ou la légitimité pour le faire, la délicate question de la restructuration des dettes souveraines est confiée à des espaces ô combien discutables représentés par le G7, le G20, le couple Fonds monétaire international/Banque mondiale, et les Clubs informels dit de Paris et de Londres. Lorsqu’un un État rencontre des difficultés à procéder au remboursement de sa dette, bien souvent, il s’adresse à un ou plusieurs de ces acteurs pour y remédier.

Dans cette nouvelle série intitulée « Les limites d’un mécanisme international de restructuration des dettes souveraines et les alternatives possibles », nous dresserons tout d’abord l’état des lieux historique et actuel. Les trois prochaines parties à paraître traiteront quant à elle de la gestion de crise Covid-19 par les créanciers, des principes et limites d’un mécanisme international de restructuration des dettes souveraines et des alternatives à celui-ci.

 1. Contexte

Aussi surprenant que cela puisse paraitre, aucune instance ou organe international représentatif n’existe actuellement pour régler spécifiquement les questions relatives aux règlements des dettes souveraines, tant intérieures qu’extérieures. A ce jour, bien qu’ils n’en ont ni spécifiquement le mandat et/ou la légitimité pour le faire, la délicate question de la restructuration des dettes souveraines est confiée à des espaces ô combien discutables représentés par le G7 G7 Groupe informel réunissant : Allemagne, Canada, États-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie, Japon. Leurs chefs d’État se réunissent chaque année généralement fin juin, début juillet. Le G7 s’est réuni la première fois en 1975 à l’initiative du président français, Valéry Giscard d’Estaing. , le G20 G20 Le G20 est une structure informelle créée par le G7 (Allemagne, Canada, États-Unis, France, Italie, Japon, Royaume-Uni) à la fin des années 1990 et réactivée par lui en 2008 en pleine crise financière dans le Nord. Les membres du G20 sont : Afrique du Sud, Allemagne, Arabie saoudite, Argentine, Australie, Brésil, Canada, Chine, Corée du Sud, États-Unis, France, Inde, Indonésie, Italie, Japon, Mexique, Royaume-Uni, Russie, Turquie, Union européenne (représentée par le pays assurant la présidence de l’UE et la Banque Centrale européenne ; la Commission européenne assiste également aux réunions). L’Espagne est devenue invitée permanente. Des institutions internationales sont également invitées aux réunions : le Fonds monétaire international, la Banque mondiale. Le Conseil de stabilité financière, la BRI et l’OCDE assistent aussi aux réunions. , le couple Fonds monétaire international FMI
Fonds monétaire international
Le FMI a été créé en 1944 à Bretton Woods (avec la Banque mondiale, son institution jumelle). Son but était de stabiliser le système financier international en réglementant la circulation des capitaux.

À ce jour, 188 pays en sont membres (les mêmes qu’à la Banque mondiale).

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/Banque mondiale Banque mondiale
BM
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) a été créée en juillet 1944 à Bretton Woods (États-Unis), à l’initiative de 45 pays réunis pour la première Conférence monétaire et financière des Nations unies. En 2011, 187 pays en étaient membres.

Créée en 1944 à Bretton Woods dans le cadre du nouveau système monétaire international, la Banque possède un capital apporté par les pays membres et surtout emprunte sur les marchés internationaux de capitaux. La Banque finance des projets sectoriels, publics ou privés, à destination des pays du Tiers Monde et de l’ex-bloc soviétique. Elle se compose des cinq filiales suivantes :
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD, 189 membres en 2017) octroie des prêts concernant de grands secteurs d’activité (agriculture et énergie), essentiellement aux pays à revenus intermédiaires.
L’Association internationale pour le développement (AID, ou IDA selon son appellation anglophone, 164 membres en 2003) s’est spécialisée dans l’octroi à très long terme (35 à 40 ans, dont 10 de grâce) de prêts à taux d’intérêt nuls ou très faibles à destination des pays les moins avancés (PMA).
La Société financière internationale (SFI) est la filiale de la Banque qui a en charge le financement d’entreprises ou d’institutions privées du Tiers Monde.
Enfin, le Centre international de règlements des différends relatifs aux investissements (CIRDI) gère les conflits d’intérêts tandis que l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) cherche à favoriser l’investissement dans les PED. Avec l’accroissement de l’endettement, la Banque mondiale a, en accord avec le FMI, développé ses interventions dans une perspective macro-économique. Ainsi la Banque impose-t-elle de plus en plus la mise en place de politiques d’ajustement destinées à équilibrer la balance des paiements des pays lourdement endettés. La Banque ne se prive pas de « conseiller » les pays soumis à la thérapeutique du FMI sur la meilleure façon de réduire les déficits budgétaires, de mobiliser l’épargne interne, d’inciter les investisseurs étrangers à s’installer sur place, de libéraliser les changes et les prix. Enfin, la Banque participe financièrement à ces programmes en accordant aux pays qui suivent cette politique, des prêts d’ajustement structurel depuis 1982.

TYPES DE PRÊTS ACCORDÉS PAR LA BM :

1) Les prêts-projets : prêts classiques pour des centrales thermiques, le secteur pétrolier, les industries forestières, les projets agricoles, barrages, routes, distribution et assainissement de l’eau, etc.
2) Les prêts d’ajustement sectoriel qui s’adressent à un secteur entier d’une économie nationale : énergie, agriculture, industrie, etc.
3) Les prêts à des institutions qui servent à orienter les politiques de certaines institutions vers le commerce extérieur et à ouvrir la voie aux transnationales. Ils financent aussi la privatisation des services publics.
4) Les prêts d’ajustement structurel, censés atténuer la crise de la dette, qui favorisent invariablement une politique néo-libérale.
5) Les prêts pour lutter contre la pauvreté.
Site :
, et les Clubs informels dit de Paris et de Londres. Lorsqu’un un État rencontre des difficultés à procéder au remboursement de sa dette Dette Dette multilatérale : Dette qui est due à la Banque mondiale, au FMI, aux banques de développement régionales comme la Banque africaine de développement, et à d’autres institutions multilatérales comme le Fonds européen de développement.
Dette privée : Emprunts contractés par des emprunteurs privés quel que soit le prêteur.
Dette publique : Ensemble des emprunts contractés par des emprunteurs publics.
, bien souvent, il s’adresse à un ou plusieurs de ces acteurs pour y remédier.

