Dette publique et auto-répression monétaire des États

27 juin par Bruno Théret

Les crises de la dette Dette Dette multilatérale : Dette qui est due à la Banque mondiale, au FMI, aux banques de développement régionales comme la Banque Africaine de Développement, et à d’autres institutions multilatérales comme le Fonds Européen de Développement.
Dette privée : Emprunts contractés par des emprunteurs privés quel que soit le prêteur.
Dette publique : Ensemble des emprunts contractés par des emprunteurs publics.
publique |1|, bien que récurrentes dans l’histoire de l’humanité, n’ont pas de caractère universel et n’appellent donc pas de solution universelle. Elles sont historiquement contingentes et liées à la nature du système monétaire dans le cadre duquel la dette a été accumulée. L’histoire montre que l’accumulation de dette publique dépend de la manière de définir et d’émettre la monnaie à une époque donnée, ainsi que des finalités sociales dont celle-ci est investie en raison de son appropriation par divers groupes sociaux. Les crises de la dette publique et les solutions qui peuvent lui être apportées ne sauraient donc être envisagées en faisant abstraction de la manière de fabriquer et de détruire la monnaie qui sert à s’affranchir de cette dette.

Ainsi, pour sortir d’une suraccumulation de dette publique, il ne suffit pas de l’annuler ou de la réduire en la déclarant illégitime pour sa plus grande part, même si cela peut s’avérer nécessaire. Il faut aussi rompre avec le régime monétaire qui est la source ultime de l’endettement et entretient en permanence son accumulation. En Europe, dans la conjoncture actuelle, c’est un régime monétaire particulier qu’on peut qualifier de « répression monétaire » |2| qui est la cause première de l’accumulation apparemment inexorable de dette publique dans les pays de la zone euro, et qui dicte aussi la solution austéritaire promue pour la limiter.

Le concept de « monnaie fiscale » |3|, après avoir été réprimé au plan institutionnel afin de conférer aux banques privées un monopole exclusif sur l’émission monétaire, puis remisé dans les poubelles de l’histoire par le mainstream économique néoclassique, s’avère critique pour comprendre l’endettement public actuel. Afin de montrer que celui-ci est le fruit de l’éradication en pratique et en idée de ce concept de monnaie fiscale, on compare la période ouverte à partir de 1980 et dont nous vivons aujourd’hui la crise structurelle, avec celle des Trente glorieuses qui l’a précédée. On en déduit finalement l’idée-force suivante : la crise actuelle en Europe est moins une crise de dette publique qu’une crise du régime d’auto-répression monétaire des États. Sur cette base seulement des perspectives et lignes de fuite vis-à-vis des politiques économiques dominantes peuvent se dégager.

Impôt, monnaie et dette publique, une succession d’assemblages

Commençons par quelques précisions conceptuelles. L’impôt, la dette publique, la monnaie sont trois ressources économiques essentielles des États. Ces ressources sont à la fois complémentaires et substituables. Selon les régimes fisco-financiers |4|, qui eux-mêmes reflètent divers compromis stabilisant les rapports de forces entre groupes sociaux, leur assemblage peut être historiquement très variable. Cet assemblage peut par exemple être fait d’une absence de toute dette publique (cas de nombreux Empires) ou d’une absence de toute monnaie fiscale (comme dans la période actuelle). De même, la part de l’impôt variera selon les arrangements institutionnels et la préférence des classes riches à « contribuer » au financement public par l’emprunt plutôt que par l’impôt.

En tant que ressource permanente, la dette publique en son sens actuel est la dernière venue de ces ressources, le prélèvement direct et la monnaie l’ayant largement précédée. Elle n’émerge qu’avec l’apparition d’une classe de manieurs d’argent, prêts à risquer gros, y compris leur vie, pour accumuler des richesses, et ne connaît son essor que lorsqu’une bourgeoisie d’argent accède au pouvoir. La dette publique suppose en effet une confiance dans la capacité et la volonté de l’État souverain de rembourser ses dettes. Or, en régime de monnaie gagée sur un poids de métal précieux, un souverain qui veut s’affranchir des diktats de financiers privés dispose de deux ressources monétaires : d’une part le seigneuriage associé à la frappe des métaux précieux, d’autre part la manipulation du monnayage, c’est-à-dire de la valeur « criée » – décrétée par édits royaux – des moyens de paiement en unité de compte officielle. Cette manipulation est facilitée dans les systèmes dualistes qui ont prédominé longtemps en Occident et où l’unité de compte – la « monnaie imaginaire » dans laquelle les prix sont établis – et les moyens de paiement – les monnaies réelles ou espèces – ne sont pas intrinsèquement liés, la première n’étant pas inscrite sur les seconds. La monnaie fiscale, émise par la puissance publique et mise en circulation via ses dépenses, est en ce cas non seulement un véhicule de l’impôt mais aussi un instrument de prélèvement. On se doute que, dans un tel système, la puissance publique n’inspirait guère confiance aux détenteurs d’espèces ; aussi, la dette publique ne pouvait pas se développer, si ce n’est par des voies détournées et réservées à des spéculateurs avertis.

