Colombia: Es el PGN 2015 realmente un compromiso con la Paz?

11 de octubre de 2014 por Daniel Munevar


Minga de los Muralistas de los Pueblos - cc

Tras un mes de haber sido presentado oficialmente ante el Congreso de la República, el proyecto del Presupuesto General de la Nación (PGN) ha empezado a generar debate. El titulo oficial del documento es “Prioridades sociales para el tiempo de la paz”. El gobierno ha señalado que el proyecto de PGN para 2015 muestra su compromiso con el gasto social en general y con las partidas de víctimas y educación en particular. Esto al mismo tiempo que se mantiene el estricto cumplimiento de los principios de sostenibilidad fiscal. Sin embargo, un análisis independiente del PGN muestra por un lado el afán del gobierno de cumplir con los compromisos clientelistas asumidos durante la reciente campaña presidencial y por el otro su incapacidad de contener las serias presiones fiscales que se han venido acumulando en los últimos años.

Para comprender las razones detrás de los pronunciamientos del gobierno, así como las criticas a este, es necesario desagregar el PGN. De acuerdo al proyecto presentado por el gobierno, el cual aun debe ser tramitado y modificado por el Congreso, el PGN de 2015 alcanza 216 billones de pesos en gastos. De esta cifra, el gasto social alcanza los 116 billones de pesos, o 69,6% del presupuesto (sin incluir deuda Deuda Deuda multilateral La que es debida al Banco Mundial, al FMI, a los bancos de desarrollo regionales como el Banco Africano de Desarrollo y a otras organizaciones multilaterales como el Fondo Europeo de Desarrollo.
Deuda privada Préstamos contraídos por prestatarios privados sea cual sea el prestador.
Deuda pública Conjunto de préstamos contraídos por prestatarios públicos. Reescalonamiento. Modificación de los términos de una deuda, por ejemplo modificando los vencimientos o en relación al pago de lo principal y/o de los intereses.
) [1] . Este incluye partidas en los renglones de Trabajo y Seguridad Social (61 billones), Educación (24 billones), Salud (22 billones), Agua Potable (3 billones), Vivienda (3 billones) y Cultura (1 billón). Si bien esta cifra representa en términos absolutos el gasto social mas alto de la historia, en términos relativos mantiene estable la misma participación en el presupuesto que se observa desde el año 2010. Este comportamiento obedece a lo que establecen los estatutos presupuestales donde se indica que este componente no puede ver reducida su participación en el presupuesto. En otras palabras, el gobierno esta resaltando de manera pública un supuesto compromiso con el gasto social que en términos técnicos es en realidad una estricta obligación legal.

Con respecto al presupuesto asignado a las víctimas ocurre una situación similar. El Ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, ha resaltado que los recursos destinados a posconflicto y víctimas (7 billones) y el sector agrícola (5 billones) representan la cuota inicial de la paz [2] . Sin embargo, en contra de lo que induce a pensar la declaración del Ministro, dichos recursos no representan recursos adicionales a compromisos ya adquiridos con anterioridad por el Gobierno. En el caso de las víctimas, los CONPES 3712 de 2011 y 3726 de 2012 claramente definen los compromisos presupuestales asociados con la implementación de la Ley de Víctimas de 2011. En efecto el CONPES 3712 establece un gasto de 6,3 billones pesos para el 2015. Esta cifra es cercana a la incluida en el proyecto de PGN y cuyo margen de diferencia se debe atribuir no a la generosidad del gobierno sino a incrementos marginales en los costos de la implementación de la Ley de Víctimas que se han venido presentando desde 2012.

Mientras tanto, en el sector agro, el gasto responde a los compromisos asumidos en el pacto agrario de 2013. Los agravantes en este caso responden a 3 elementos inter-relacionados. Primero, a diferencia de las víctimas, el Gobierno no cuenta con un plan de largo plazo para atender las necesidades del campo [3] . Segundo, la falta de dicho plan se traduce en el hecho que la mayoría de los recursos se encuentran destinados a subsidios de corto plazo. Por si mismos, estos no tienen la capacidad de mejorar la competitividad del sector en el largo plazo. Adicionalmente, es necesario recordar que este tipo de programas tienen un carácter fuertemente clientelista que permite entender su popularidad en el Congreso de la República. Tercero, los recursos con los que cuenta el sector también tienen un carácter temporal, toda vez que han, y van a seguir, dependiendo de la continuación del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF). En su conjunto, la incoherencia de la política para el campo colombiano se ve reflejada en que a Julio de 2014, la ejecución de recursos en el sector se encuentra por debajo del promedio del resto del presupuesto [4]. Para 2015 se puede esperar mas de lo mismo, donde a falta de un plan claro de largo plazo es poco probable que se den mejoras reales en la situación del campo colombiano.