A ce jour, bien qu’ils n’en ont ni spécifiquement le mandat et/ou la légitimité pour le faire, la délicate question de la restructuration des dettes souveraines est confiée à des espaces ô combien discutables représentés par le G7, le G20, le couple Fonds monétaire international/Banque mondiale, et les Clubs informels dit de Paris et de Londres

Avec la crise de la dette qui impacte nombre de pays du Sud depuis 2015, son accélération spectaculaire consécutive aux effets collatéraux de la pandémie de Covid-19, et le poids toujours plus important de « nouveaux » créanciers (Chine, pays du Golfe, créanciers privés), le débat pour la création d’un mécanisme international de restructuration des dettes souveraines sous l’égide de l’Organisation des Nations unies (ONU) a ressurgi. En 2014, au cours d’une déclaration intitulée « Vers un nouvel ordre mondial pour bien vivre », le G77 G77 Le G77 est une émanation du Groupe des pays en voie de développement qui se sont réunis pour préparer la première Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) à Genève en 1964. Le Groupe offre un forum aux PED pour discuter des problèmes économiques et monétaires internationaux. En 2021, le G77 regroupait plus de 130 pays. s’est positionné en faveur de l’instauration d’un mécanisme international onusien de résolution des dettes. Constitué de 134 pays du Sud Global représenté au sein de l’ONU, le G77 a rappelé la nécessité de créer un espace à la fois équitable et indépendant. Il a également soulevé l’inadéquation des cadres d’analyse de viabilité de la dette définis par le Fonds monétaire international (FMI) et soutenu par le Club de Paris Club de Paris Créé en 1956, il s’agit du groupement de 22 États créanciers chargé de gérer les difficultés de remboursement de la dette bilatérale par les PED. Depuis sa création, la présidence est traditionnellement assurée par un·e Français·e. Les États membres du Club de Paris ont rééchelonné la dette de plus de 90 pays en développement. Après avoir détenu jusqu’à 30 % du stock de la dette du Tiers Monde, les membres du Club de Paris en sont aujourd’hui créanciers à hauteur de 10 %. La forte représentation des États membres du Club au sein d’institutions financières (FMI, Banque mondiale, etc.) et groupes informels internationaux (G7, G20, etc.) leur garantit néanmoins une influence considérable lors des négociations.

Les liens entre le Club de Paris et le FMI sont extrêmement étroits ; ils se matérialisent par le statut d’observateur dont jouit le FMI dans les réunions – confidentielles – du Club de Paris. Le FMI joue un rôle clé dans la stratégie de la dette mise en œuvre par le Club de Paris, qui s’en remet à son expertise et son jugement macroéconomiques pour mettre en pratique l’un des principes essentiels du Club de Paris : la conditionnalité. Réciproquement, l’action du Club de Paris préserve le statut de créancier privilégié du FMI et la conduite de ses stratégies d’ajustement dans les pays en voie de développement.

Site officiel : https://www.clubdeparis.fr/
, tout en rappelant que ces dernières sont tenues de prendre en compte les objectifs de développement. En arguant l’importance de la coordination des créanciers et de l’impartialité, la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement
CNUCED
Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement. Elle a été créée en 1964, sous la pression des pays en voie de développement pour faire contrepoids au GATT. Depuis les années 1980, elle est progressivement rentrée dans le rang en se conformant de plus en plus à l’orientation dominante dans des institutions comme la Banque mondiale et le FMI.
Site web : http://www.unctad.org
(CNUCED) s’est prononcée en faveur d’un tel mécanisme dès les années 1980. Elle a réitéré cette volonté en publiant en 2015 un guide sur la gestion des dettes souveraines intitulé « Sovereign Debt Workouts : Going Forward - Roadmap and Guide ». Depuis deux décennies, plusieurs organisations non gouvernementales (ONG) travaillant sur la dette des pays du Sud Global comme Eurodad, Afrodad, Oxfam ou Jubilee Debt Campaign, se sont également positionnées en ce sens.

Le débat n’a d’ailleurs rien de nouveau. Dès 1933 lors de la conférence panaméricaine de Montevideo, une première proposition pour la création d’un mécanisme de restructuration des dettes souveraines est faite. 6 ans plus tard, la proposition émane cette fois-ci de la Société des Nations (SDN). Elle a même fait l’objet de nombreux débats lors de la création des institutions de Bretton Woods en 1944. En 2003, Anne Krueger alors directrice adjointe du FMI plaide en ce sens également. En vain, toujours. A chaque fois les créanciers présentent les mêmes arguments : une diminution de leur pouvoir d’influence, atteinte à leur droit de propriété et au secret des affaires.

Mais au-delà de la réticence des créanciers et des nombreux autres obstacles à franchir, la création d’un tel mécanisme sous l’égide de l’ONU répondrait-elle réellement aux besoins des pays et des populations du Sud global ? Ceux qui plaident pour sa création défendent avant tout la nécessité pour les pays du Sud de pouvoir bénéficier d’un cadre institutionnel démocratique indépendant des créanciers et des débiteurs. Malgré l’utilité reconnue de son action, l’ONU reste-t-elle pour autant exempt de toutes tentatives d’influences ou de corruption, est-elle véritablement indépendante et impartiale ? Sans oublier que Banque mondiale et FMI font également parties de l’ONU. Parmi les autres arguments avancés, la nécessité de faire la transparence sur la dette, tant au niveau de sa composition qu’au niveau des négociations entre le pays débiteur et les différents créanciers. Mais un tel mécanisme permettrait-il de contraindre les créanciers privés à participer ? Enfin, malgré le poids de la dette intérieure due notamment aux transferts illégitimes de dettes privées, le mécanisme ne s’intéresserait qu’à la dette extérieure publique.