Avec les révolutions bourgeoises qui établiront le contrôle des finances publiques par les détenteurs de richesses, le système dualiste sera remis en cause et la stabilité de la valeur des espèces en unité de compte assurée. L’idéal bourgeois est de limiter l’impôt sur les revenus et la richesse, et de financer par l’emprunt un État protecteur des droits de propriété ; la croissance de l’impôt, principalement indirect, y correspond strictement à la nécessité d’assurer le paiement d’une charge de la dette publique qui s’accumule mais de manière modérée. Cette neutralisation de la monnaie en tant qu’instrument fiscal permet que le crédit public soit instauré et la dette publique sacralisée en tant qu’instrument libéral par excellence de financement d’un État dont le pouvoir de prélèvement est corrélativement réduit.

Ce régime fisco-financier libéral-rentier s’écroule lors de la grande crise trentenaire du vingtième siècle (1914-1945) qui voit, à l’échelle mondiale, se dérouler deux grandes guerres enchaînées par la médiation d’une grande crise économique. Les structures sociales, les rapports de forces entre groupes sociaux et corps politiques, l’assemblage entre impôt, monnaie et dette publique en ressortent bouleversés, notamment du fait de l’abandon de l’or en tant que fondement universel de l’institution monétaire du système capitaliste.

Aux assemblages précédents vont alors s’en ajouter deux autres qui partagent le fait d’être fondés sur des monnaies sans aucune valeur intrinsèque. La dette publique et la monnaie fiscale apparaissent alors de même nature : ce sont des formes concurrentes de dettes qui entretiennent l’une comme l’autre un rapport étroit à l’impôt.

La monnaie fiscale est en effet désormais une monnaie de crédit – émise via la dépense publique avec anticipation de son retour futur par la voie fiscale – tout autant que la monnaie bancaire – émise avec anticipation de son retour futur par la voie marchande. Elle a néanmoins pour particularité d’être une créance sur le souverain qui n’est pas porteuse d’intérêt et est hiérarchiquement supérieure en valeur aux monnaies bancaires privées ; la confiance qu’elle requiert pour être acceptée est gagée sur le pouvoir fiscal de l’État, et non sur la soutenabilité du système bancaro-financier.

Dans l’assemblage des Trentes glorieuses (1947-1980), la monnaie fiscale est alliée à l’impôt en redevenant un moyen d’imposition et de réduction du déficit budgétaire, ce qui ne laisse qu’une place marginale à la dette ; cet assemblage, favorable à l’accession des salariés à un statut de pleine citoyenneté, a permis que se développent des systèmes complets de protection sociale, la dette sociale l’emportant alors sur la dette financière des États. Dans l’assemblage ultralibéral suivant et encore prévalant, c’est l’inverse : la dette publique se substitue intégralement à la monnaie fiscale – dont l’utilité sociale et la pertinence économique sont déniées – et l’impôt est assujetti à une logique d’accumulation de rentes sur l’État qui s’impose au détriment de l’intérêt des salariés. La dette publique est en effet détenue par des personnes physiques et morales qui prêtent à l’État non pas sur la base de leur appartenance au corps politique souverain, mais parce que l’État, en raison de son pouvoir fiscal, est une source de revenu permettant d’accumuler du capital. La crise actuelle de la zone euro est le fruit de cet assujettissement de l’ordre politique et de l’ordre monétaire à cette logique d’accumulation du capital via la croissance perpétuelle de dettes publiques.