Por otra parte, la situación de la cartera de educación es ligeramente diferente. Como bien ha señalado el Gobierno, 2015 representa la primera ocasión en la historia donde el gasto en educación, con un total de 28 billones de pesos, ha superado el gasto en defensa. Teniendo en cuenta las tensiones recientes observadas entre los altos mandos militares y el gobierno con ocasión de los diálogos de paz, esta situación no representa un logro menor que es necesario reconocer. Sin embargo, como ocurre con el sector agrícola, el Gobierno no cuenta con una estrategia para el largo plazo. Tras los malos resultados obtenidos por el país en las pruebas Pisa, no se ha anunciado de manera clara como se puede mejorar la política educativa. Así mismo, a principios de este año el Gobierno comunico su intención de volver a discutir una reforma a la educación superior siguiendo los lineamientos de la polémica Ley 30 de 2011. Como ocurrió en 2011 es de esperar que el retorno a dicha iniciativa produzca un fuerte conflicto con la comunidad universitaria. Es difícil vislumbrar entonces como recursos adicionales pueden solucionar los acuciantes problemas del sector.

Los problemas y contradicciones del PGN se extienden también a las fuentes de su financiamiento. De esta forma, para financiar los 216 billones del presupuesto se requiere de una Ley especial de financiamiento que permita recaudar, de manera adicional a la estructura actual de ingresos del Estado, otros 12,5 billones de pesos. Los recursos adicionales no se requieren porque se haya dado un crecimiento inusitado del PGN. En efecto, el presupuesto de 2015 crece un 6,4% con respecto al presupuesto de 2014. De hecho, dicha cifra incluye un ligero recorte a la inversión con respecto al año anterior, lo cual contradice el mensaje del gobierno de seguir aumentando la inversión. Así mismo la tasa de crecimiento del PGN es inferior a la de presupuestos en años anteriores [5] . Esta cifra también es inferior al crecimiento nominal de la economía en 2015 (8.1%). Como es posible entonces explicar que en un contexto en el cual la economía colombiana esta creciendo cerca a su potencial y donde el gasto crece a un ritmo inferior a la economía se presente un faltante por un monto tan elevado?

La respuesta se encuentra en los problemas generados por la reforma tributaria de 2012 y la reducción en la renta petrolera. La señalada reforma redujo el recaudo efectivo del gobierno con respecto al esquema anterior. Así se explica, como ya se señalo en un articulo anterior [6] , que el Gobierno haya indicado de manera implícita en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2014 su intención de mantener tanto el impuesto al patrimonio como el GMF y aumentar el recaudo en al menos otros 4 billones de pesos a partir de 2015 [7]. Por otra parte, la caída en la producción de petróleo, aunada a la reducción de su precio, están causando serios problemas en términos de financiamiento en el orden de 1 o 2 billones de pesos. En la medida que una parte importante del aumento en el presupuesto destinado a inversión en los últimos años provino de la renta petrolera, la viabilidad de mantener los niveles actuales de inversión sin un aumento significativo del recaudo tributario se presenta como un gran interrogante. De ahí la necesidad de ratificar, en contra de lo que ha señalado el Gobierno, que la reforma tributaria en ciernes es mucho mas significativa de lo que se quiere hacer pensar a la opinión pública.

En este sentido, el Gobierno esta utilizando una estrategia política basada en los incentivos perversos que existen dentro del esquema presupuestal colombiano. De manera especifica esta utilizando promesas de gasto incluidas en el presupuesto para asegurar los votos requeridos para aprobar la reforma tributaria. El mecanismo es relativamente sencillo y se encuentra asociado a la ya mencionada Ley de financiamiento. El gobierno esta incluyendo gastos, asociados a los compromisos adquiridos en la campaña presidencial, para los cuales no cuenta con financiamiento. Para lograrlo, señala al Congreso que a menos que se apruebe la Ley de financiamiento, la cual incluiría la reforma tributaria, no se aprobarian dichas partidas de gasto. De esta forma se crea un incentivo directo para que los parlamentarios aprueben un aumento en el recaudo tributario en términos favorables al Gobierno. Así, este logra cumplir con los compromisos clientelistas que permitieron la reelección y aplaca temporalmente las tensiones fiscales.