Si un mécanisme de restructuration des dettes souveraines sous l’égide de l’ONU pourrait constituer une réelle avancée en comparaison des espaces actuels, il reste très hypothétique

Si un mécanisme de restructuration des dettes souveraines sous l’égide de l’ONU pourrait constituer une réelle avancée en comparaison des espaces actuels, il reste très hypothétique, tant par ses limites que par la complexité du processus à engager en vue de l’adoption d’un Traité international avalisant sa création. Surtout, il fait fi de la souveraineté des États et du droit à l’autodétermination des peuples. D’autres solutions existent, moins compliquées, moins onéreuses, et non moins légitimes, parmi lesquelles l’instauration d’un moratoire Moratoire Situation dans laquelle une dette est gelée par le créancier, qui renonce à en exiger le paiement dans les délais convenus. Cependant, généralement durant la période de moratoire, les intérêts continuent de courir.

Un moratoire peut également être décidé par le débiteur, comme ce fut le cas de la Russie en 1998, de l’Argentine entre 2001 et 2005, de l’Équateur en 2008-2009. Dans certains cas, le pays obtient grâce au moratoire une réduction du stock de sa dette et une baisse des intérêts à payer.
avec gel des intérêts et la création d’un comité d’audit avec participation citoyenne visant à annuler ou répudier les dettes illégitimes au regard du droit international et des dispositions légales nationales.

 2. Brève histoire des tentatives de création de mécanisme de restructuration des dettes souveraines

La restructuration des dettes souveraines n’est pas un phénomène nouveau. Entre 1800 et 1945, l’histoire internationale relève 127 cessations de paiement [1] tandis que l’Amérique latine traverse trois crises de la dette [2]. En l’absence de mécanisme institutionnel international de restructuration, les dettes étaient alors exclusivement renégociées au niveau bilatéral selon des conditions rarement favorables aux débiteurs sur le plan économique ou politique (traités commerciaux, concessions portuaires ou territoriales) [3]. A une période où les grandes puissances de l’époque étaient engagées dans leur politique impérialiste [4], ils n’étaient alors pas rare que ces pays recourent à la force pour obliger les débiteurs à honorer leur dette dans ce que l’on appelait alors la « politique de la canonnière » [5].

A une période où les grandes puissances de l’époque étaient engagées dans leur politique impérialiste, ils n’étaient alors pas rare que ces pays recourent à la force pour obliger les débiteurs à honorer leur dette dans ce que l’on appelait alors la politique de la canonnière

Pour mettre fin à de tels actes de barbarie en matière de recouvrement des dettes, la convention Drago-Porter fut signée en 1907 lors de la Conférence de La Haye. Elle introduit pour la première fois la nécessité de procéder à un arbitrage pour résoudre ce type de conflit financier [6]. Dès lors, la question de la création d’une instance internationale prévue à cet effet fut plusieurs fois soulevée. En 1939, la Société des Nations (SDN), ancêtre des Nations unies, tenta de mettre en place un Tribunal international des Emprunts. Lors des discussions qui précédèrent la création du FMI en 1944, plusieurs portèrent sur l’opportunité d’intégrer la gestion des restructurations de dettes souveraines dans les missions du Fonds [7]. Ces deux options furent toutefois écartées par les principaux États créanciers, au motif qu’une institution multilatérale aurait entravé leur capacité de renégocier librement et informellement [8]. Nous touchons là à un point central de la dette. Pour les créanciers la dette est un puissant outil de domination politique et économique.

Depuis, d’autres propositions ont surgi. Le G77 s’est prononcé par deux fois en faveur de la création d’une Commission internationale de la dette en 1979, puis en 2014 pour un Mécanisme international onusien de résolution des dettes. Du côté de la société civile et des intellectuels les suggestions sont toutes aussi nombreuses, création d’une Chambre d’arbitrage des dettes souveraines à la Cour permanente d’arbitrage de La Haye, d’un Tribunal international d’arbitrage de la dette, d’un Tribunal ad hoc [9] et plus précisément encore en 2019 via le réseau Eurodad toujours en faveur d’un mécanisme international [10]. En 2015, l’ONU elle-même a argué en ce sens [11], proposition appuyée quelques mois plus tard par la CNUCED dans un document intitulé « Sovereign Debt Workouts : Going Forward – Roadmap and Guide” [12]. Faute de volonté politique de la part des grands créanciers, ces demandes sont restées lettre morte.

En 2001, la proposition la plus étonnante, par sa provenance, est faite par Anne Krueger, alors directrice générale adjointe du FMI, en faveur d’un mécanisme de restructuration des dettes souveraines

En 2001, la proposition la plus étonnante, par sa provenance, est faite par Anne Krueger, alors directrice générale adjointe du FMI, en faveur d’un mécanisme de restructuration des dettes souveraines (Sovereign Debt Restructuring Mechanism - SDRM). Plus habitués à être renfloués par les créanciers officiels (bilatéraux et multilatéraux) lorsqu’un ou plusieurs pays rencontrent des difficultés à rembourser leur dette souveraine, les créanciers privés ont rapidement signifié leur désapprobation auprès de John Taylor, sous-secrétaire international du Ministère de l’Économie étasunien. Convaincu qu’ils avaient plus à gagner à élargir les Clauses d’action collective (CAC) [13], le Trésor s’est opposé en interne à la création d’un SDRM. Toujours aussi perméable aux intérêts des États-Unis [14], le FMI a alors tué la proposition dans l’œuf, promettant que l’on ne l’y reprendrait plus.