De la répression financière avec dette publique administrée et contenue à la répression monétaire avec dette publique marchandisée et accumulée

Comme Benjamin Lemoine l’a bien montré et documenté pour la France |5|, l’accumulation de dettes publiques dans les pays occidentaux est intrinsèquement liée à une modification radicale du régime monétaire préparée dès les années 1960 et survenue dans la première moitié des années 1970 de façon concomitante au développement aux États-Unis de la globalisation Globalisation (voir aussi Mondialisation) (extrait de Chesnais, 1997a)

Origine et sens de ce terme anglo-saxon. En anglais, le mot « global » se réfère aussi bien à des phénomènes intéressant la (ou les) société(s) humaine(s) au niveau du globe comme tel (c’est le cas de l’expression global warming désignant l’effet de serre) qu’à des processus dont le propre est d’être « global » uniquement dans la perspective stratégique d’un « agent économique » ou d’un « acteur social » précis. En l’occurrence, le terme « globalisation » est né dans les Business Schools américaines et a revêtu le second sens. Il se réfère aux paramètres pertinents de l’action stratégique du très grand groupe industriel. Il en va de même dans la sphère financière. A la capacité stratégique du grand groupe d’adopter une approche et conduite « globales » portant sur les marchés à demande solvable, ses sources d’approvisionnement, les stratégies des principaux rivaux oligopolistiques, font pièce ici les opérations effectuées par les investisseurs financiers, ainsi que la composition de leurs portefeuilles. C’est en raison du sens que le terme global a pour le grand groupe industriel ou le grand investisseur financier que le terme « mondialisation du capital » plutôt que « mondialisation de l’économie » m’a toujours paru - indépendamment de la filiation théorique française de l’internationalisation dont je reconnais toujours l’héritage - la traduction la plus fidèle du terme anglo-saxon. C’est l’équivalence la plus proche de l’expression « globalisation » dans la seule acceptation tant soit peu scientifique que ce terme peut avoir.
Dans un débat public, le patron d’un des plus grands groupes européens a expliqué en substance que la « globalisation » représentait « la liberté pour son groupe de s’implanter où il le veut, le temps qu’il veut, pour produire ce qu’il veut, en s’approvisionnant et en vendant où il veut, et en ayant à supporter le moins de contraintes possible en matière de droit du travail et de conventions sociales »
financière, suite à la rupture des accords de Bretton Woods en 1971. Le nouveau régime de répression monétaire de la puissance publique est conforme aux prescriptions de la nouvelle doctrine ultralibérale élaborée au même moment aux États-Unis par les économistes « nouveaux classiques » et les économistes financiers ; celles-ci prônent un « monde sans monnaie », i.e. sans monnaie qui ne soit pas un actif Actif
Actifs
En général, le terme « actif » fait référence à un bien qui possède une valeur réalisable, ou qui peut générer des revenus. Dans le cas contraire, on parle de « passif », c’est-à-dire la partie du bilan composé des ressources dont dispose une entreprise (les capitaux propres apportés par les associés, les provisions pour risques et charges ainsi que les dettes).
financier comme les autres, qui ne soit ni une marchandise ni un capital |6|. Est clairement visée ici la « monnaie fiscale » gratuite et émise à l’initiative de l’État, car pour les « nouveaux classiques », la monnaie fiscale « gratuite » n’est que le résultat de « restrictions légales » qui empêchent le vrai prix de la monnaie de s’exprimer et doivent donc être levées.

La mise à l’index du pouvoir monétaire de l’État a culminé avec le Traité de Maastricht qui l’a absolutisé et contitutionnalisé à l’échelle de la zone euro. C’est cette répression monétaire, combinée à une politique de désinflation compétitive, à la dérégulation financière et à des réductions d’impôts sur les revenus du capital et des « classes supérieures », qui a conduit à une croissance permanente de l’endettement public dans la plupart des pays occidentaux. C’est elle aussi qui, après le krach de 2008 et la nationalisation des dettes bancaires privées qui s’est ensuivi, a porté les dettes publiques à des niveaux insoutenables qui ont déclenché des politiques d’austérité censées les résorber, mais qui, par leurs effets dépressifs, les ont au contraire accrues.