Tomada en su conjunto, esta discusión muestra que el Gobierno de Juan Manuel Santos continua con su estrategia de dar prioridad a las tensiones asociadas a sus maniobras políticas en el corto plazo. Esto a costa de proveer una visión clara y coherente de largo plazo para el país. Mientras tanto el tiempo sigue pasando y los problemas en áreas claves como la paz, y los sectores de agricultura, educación, salud, justicia y pensiones se siguen acumulando. Al parecer para este Gobierno, como señalaba Mafalda y como queda reflejado en este presupuesto, lo urgente no deja tiempo para lo importante.



Daniel Munevar es Economista, miembro de la Red CADTM AYNA.

Notas

[1Gasto público social se encuentra definido como ¨aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión¨¨. Ver, Ministerio de Hacienda de Colombia. (2011). Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano. Visitado Septiembre 02, 2014, en http://www.minhacienda.gov.co/portal/pls/portal/PORTAL.wwsbr_imt_services.GenericView?p_docname=5822818.PDF&p_type=DOC&p_viewservice=VAHWSTH&p_searchstring=

[2Revista Dinero. (2014, Julio 24). Las cuentas de Cárdenas. Visitado Septiembre 02, 2014 en http://www.dinero.com/edicion-impresa/caratula/articulo/planes-economicos-del-ministro-hacienda-mauricio-cardenas/198875

[3En enero de 2014 se comisiono a Jose Antonio Ocampo para liderar una ¨Mision Rural¨ con el objetivo de diseñar un plan estratégico para el campo colombiano para los próximos 20 años. Aun no se ha anunciado cuando la mision entregara sus resultados. Ver, Presidencia de la República. (2014). Misión Rural estructurará políticas para el campo colombiano para los próximos 20 años. Visitado Septiembre 03, 2014, en http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2014/Enero/Paginas/20140127_01-Mision-Rural-estructurara-politicas-para-el-campo-colombiano-para-los-proximos-20-anos.aspx

[4Ministerio de Hacienda de Colombia. (2014). Informe de Ejecución Presupuestal, Agosto de 2014. Visitado Septiembre 03, 2014, en http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/HomeMinhacienda/presupuestogeneraldelanacion/EjecucionEPGN/2014/Acumulado a Julio 2014.pdf

[5El crecimiento del presupuesto para los años anteriores fue: 2012 (9,5%), 2013 (14,1%), 2014 (7,5%). Ver, Ministerio de Hacienda de Colombia. (2014). Bitácora de Cifras Presupuestales 2000 - 2014. Visitado Septiembre 03, 2014, en http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/presupuestogeneraldelanacion/cifrasHistoricas

[6Munevar, D. (2014, Agosto). Reforma Tributaria y Paz en Colombia. Revista Izquierda. Visitado en Septiembre 03 http://www.espaciocritico.com/sites/all/files/izqrd/n0047/izq0047_a05.pdf

[7La cifra ha sido confirmada de manera independiente por Fedesarrollo. En días recientes señalaron que el faltante, tras extender los impuestos mencionados, es de 5 billones de pesos. Ver, El Tiempo. (2014, Agosto 28). Controversia por presupuesto para 2015. Visitado en Septiembre 03 http://www.espaciocritico.com/sites/all/files/izqrd/n0047/izq0047_a05.pdf

Daniel Munevar

es un economista post-keynesiano de Bogotá, Colombia. De marzo a julio de 2015, trabajó como asistente del ex ministro de finanzas griego Yanis Varoufakis, asesorándolo en materia de política fiscal y sostenibilidad de la deuda.
Anteriormente, fue asesor del Ministerio de Hacienda de Colombia. También ha trabajado en la UNCTAD.
Es una de los principales autores en el estudio de la deuda pública a nivel internacional. Es investigador en Eurodad.

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