 3. Les mécanismes actuels

3.1 Le Fonds monétaire international

Créé en 1944 en parallèle de la Banque mondiale, le FMI a pour mission première d’assurer la stabilité financière mondiale en réglementant la circulation des capitaux. Il a également pour fonction de prévenir et d’assurer la gestion des crises monétaires et financières. Il fournit ainsi des crédits aux pays qui sont confrontés à une crise de balance des paiements Balance des transactions courantes
Balance des paiements
La balance des paiements courants d’un pays est le résultat de ses transactions commerciales (c’est-à-dire des biens et services importés et exportés) et de ses échanges de revenus financiers avec l’étranger. En clair, la balance des paiements mesure la position financière d’un pays par rapport au reste du monde. Un pays disposant d’un excédent de ses paiements courants est un pays prêteur vis-à-vis du reste du monde. Inversement, si la balance d’un pays est déficitaire, ce pays aura tendance à se tourner vers les prêteurs internationaux afin d’emprunter pour équilibrer sa balance des paiements.
en leur octroyant des prêts conditionnés à l’application d’un ensemble de mesures économiques. En 2021, 190 pays en étaient membre. Chaque membre détient une quote-part qui détermine ses droits de vote au sein du FMI. Les pays du G7 en détiennent à eux seuls 43,29 % dont 16,50 % pour les États-Unis, lui octroyant par la même un droit de veto sur toutes les grandes décisions prises au sein du Fonds [15]. En parallèle les pays du Sud pâtissent d’une sous-représentation structurelle [16].

Si le FMI ne représente pas à lui seul un organe de restructuration des dettes, il n’en reste pas moins un acteur incontournable dans tous les espaces traitant ces questions

Et si le FMI ne représente pas à lui seul un organe de restructuration des dettes, il n’en reste pas moins un acteur incontournable dans tous les espaces traitant ces questions. Club de Paris, Club de Londres Club de Londres Homologue du Club de Paris, ce Club réunit les banques privées qui détiennent des créances sur les PED. Créé en 1976 suite à une demande en provenance de l’ex-Zaïre, le Club de Londres est un groupe informel, sans statut et légitimité, se réunissant pour entreprendre des opérations de restructuration de dettes souveraines de pays en difficulté de paiement. Sous l’effet de la crise de la dette du Tiers-Monde, il gagne en importance dans le dernier quart du XXe siècle.

Face à l’évolution du profil d’endettement des pays en développement dès les années 2000, délaissant le recours aux banques privées au profit des marchés financiers, le Club de Londres serait actuellement inactif. Son rôle est aujourd’hui assumé de fait par l’IIF (Institute of International Finance, https://www.iif.com/ ), association de 500 établissements financiers (banques, gestionnaires d’actifs, compagnies d’assurance, fonds souverains et des fonds spéculatifs) régulièrement invitée à participer aux réunions du Club de Paris.
, IIF, G7 ou G20 (voir 3.2 et 3.3), tous confèrent au FMI un rôle d’intermédiaire entre créanciers et débiteur. Il réalise les évaluations financières des pays en difficulté. Il juge de la soutenabilité de la dette du pays dans un cadre restrictif, évaluant uniquement la capacité à rembourser auprès des créanciers la dette à court terme. Il a un rôle clé à chaque étape des négociations et la signature d’un accord avec le FMI est en règle générale un préalable à toute négociation. C’est enfin lui qui garantit le suivi des conditionnalités Conditionnalités Ensemble des mesures néolibérales imposées par le FMI et la Banque mondiale aux pays qui signent un accord, notamment pour obtenir un aménagement du remboursement de leur dette. Ces mesures sont censées favoriser l’« attractivité » du pays pour les investisseurs internationaux mais pénalisent durement les populations. Par extension, ce terme désigne toute condition imposée en vue de l’octroi d’une aide ou d’un prêt. adossées à la restructuration accordée.

Contrairement à ses obligations en tant qu’institution spécialisée officiellement liée à la Charte des Nations unies [17], le FMI a toujours pris de sérieuses distances avec le strict respect les droits humains. L’institution de Bretton Woods justifie cette posture par la « non-politisation » de ses activités et sa prétendue « neutralité » [18].


3.2 Le Club de Paris

Sans organe international représentatif de restructuration des dettes souveraines, et sans volonté politique qu’il y en ait du point de vue des grands créanciers, les dettes furent donc exclusivement « renégociées » dans des cadres bilatéraux entre pays créancier et pays débiteur, entre pays impérialiste et pays colonisé jusqu’à la moitié du XXe siècle. Il va sans dire qu’au travers des pressions économiques, politiques et militaires exercées par les créanciers, la possibilité de renégocier sa dette et de parvenir à un accord équitable, ou même acceptable, était loin d’être garantie pour le pays débiteur. Seule exception à la règle, lorsque les créanciers rencontrèrent un intérêt géopolitique majeur, à l’image de l’accord de Londres de 1953 obtenu par l’Allemagne défaite lors de la Seconde Guerre mondiale [19].

C’est à partir de 1956 que l’on voit naître, presque par hasard, un véritable premier espace multipartite de restructuration des dettes souveraines. Après le renversement du président argentin Juan Domingo Perón (1946-1955) par un coup d’État militaire, l’État argentin souhaite s’intégrer dans les grandes instances internationales et désire rejoindre les rangs de la Banque mondiale et du FMI. Comme il est de coutume avec ces deux institutions, l’exigence sera de régler au préalable le contentieux autour du remboursement de sa dette extérieure. Sur invitation du ministre français de l’Économie, l’Argentine et les représentants de ses onze créanciers bilatéraux [20] se réunissent à Paris le 16 mai 1956. Satisfaits du cadre offert pour procéder à la renégociation, État français et créanciers réitèrent l’opération dans les années qui suivirent. Le Club de Paris était né.