La dynamique de l’accumulation de dette publique

Mais soyons plus précis : la répression monétaire a un double impact sur la dynamique de la dette publique, un impact direct et un impact indirect. L’impact direct correspond au coût de la mise en marché des besoins de trésorerie de l’État, sous forme d’emprunts titrisés et placés sur les marchés financiers Marchés financiers
Marché financier
Marché des capitaux à long terme. Il comprend un marché primaire, celui des émissions et un marché secondaire, celui de la revente. À côté des marchés réglementés, on trouve les marchés de gré à gré qui ne sont pas tenus de satisfaire à des conditions minimales.
par l’intermédiaire exclusif de banques privées ; il a pris la forme d’une consolidation de la dette flottante fournissant la base d’une accumulation primitive de dette. L’impact indirect correspond à la perte par l’État de son pouvoir monétaire de régulation à court terme du déficit budgétaire ; il est à l’origine de l’apparition d’un déficit budgétaire structurel et d’une tendance de long terme auto-entretenue à son accroissement.

Ces deux effets peuvent être saisis, dans le cas de la France, à partir de l’évolution en trois temps de son ratio d’endettement au sens de Maastricht (dette brute/PIB PIB
Produit intérieur brut
Le PIB traduit la richesse totale produite sur un territoire donné, estimée par la somme des valeurs ajoutées.
Le Produit intérieur brut est un agrégat économique qui mesure la production totale sur un territoire donné, estimée par la somme des valeurs ajoutées. Cette mesure est notoirement incomplète ; elle ne tient pas compte, par exemple, de toutes les activités qui ne font pas l’objet d’un échange marchand. On appelle croissance économique la variation du PIB d’une période à l’autre.
) (graphique 1) : une phase d’accumulation primitive de 1982 à 1997, un intermède de stabilisation entre 1997 et 2002, puis une phase d’accumulation auto-entretenue. L’effet direct de la répression monétaire se fait sentir dans la première phase, l’effet indirect dans la troisième.

Graphique 1
Accumulation primitive et dette flottante

Alors qu’en 1982 le ratio d’endettement n’était que de 20%, il atteint dès 1996 le niveau de 60% – soit trois fois plus. 60%, c’est aussi ce qui va constituer la norme à ne pas dépasser dans la zone euro pour y être admis, ce qui explique la stabilisation du ratio à ce niveau jusqu’en 2002. Or, que ce triplement corresponde à un changement de régime monétaire et du mode de financement du déficit budgétaire et de la trésorerie de l’État est reconnue en 2004-2005 par l’Insee qui admet alors que :

« Cette montée de l’endettement s’est accompagnée d’un profond mouvement de ré-allocation : les numéraires, dépôts et crédits, qui couvraient près des deux tiers des besoins à la fin des années soixante-dix, n’en couvrent plus que 10% en 2002 ; les titres, qui ne représentaient qu’un tiers de la dette financière en 1977, en représentent plus de 90% au début des années 2000. Près des deux tiers de ces titres sont constitués d’obligations Obligations
Obligation
Part d’un emprunt émis par une société ou une collectivité publique. Le détenteur de l’obligation, l’obligataire, a droit à un intérêt et au remboursement du montant souscrit. Il peut aussi, si la société est cotée, revendre son titre en bourse.
à long terme. (…) [Ainsi] on est passé d’une dette de nature plutôt « frictionnelle » à une dette « structurelle » tandis que d’importantes ressources de trésorerie ont disparu (avances de la banque centrale Banque centrale La banque centrale d’un pays gère la politique monétaire et détient le monopole de l’émission de la monnaie nationale. C’est auprès d’elle que les banques commerciales sont contraintes de s’approvisionner en monnaie, selon un prix d’approvisionnement déterminé par les taux directeurs de la banque centrale. à l’État, décalage d’un mois pour l’imputation de la TVA déductible, fonds des CCP, comptes des particuliers à la Comptabilité publique) (…) » (Insee, 2004-2005, p. 62-63, l’auteur met en italique) |7|.

Certes aucun lien de causalité directe n’est établi entre la « disparition des ressources de trésorerie » et la montée de l’endettement public, ce qu’on peut imputer au fait que le tabou de l’émission de monnaie par le Trésor public est en 2004 déjà incorporé, institué et objectivé : l’Insee a intégré l’idée que le seul levier qui reste aux États pour maintenir la soutenabilité d’un régime d’endettement structurel est la politique fiscale consistant à ajuster recettes ou/et dépenses. Le lien de causalité apparaît pourtant clairement si l’on s’intéresse au financement de la dette flottante, dette à court terme intra-annuelle correspondant au financement de la trésorerie des pouvoirs publics. Mais l’idée même de dette flottante a été enterrée ou édulcorée, et le calcul de la croissance de la dette publique en fait abstraction du fait de son caractère intra-annuel.

La dette flottante, dès lors qu’elle est porteuse d’une charge d’intérêts elle-même susceptible d’être « consolidée » en dette à moyen ou long terme, a pourtant un impact important sur la croissance de la dette publique. En effet, dès lors que le trésor public ne dispose plus de circuit monétaire lui permettant de la solder pratiquement sans coût, il doit emprunter en permanence sur les marchés financiers pour la financer. Une charge d’intérêt s’ajoute alors aux dépenses publiques et donc, à recettes fiscales inchangées, au déficit et à la dette publique. Mais comment saisir l’impact de cette charge sur l’accumulation de dette, alors qu’il n’en existe pas de trace statistique exacte ? Comment évaluer le coût de ce financement sur les marchés ? Et comment saisir les possibles « effets boule de neige » liés à sa consolidation ?

On cherche ici la réponse à ces questions d’une part en assimilant la dette flottante à l’endettement à court terme, d’autre part en examinant, abstraction faite des déficits primaires annuels (i.e. avant prise en compte de la charge de la dette), l’impact du taux d’intérêt sur l’accumulation de dette.

Selon E. Cohen, les flux d’emprunts nets à court terme (prêts bancaires et titres) représentent pour la France 30% du total de flux d’emprunts nets des administrations publiques en 1984 |8|
. L’Insee (op. cit. supra) évalue pour 2002 la part des titres à court terme à un tiers de l’ensemble des titres publics, lesquels représentent 90% de la dette nette. Dans la période récente, selon une étude de la banque centrale européenne BCE
Banque centrale européenne
La Banque centrale européenne est une institution européenne basée à Francfort, créée en 1998. Les pays de la zone euro lui ont transféré leurs compétences en matières monétaires et son rôle officiel est d’assurer la stabilité des prix (lutter contre l’inflation) dans la dite zone.
Ses trois organes de décision (le conseil des gouverneurs, le directoire et le conseil général) sont tous composés de gouverneurs de banques centrales des pays membres et/ou de spécialistes « reconnus ». Ses statuts la veulent « indépendante » politiquement mais elle est directement influencée par le monde financier.
, les émissions de dette à court terme représenteraient en France autour de 25% du PIB sur 2010-2014, soit environ 28% du total de la dette publique |9|. Quant au service de la dette Service de la dette Somme des intérêts et de l’amortissement du capital emprunté. à court terme pour l’ensemble des pays de la zone euro, il serait d’environ 10 points de PIB et représenterait 40% du total du service de la dette. D’autres sources donnent des chiffres de l’ordre de 10 à 15% du total des émissions. De toute évidence, la dette à court terme représente une part très significative de la dette publique totale, et comme le montre le graphique 2 pour la dette brute française, cette part, bien que décroissante jusqu’en 2000, a été très importante dans la phase d’amorçage du processus d’accumulation de dette, et s’est stabilisée voire s’est accrue à partir de cette date.

Graphique 2
Source : La dette publique en France, Wikipedia.

Ainsi, en France, comme dans le reste du monde occidental, la mise en marché de la dette à court terme de l’État a été le facteur le plus dynamique de l’accumulation de dette publique dans la phase « primitive » de marchandisation des finances publiques, moment fondateur du processus global de financiarisation (cf. Cohen, op. cit., pp 427-430). Et si la part du long terme l’emporte progressivement, c’est notamment dû à la consolidation de la charge des intérêts de la dette flottante, dans une période où il y a eu par ailleurs une inversion de la courbe des taux – les taux d’intérêt longs se retrouvant plus bas que les taux courts. Dès lors que les intérêts payés pour le financement des déficits de trésorerie ne sont pas financés par l’impôt mais par l’emprunt, la dette s’accumule par consolidation de cette charge. La perte de ressources occasionnée par l’accroissement de la charge des intérêts par rapport à la situation antérieure – où la dette à court terme était financée à taux administré et via un plancher obligatoire de prise en pension de titres par les banques – favorise et verrouille ce processus de consolidation.

Sur la base de ce processus peut alors se créer un « effet boule de neige » si les taux d’intérêt sont élevés. Or, précisément, la marchandisation du financement de la dette flottante s’est effectuée au moment même où, à l’inverse de ce qui prévalait avant 1980, les taux d’intérêt ont dépassé de beaucoup les taux de croissance (graphiques 3 et 4, mais cela vaut à l’échelle mondiale). Ainsi en France l’écart entre ces deux taux est en moyenne de 3,4 points entre 1981 et 1997, ce qui entraîne par le simple jeu des intérêts composés la multiplication par 1.77 du ratio d’endettement entre ces années. Toutes choses égales par ailleurs, ce ratio serait ainsi passé de 20% en 1981 à 35,3 % en 1997, ce qui représente 38% de sa croissance totale sur la période.