Revendiquant son statut de « non-institution », le Club de Paris se définit comme un groupe informel de créanciers officiels. Son rôle est « d’assurer le recouvrement des créances Créances Créances : Somme d’argent qu’une personne (le créancier) a le droit d’exiger d’une autre personne (le débiteur). officielles et la coordination des créanciers publics lors des restructurations de dettes ». Par sa qualité, il offre aux créanciers un espace leur permettant de se concerter afin de réfléchir à la meilleure stratégie à adopter pour éviter tout défaut de paiement du pays débiteur, et ce, selon une logique exclusivement financière. Pour cela, le Club peut compter sur la force dissuasive de ses membres, au nombre de 22 en 2021. Depuis sa création, il a toujours été composé des pays considérés comme étant les plus grandes puissances. G5 G5 Le G5 est né d’une initiative des États-Unis et du Royaume-Uni qui en 1967 ont réuni les ministres des Finances des cinq premiers pays industrialisés (Allemagne, États-Unis, France, Grande-Bretagne, Japon). Le G5 donne le ton au niveau du G7. , G6, G7 ou G8 G8 Ce groupe correspond au G7 plus la Fédération de Russie qui, présente officieusement depuis 1995, y siège à part entière depuis juin 2002. , tous sont membres du Club. Les liens entre ces deux groupes informels dépassent leur simple composition, puisque les différentes directives sur la thématique de la dette adoptées lors des sommets annuels du G7 ou du G20 sont directement suivies d’effets au sein du Club.

Concrètement, un pays endetté souhaitant renégocier sa dette publique se verra contraint d’en discuter avec le Club de Paris. Dans une position des plus inconfortables, le pays débiteur se retrouve face à une vingtaine des plus gros créanciers. A cela s’y ajoute la présence centrale du FMI. Toute demande est assujettie à la signature préalable d’un « accord » avec le Fonds. L’évaluation financière du débiteur est également réalisée par le FMI avec le concours des créanciers bilatéraux. Pour finir, la restructuration de la dette sera soumise à l’application stricte d’un plan d’ajustement structurel Plan d'ajustement structurel En réaction à la crise de la dette, les pays riches ont confié au FMI et à la Banque mondiale la mission d’imposer une discipline financière stricte aux pays surendettés. Les programmes d’ajustement structurel ont pour but premier, selon le discours officiel, de rétablir les équilibres financiers. Pour y parvenir, le FMI et la Banque mondiale imposent l’ouverture de l’économie afin d’y attirer les capitaux. Le but pour les États du Sud qui appliquent les PAS est d’exporter plus et de dépenser moins, via deux séries de mesures. Les mesures de choc sont des mesures à effet immédiat : suppression des subventions aux biens et services de première nécessité, réduction des budgets sociaux et de la masse salariale de la fonction publique, dévaluation de la monnaie, taux d’intérêt élevés. Les mesures structurelles sont des réformes à plus long terme de l’économie : spécialisation dans quelques produits d’exportation (au détriment des cultures vivrières), libéralisation de l’économie via l’abandon du contrôle des mouvements de capitaux et la suppression du contrôle des changes, ouverture des marchés par la suppression des barrières douanières, privatisation des entreprises publiques, TVA généralisée et fiscalité préservant les revenus du capital. Les conséquences sont dramatiques pour les populations et les pays ayant appliqué ces programmes à la lettre connaissent à la fois des résultats économiques décevants et une misère galopante. du FMI, bien connu des populations pour accroître pauvreté et inégalités au mépris des droits humains fondamentaux.

Plutôt méconnu, on doit au Club de Paris « l’initiative pays pauvre très endettée » (dite « Initiative PPTE PPTE
Pays pauvres très endettés
L’initiative PPTE, mise en place en 1996 et renforcée en septembre 1999, est destinée à alléger la dette des pays très pauvres et très endettés, avec le modeste objectif de la rendre juste soutenable.

Elle se déroule en plusieurs étapes particulièrement exigeantes et complexes.

Tout d’abord, le pays doit mener pendant trois ans des politiques économiques approuvées par le FMI et la Banque mondiale, sous forme de programmes d’ajustement structurel. Il continue alors à recevoir l’aide classique de tous les bailleurs de fonds concernés. Pendant ce temps, il doit adopter un document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP), parfois juste sous une forme intérimaire. À la fin de ces trois années, arrive le point de décision : le FMI analyse le caractère soutenable ou non de l’endettement du pays candidat. Si la valeur nette du ratio stock de la dette extérieure / exportations est supérieure à 150 % après application des mécanismes traditionnels d’allégement de la dette, le pays peut être déclaré éligible. Cependant, les pays à niveau d’exportations élevé (ratio exportations/PIB supérieur à 30 %) sont pénalisés par le choix de ce critère, et on privilégie alors leurs recettes budgétaires plutôt que leurs exportations. Donc si leur endettement est manifestement très élevé malgré un bon recouvrement de l’impôt (recettes budgétaires supérieures à 15 % du PIB, afin d’éviter tout laxisme dans ce domaine), l’objectif retenu est un ratio valeur nette du stock de la dette / recettes budgétaires supérieur à 250 %. Si le pays est déclaré admissible, il bénéficie de premiers allégements de son service de la dette et doit poursuivre avec les politiques agréées par le FMI et la Banque mondiale. La durée de cette période varie entre un et trois ans, selon la vitesse de mise en œuvre des réformes clés convenues au point de décision. À l’issue, arrive le point d’achèvement. L’allégement de la dette devient alors acquis pour le pays.

Le coût de cette initiative est estimé par le FMI en 2019 à 76,2 milliards de dollars, soit environ 2,54 % de la dette extérieure publique du Tiers Monde actuelle. Les PPTE sont au nombre de 39 seulement, dont 33 en Afrique subsaharienne, auxquels il convient d’ajouter l’Afghanistan, la Bolivie, le Guyana, Haïti, le Honduras et le Nicaragua. Au 31 mars 2006, 29 pays avaient atteint le point de décision, et seulement 18 étaient parvenus au point d’achèvement. Au 30 juin 2020, 36 pays ont atteint le point d’achèvement. La Somalie a atteint le point de décision en 2020. L’Érythrée et le Soudan n’ont pas encore atteint le point de décision.