Graphique 3 :

Bref, la conjugaison d’une dette à court terme et de taux d’intérêt élevés a fait que, en régime de répression monétaire, le financement de la trésorerie publique a été un facteur majeur de l’accumulation « primitive » de dette publique dans les décennies 1980 et 1990. Dès lors que le circuit du Trésor a été presque totalement démantelé, la charge de la dette flottante – y compris lorsqu’il n’y avait pas de croissance directe du stock de dette – a été, par sa consolidation et sa titrisation Titrisation Technique financière qui permet à une banque de transformer en titres négociables des actifs illiquides, c’est-à-dire qui ne sont pas (ou pas facilement) vendables. Initialement, cette technique a été utilisée par les établissements de crédit dans le but de refinancer une partie de leurs prêts à la clientèle. Les prêts sont cédés à un véhicule juridique qui émet en contrepartie des titres (généralement des obligations) placés sur les marchés financiers. Avec la titrisation, les risques afférents à ces crédits sont transférés des banques aux acheteurs. Cette pratique s’étend aujourd’hui à d’autres types d’actifs et d’acteurs (portefeuilles d’assurances, immobilier, créances commerciales).

(extrait de Adda, p. 101, t. 1, 1996, p. 101-102)
Cette notion décrit la prépondérance nouvelle des émissions de titres (obligations internationales classiques émises pour le compte d’un emprunteur étranger sur la place financière et dans la monnaie du pays prêteur, euro-obligations libellées dans une monnaie différente de celle de la place où elles sont émises, actions internationales) dans l’activité des marchés. A quoi s’ajoute la transformation d’anciennes créances bancaires en titres négociables, technique qui a permis aux banques d’accélérer leur désengagement à l’égard des pays en voie de développement après l’irruption de la crise de la dette.
La caractéristique principale de cette logique de titrisation est la diffusion du risque qu’elle permet. Diffusion numérique tout d’abord, puisque le risque de défaut des emprunteurs cesse d’être concentré sur un petit nombre de banques transnationales en relation étroites les unes avec les autres. Diffusion qualitative ensuite, puisque chacune des composantes du risque afférent à un titre particulier peut donner lieu à la création d’instruments spécifiques de protection négociables sur un marché : contrats à terme pour se prémunir du risque de change, contrats de taux d’intérêt pour faire face au risque de variation des taux, marchés d’option négociables, etc. Cette prolifération des instruments financiers et des marchés dérivés donne aux marchés internationaux l’allure d’une foire aux risques, selon l’expression de Charles Goldfinger.
, la base de cette accumulation.

Les choses changent à partir de 1998. Entre 1998 et 2002, l’endettement brut est stabilisé à 60% du PIB au prix de quelques manipulations comptables, mais aussi grâce au fait que l’écart intérêt/croissance sur ces cinq années n’est plus que de 0,6 points en moyenne. Ensuite, entre 2003 et 2014, cet écart, exception faite de quelques années où il est négatif, reste en moyenne positif mais de niveau faible (excepté en 2009) (0,8 % en moyenne par an sur les douze ans). La croissance qui lui est imputable du ratio d’endettement sur la période est alors de l’ordre de 6 points de PIB, alors que la croissance totale du ratio est de 36 points. Il n’y a donc pas eu dans cette phase de réelle tendance au désendettement par ce biais, mais on ne peut pas non plus lui imputer un effet significatif sur la croissance de la dette comme dans la période 1981-1997. À partir de 2003, l’accumulation de dette publique est ainsi presqu’exclusivement le résultat d’une incapacité à financer, par un excédent primaire, une charge de la dette croissante au fil de déficits publics qui s’accumulent et que la répression monétaire empêche de combattre par une stimulation monétaire de la croissance. L’accumulation de dette publique s’avère alors auto-entretenue.

Accumulation auto-entretenue et déficits structurels

Le graphique 5 illustre un paradoxe. Quand prévalait le financement monétaire du Trésor et que l’équilibre budgétaire n’était pas recherché a priori (comme jusqu’en 1974), on l’obtenait néanmoins régulièrement du fait des effets multiplicateurs de la demande induite par une offre monétaire accommodante. A contrario, lorsque l’obsession des déficits est au centre de la doctrine du bon gouvernement, on observe un déficit permanent et une tendance structurelle de long terme à son approfondissement. Ce paradoxe met en scène l’effet indirect de la répression monétaire sur l’accumulation de dette publique, soit la mise en incapacité des politiques budgétaires à réduire les déficits publics par stimulation de la production marchande et donc de recettes fiscales compensant en retour les dépenses financées à crédit (mais sans intérêt) par la monnaie fiscale.

source : Wikipedia, article « Dette publique de la France »

Précisons la dynamique cumulative alors à l’œuvre. En régime d’accumulation auto-entretenue, c’est le déficit primaire des budgets publics qui est le moteur de l’accumulation de dette. Pour réduire ou stabiliser cette dette devenue « pathologique », il est nécessaire de dégager un excédent primaire en augmentant les impôts et/ou en réduisant les dépenses. Mais encore faut-il que la hausse de l’excédent primaire l’emporte sur la perte de croissance qui peut être causée par la politique budgétaire |10|.

Cette condition, en régime de répression monétaire, est très difficile à remplir. Elle requiert en effet des politiques en rupture avec les présupposés idéologiques et politiques sous-jacents à ce régime. Dans son cadre, augmenter les impôts pour dégager un excédent primaire signifie accroître la fiscalité indirecte qui pèse sur la demande et donc sur la croissance et le rendement fiscal. S’agissant de la réduction des dépenses publiques, elle a aussi des effets récessifs, notamment en matière de production non marchande de services publics et plus généralement de contribution des dépenses publiques à la croissance. Sauf à compter sur une baisse du taux d’intérêt en dessous du taux de croissance, laquelle est rendue plus difficile par la récession Récession Croissance négative de l’activité économique dans un pays ou une branche pendant au moins deux trimestres. , ces politiques risquent non seulement de susciter des résistances sociales, car elles équivalent à un défaut des États sur leur dette sociale, mais aussi de rendre l’endettement public de plus en plus difficile à soutenir au plan économique, comme on a pu le constater dans le cas de la Grèce.

Sortir de la répression monétaire

Il est inéluctable que les politiques d’austérité soient incapables de stimuler la croissance, et donc les recettes fiscales, dans un contexte général de répression monétaire, de financement externe de la dette publique, et de liberté de circulation des capitaux. C’est pourtant ce type de politique qui s’est imposé à l’échelle européenne. L’évidence au plan économique est telle qu’on peut s’interroger sur son objectif réel : soutenir la croissance de l’économie productive ? Ou bien plutôt celle de la haute finance internationale avec laquelle la haute administration et les classes politiques professionnalisées de la plupart des États occidentaux ont fait alliance, comme en témoigne précisément la triade Triade Les expressions « Triade » et « triadique » sont dues à K. Ohmae (1985). Elles ont été utilisées d’abord par les business schools et le journalisme économique, avant d’être adoptées très largement. Les trois pôles de la Triade désignent les États-Unis, l’Union européenne et le Japon, mais autour de ces pôles se forment des associations un peu plus larges. Selon Ohmae, le seul espoir d’un pays en développement - il faut y ajouter désormais les anciens pays dits socialistes - est de se hisser au statut de membre associé, même périphérique, d’un des trois « pôles ». Cela vaut également pour les nouveaux pays industrialisés (NPI) d’Asie, qui ont été intégrés par étapes, avec notamment des différences de pays à pays, dans le pôle dominé par le Japon (Chesnais, 1997, p. 85-86). répression monétaire –accumulation de dette publique – globalisation financière ?

Car une solution simple existe pour tout État conséquent : aller chercher l’argent de l’impôt là où il est allé se cacher, c’est-à-dire lutter effectivement contre l’évasion et la fraude fiscales qui ont pris une ampleur considérable et dont on estime en France qu’elle dépasse largement le déficit primaire. Mais ce serait là rompre la sainte alliance, car dans un régime fisco-financier libéral rentier, la dette publique est le fruit de la domination au sein de l’État des groupes sociaux les mieux dotés en capital économique, lesquels préfèrent prêter à l’État plutôt que de devoir payer via l’impôt le même somme. D’où d’un côté une imposition minimale de ces groupes bénéficiant de réductions d’impôts sur les revenus et les sociétés et de niches fiscales, de l’autre une évasion et une fraude fiscales des mêmes, facilitées par la libre circulation des capitaux et l’internationalisation de la production. Ajoutons que, comme c’est le cas en France où ils représentent plus de 60% de la « clientèle », les détenteurs de dettes publiques peuvent être majoritairement non résidents ; d’où l’existence probable d’un circuit monétaire « de l’ombre » fonctionnant au détriment de l’économie domestique et par lequel des profits domestiques « exportés » pour se soustraire à l’impôt retournent au pays sous forme d’achats de titres de dette publique et repartent à l’extérieur agrémentés d’un intérêt et lavés de tout soupçon d’origine frauduleuse.