Alors qu’elle devait régler définitivement le problème de la dette de ces 39 pays, cette initiative a tourné au fiasco : leur dette extérieure publique est passée de 126 à 133 milliards de dollars, soit une augmentation de 5,5 % entre 1996 et 2003.

Devant ce constat, le sommet du G8 de 2005 a décidé un allégement supplémentaire, appelée IADM (Initiative d’allégement de la dette multilatérale), concernant une partie de la dette multilatérale des pays parvenus au point de décision, c’est-à-dire des pays ayant soumis leur économie aux volontés des créanciers. Les 43,3 milliards de dollars annulés via l’IADM pèsent bien peu au regard de la dette extérieure publique de 209,8 milliards de dollars ces 39 pays au 31 décembre 2018.
 ») préalablement présentée au sommet du G8 de Lyon et ensuite approuvée par le couple Banque mondiale/FMI en 1996. En 2020, c’est le quatuor Banque mondiale/FMI/G20/Club de Paris qui a mis sur pied « l’Initiative de suspension du service de la dette Service de la dette Remboursements des intérêts et du capital emprunté.  » (dite « ISSD »).

Les liens entre le Club de Paris et le G7 dépassent leur simple composition, puisque les différentes directives sur la thématique de la dette adoptées lors des sommets annuels du G7 ou du G20 sont directement suivies d’effets au sein du Club

Les critiques à l’encontre du Club de Paris sont nombreuses [21]. Sans existence légale, il n’a ni charte, ni personnalité juridique [22]. A l’image du G7 ou du G20, il s’agit d’un espace de régulation s’appuyant sur des accords de principes entre États plutôt que sur des règles de droit. Il n’a à ce titre « aucune légitimité » [23]. En plus des 22 États membres permanents, Banque mondiale, FMI et principaux créanciers (bilatéraux et multilatéraux) participent aux réunions de restructuration. Son fonctionnement ressemble à s’y méprendre à un cartel de créanciers. A la fois juges et parties, les créanciers brillent par une analyse exclusivement financière, par une aveuglante opacité dans leur délibération, par une partialité certaine dans les allègements de dette accordés [24] et par l’inefficacité de leur mesure (voir partie 2). Autre limite, les décisions du Club de Paris ne s’appliquent qu’aux créanciers bilatéraux. Se protégeant derrière un statut de « créancier privilégié », les créanciers multilatéraux ne participent pas à l’effort de restructuration. Au contraire, les rembourser est un préalable pour s’adresser au Club de Paris [25]. Quant aux créanciers privés, c’est aux pays endettés que revient la responsabilité de leur faire appliquer la « clause de comparabilité de traitement » (voir 3.3) [26].

Le Club de Paris n’en reste pas moins un acteur incontournable. Depuis sa création, il revendique pas moins de 477 renégociations, auprès de 101 pays différents pour un montant dépassant les 600 milliards de $US [27]. Largement décrié par les pays du Sud et les mouvements sociaux suite à sa gestion catastrophique de la crise de la dette des années 1980, le Club de Paris a été très largement boudé de 2000 à 2020. Mais fort du soutien constant de la Banque mondiale, du FMI du G7 et du G20, le Club a su saisir l’opportunité de la pandémie de Covid-19 pour revenir au premier plan…


3.3 Le Club de Londres et l’IIF

Sans les inclure directement, le Club de Paris n’en reste pas moins proche des créanciers privés et de leurs intérêts, créanciers réunis au sein du Club de Londres. Créé en 1976, cet autre Club rassemble les banques privées détenant des créances sur des États [28]. Défini également comme une non-institution, son rôle et son fonctionnement sont analogue à celui du Club de Paris [29]. Dans les années 1970, les banques de dépôt Banques de dépôt
Banque de dépôt
Banque de dépôt ou banque commerciale : Établissement de crédit effectuant des opérations de banque avec les particuliers, les entreprises et les collectivités publiques consistant à collecter des fonds pour les redistribuer sous forme de crédit ou pour effectuer à titre accessoire des opérations de placements. Les dépôts du public bénéficient d’une garantie de l’État. Une banque de dépôt (ou banque commerciale) se distingue d’une banque d’affaires qui fait essentiellement des opérations de marché. Pendant plusieurs décennies, suite au Glass Steagall Act adopté pendant l’administration Roosevelt et aux mesures équivalentes prises en Europe, il était interdit aux banques commerciales d’émettre des titres, des actions et tout autre instrument financier.
étaient devenues la principale source de crédit des pays en difficulté. Dès la fin de cette décennie, elles allouaient plus de 50 % du total des crédits accordés, tous prêteurs confondus. A compter du défaut de paiement du Mexique en 1982 et de la crise de la dette du Tiers monde, le Club de Londres se tourna vers le FMI pour trouver un soutien. Les contacts informels entre Club de Londres, Club de Paris et le FMI deviennent alors fréquents.

Avec le soutien du G20 et des institutions de Bretton Woods , la collaboration entre le Club de Paris et l’IIF s’est mise en place progressivement. Mais les bénéfices de cette collaboration profitent bien davantage aux créanciers privés qu’aux débiteurs

Avec la hausse du recours aux emprunts obligataires [30] consécutive à la progression du capitalisme financier, l’importance du Club de Londres a progressivement diminué, sans pour autant disparaître, au profit de l’Institute of International Finance (IIF). Créée en 1982, l’IIF revendique l’adhésion de près de 500 établissements financiers (banques, gestionnaires d’actifs Actif
Actifs
En général, le terme « actif » fait référence à un bien qui possède une valeur réalisable, ou qui peut générer des revenus. Dans le cas contraire, on parle de « passif », c’est-à-dire la partie du bilan composé des ressources dont dispose une entreprise (les capitaux propres apportés par les associés, les provisions pour risques et charges ainsi que les dettes).
, compagnies d’assurance, fonds souverains et des fonds spéculatifs) [31]. Avec le soutien du G20 et des institutions de Bretton Woods [32], la collaboration entre le Club de Paris et l’IIF s’est mise en place progressivement. Mais les bénéfices de cette collaboration profitent bien davantage aux créanciers privés qu’aux débiteurs.

Lorsqu’un ou plusieurs États se retrouvent en situation de défaut de paiement, s’opère alors une coordination entre les différents créanciers visant avant tout à transférer les créances détenues par les opérateurs privés vers les créanciers bilatéraux et multilatéraux.

Dans les années 1980, FMI, Banque mondiale et trésor étasunien sont ainsi venus en aide aux créanciers privés très largement exposés à la crise de la dette traversée par une série de pays du Sud, principalement en Amérique latine (Argentine, Brésil, Costa Rica, Équateur, Mexique, Uruguay et Venezuela). Ils mettent alors en place le plan Brady [33], qui consistait à un échange des créances bancaires contre des titres garantis par le Trésor étasunien. Alors que les créanciers privés détenaient 53 % de la dette extérieure publique des pays du Sud en 1980, cette part était retombée à 40 % en 2000 (voir partie 2).

Lorsqu’éclate ladite « crise des dettes souveraines » en Europe en 2010, un procédé similaire au plan Brady est appliqué pour Chypre, la Grèce, l’Irlande et le Portugal. Aux côtés du FMI et de l’IIF, on retrouve cette fois-ci la Commission européenne et la Banque centrale européenne BCE
Banque centrale européenne
La Banque centrale européenne est une institution européenne basée à Francfort, créée en 1998. Les pays de la zone euro lui ont transféré leurs compétences en matières monétaires et son rôle officiel est d’assurer la stabilité des prix (lutter contre l’inflation) dans la dite zone.
Ses trois organes de décision (le conseil des gouverneurs, le directoire et le conseil général) sont tous composés de gouverneurs de banques centrales des pays membres et/ou de spécialistes « reconnus ». Ses statuts la veulent « indépendante » politiquement mais elle est directement influencée par le monde financier.
avec la création du Mécanisme européen de stabilité (MES).




Notes

[1Reinhart Carmen M. et Rogoff Kenneth S., Cette fois, c’est différent : Huit siècles de folie financière, Les temps changent, p.112, 116-117, 2010.

[2Éric Toussaint, Le Système dette, Histoire des répudiations de dette souveraine, Les Liens qui libèrent, 2017, p.21.

[3Ibid.

[4Voir notamment pour les États-Unis la doctrine Monroe ou plus largement la Conférence de Berlin relative au « partage de l’Afrique ».

[5Dominique Carreau, « Le rééchelonnement de la dette extérieure des États », Journal de Droit international, Paris, 1985, p.8, in David Lawson, Le Club de Paris, Sortir de l’engrenage de la dette, L’Harmattan, octobre 2004, p.22.

[6Éric Helleiner, “The mystery of the missing sovereign debt restructuring mechanism”, Contributions to Political Economy, 2008, 1-23, p.6.

[7Ibid, p.9 et Oliver, Robert W., International Economic Co-operation and the World Bank, MacMillan Press, London, 1975, p. 157-159.

[8Ibid.

[9Jurgen Kaiser, « Resolving Sovereign Debt Crises, Towards a Fair and Transparent International Insolvency Framework”, Friedrich Ebert Stiftung, Octobre 2013, p.17-19. Disponible à : https://library.fes.de/pdf-files/iez/10263.pdf

[10Eurodad, « Nous pouvons y arriver – Les principes de la société civile pour résoudre la question de la dette souveraine », septembre 2019. Disponible à : https://dette-developpement.org/IMG/pdf/debt_resolution_report_french_oct08.pdf

[11Juan Pablo Bohoslavsky, “Towards a multilateral legal framework for debt restructuring : Six human rights benchmarks States should consider”, United Nations Human Rights, 26 janvier 2015. Disponible à : https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Development/IEDebt/DebtRestructuring.pdf

[12UNCTAD, “Sovereign Debt Workouts : Going Forward – Roadmap and Guide”, avril 2015. Disponible à : https://unctad.org/system/files/official-document/gdsddf2015misc1_en.pdf

[13Recommandée par le G20 et le FMI pour résoudre le problème des fonds vautours, les CAC prévoient que l’État en difficulté financière soumet au vote de ses créanciers une proposition de restructuration de sa dette qui, si elle est acceptée par une majorité des créanciers, s’impose à l’ensemble des détenteurs des titres de la dette. Parmi les nombreuses limites des CAC, notons qu’elles ne s’appliquent qu’aux créanciers privés sans parvenir à contrer efficacement l’action des Fonds vautours. Voir notamment : « Fonds vautours : Limites et effets des clauses d’action collective », CADTM, 5 avril 2018. Disponible à : https://cadtm.org/Fonds-vautours-Limites-et-effets

[14L’ABC du Fonds monétaire international (FMI), CADTM, 13 février 2020. Disponible à : https://www.cadtm.org/L-ABC-du-Fonds-monetaire-international-FMI

[15Toutes les grandes décisions soumises à un vote nécessitent de rassembler au moins 85 % des quote-part. De fait, sans accord des États-Unis, aucun changement ne peut avoir lieu.

[16« What are the main criticisms of the World Bank and the IMF ? », Bretton Woods Project, 4 juin 2019. Disponible à : https://www.brettonwoodsproject.org/2019/06/what-are-the-main-criticisms-of-the-world-bank-and-the-imf/

[17« Le Comité [des droits économiques, sociaux et culturels] est pleinement conscient du fait que, dans le cas du FMI ou de la BIRD, les statuts établissant les organisations ont parfois été interprétés par ces dernières comme n’exigeant pas d’elles qu’elles tiennent compte des considérations relatives aux droits de l’homme dans leurs décisions. Le Comité ne souscrit pas à cette interprétation. […] En outre, en tant qu’institutions spécialisées des Nations Unies, le FMI et la BIRD sont tenus d’agir conformément aux principes énoncés dans la Charte des Nations Unies ». Nations unies, « La dette publique et les mesures d’austérité sous l’angle du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ». (PIDESC), Déclaration du Comité des droits économiques, sociaux et culturels, E/C.12/2016/1, 22 juillet 2016, p.4. Disponible à : https://undocs.org/fr/E/C.12/2016/1

[18Éric Toussaint, « La Banque mondiale, le FMI et les droits humains », 25 octobre 2020. Disponible à : https://cadtm.org/La-Banque-mondiale-le-FMI-et-les-droits-humains

[19Éric Toussaint, Hervé Nathan, « Le 27 février 1953 : les alliés désendettent l’Allemagne », 20 février 2015. Disponible à : https://www.cadtm.org/Le-27-fevrier-1953-les-allies-desendettent-l-Allemagne

[20Les pays créanciers étaient l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, le Danemark, la France, l’Italie, la Norvège, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse. Voir site du Club de Paris. Disponible à : http://www.clubdeparis.org/fr/traitements/argentine-16-05-1956/fr

[21Pour un détail complet du fonctionnement du Club de Paris, voir « Club de Paris. Comment sont restructurées les dettes souveraines et pourquoi une alternative et nécessaire », PFDD, mars 2020. Disponible à : https://dette-developpement.org/IMG/pdf/club_de_paris.pdf

[22Odette Lienau, “Legitimacy and Impartiality in a Sovereign Debt Workout Mechanism”, Cornell Law Faculty Publications, Paper 1110, 2014, p.18. Disponible à : https://debt-and-finance.unctad.org/Documents/Legitimacy_and_Impartiality_in_a_Sovereign_Debt_Workout_Mechanism.pdf

[23Déclaration de Cephas Lumina, ex-rapporteur indépendant auprès du Conseil des Droits de l’Homme des Nations unies, et spécialiste de l’impact des dettes extérieures sur l’exercice des droits humains, lors de la séance du 1er mars 2016 au Parlement européen « Restructuration de la dette – Reconstruction de la démocratie ». Disponible à : https://www.guengl.eu/events/restructuring-debt-rebuilding-democracy/ et https://www.cadtm.org/Video-Cephas-Lumina-The-Paris-Club

[24En 1991, après le démantèlement du Pacte de Varsovie et son ralliement au camp occidental à la fin de la guerre froide, la Pologne obtient le rééchelonnement intégral de sa dette détenue par les membres du Club de Paris, soit près de 30 milliards $US. La même année, la dette bilatérale de l’Égypte est rééchelonnée (21 milliards $US) après s’être ralliée à la coalition internationale anti-irakienne menée par les États-Unis durant la première guerre du Golfe. En 2001, l’importante restructuration de la dette du Pakistan à l’égard du Club de Paris a pu être perçue comme un geste de remerciement suite à leur collaboration avec les États-Unis pour intervenir en Afghanistan après les attentats des Twin Towers à Manhattan. Le cas de l’Irak est probablement le plus emblématique. Suite à l’invasion du pays et l’instauration d’un gouvernement militaire provisoire, les États-Unis et leurs alliés ont réclamé une annulation de 95 % de la dette détenue par le Club envers l’Irak. Les créanciers membres du Club et non-favorable à la guerre d’Irak (France, Russie et Allemagne) ne souhaitaient eux pas aller au-delà de 50 %. Après d’âpres discussions, l’annulation porta finalement sur 30 milliards $US, soit 80 % des créances du Club. Pour tous les pays précités, les restructurations ont été opérées dans un cadre ad hoc, en dehors des termes ordinairement applicables dans le cadre des règles définies par le Club de Paris.

[25A ce jour, la seule exception concerne l’Initiative d’allègement de la dette multilatérale (IADM), extension de l’initiative PPTE à destination des créanciers multilatéraux, créée en 2005. Voir : https://www.imf.org/external/np/exr/mdri/fra/index.htm.

[26La « clause de comparabilité de traitement » est un des six principes de fonctionnement du Club de Paris. Elle invite le pays débiteur à conclure auprès de ses créanciers publics non-membres du Club et de ses créanciers privés des accords de restructurations similaires à ceux conclus avec le Club. Censée assurer un traitement équitable entre les différents créanciers d’un même pays débiteur, le pays débiteur n’a pourtant aucun moyen d’exiger son application, rendant la clause purement théorique et inopérante.

[27Voir la page d’accueil du site du Club de Paris. Consultée le 2 décembre 2021. Disponible à : https://clubdeparis.org/fr

[28Voir « La logique de l’allègement de la dette des pays les plus pauvres », FMI, septembre 2000. Disponible à : https://www.imf.org/external/np/exr/ib/2000/fra/092300f.htm

[29Sophie Béranger-Lachand et Christian Eugène, « Le Club de Paris : instrument stratégique au sein de la communauté internationale », Bulletin de la Banque de France n°81, septembre 2000, p.75-76. Disponible à : https://www.banque-france.fr/fileadmin/user_upload/banque_de_france/archipel/publications/bdf_bm/etudes_bdf_bm/bdf_bm_81_etu_2.pdf

[30Bodo Ellmers, « La nature évolutive de la dette des pays en développement et solutions pour le changement », Eurodad, juillet 2016. Disponible à : http://dette-developpement.org/La-nature-evolutive-de-la-dette-des-pays-en-developpement-et-solutions-pour-le

[31Voir page « About us » de l’IIF. Consultée le 2 décembre 2021. Disponible à : https://www.iif.com/about-us

[33Instauré en 1989, le Plan Brady concernait une vingtaine de pays du Sud. Le mécanisme de ce plan de restructuration consistait à un échange des créances bancaires contre des titres garantis par le Trésor étasunien. Si le volume de la dette a été réduit de 30 % dans certains cas, les nouveaux titres, les bons Brady, ont garanti un taux d’intérêt fixe d’environ 6 % très favorable aux banquiers.

Milan Rivié

CADTM Belgique
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