Au total, pour sortir de l’austérité et rendre soutenable un régime de dette publique mise au service du bien être du plus grand nombre, il faut prendre acte du fait que le système actuel est intrinséquement lié à la répression monétaire des États et que, maintenant que la dette publique se développe par auto-alimentation et défaut sur la dette sociale, il faut y mettre fin. On ne peut pas se contenter d’annuler une partie – fut-elle majeure – du montant des dettes accumulées, notamment de celles qui résultent du sauvetage public des banques faillies pour avoir accumulé des pyramides de dettes privées finalement impayables par ceux qui étaient censés en supporter les risques. Car, pour certains pays comme la France, l’impact direct de ce sauvetage a été relativement faible, alors que l’accumulation de dette y est pourtant à un point culminant. Le retour en force de l’hégémonie de la finance sur le monde en dépit de sa crise radicale en 2008 montre que l’accumulation de dette publique au profit de la finance globalisée doit être attaquée à sa racine, afin qu’elle ne puisse plus s’auto-alimenter. Or cette racine n’est autre que la répression monétaire et le monopole bancaire d’émission.

Réduire la dette publique, et ce de façon structurelle, implique donc de revenir à l’émission de monnaie fiscale et de réhabiliter la « répression financière », une condition nécessaire par ailleurs pour stabiliser le système financier international. Ce n’est qu’en sortant de la répression monétaire à laquelle les élites politiques et administratives libérales les ont assujettis que les États, en particulier en Europe, pourront maintenir une dette publique soutenable et fonctionnelle au bien-être social en sortant des politiques d’austérité et en relançant leurs économies. La vraie question n’est pas « est-il nécessaire de le faire ? » mais plutôt « comment le faire ? »

Pour y répondre il me semble nécessaire de considérer que, malgré l’urgence de réformer les règles de monnayage de l’euro en sortant du monopole bancaire de son émission, la fin de la répression monétaire n’est pas à court-moyen terme d’actualité au niveau de l’Union, notamment parce que celle-ci ne dispose pas de Trésor public et de fiscalité propres auxquels adosser une monnaie fiscale, mais aussi et surtout en raison de l’état actuel des rapports de force dans l’Union européenne. La contestation de la répression monétaire ne peut être menée qu’au niveau et à l’initiative des États membres qui disposent du pouvoir fiscal, et où elle prendrait la forme d’une émission de monnaie fiscale complémentaire à l’euro. Corrélativement, l’euro ne serait plus uniquement une monnaie de crédit bancaire, mais une monnaie commune prenant également des formes fiscales |11|.

Ce type de contestation n’a jamais été autant à l’ordre du jour que dans le premier semestre de 2015 en Grèce après l’accession de Syriza au gouvernement. Le programme de ce parti visait à rester dans la zone euro et à réduire la dette publique, mais en rompant avec la politique d’austérité imposée par ses créanciers. Il s’agissait de remettre à flot l’économie et l’État grecs pour sortir le pays de la catastrophe humanitaire provoquée par les « recommandations » de la finance créancière. Émettre une monnaie fiscale nationale complémentaire à l’euro était précisément un des instruments clefs nécessaires pour réaliser un tel programme. Mais, de même que la Commune de Paris n’avait pas osé toucher à l’argent de la Banque de France en 1871, le gouvernement grec n’a pas osé transgresser le tabou frappant toute émission de monnaie par l’État, et, comme la Commune, il a perdu la partie. La crise perdure et s’approfondit… mais l’histoire n’a sans doute pas dit son dernier mot.


Notes

|1| La dette publique est prise ici en son sens usuel, c’est-à-dire, au sens d’une dette contractuelle de la puissance publique (l’État et autres administrations publiques) vis-à-vis de créanciers privés qui en attendent une rémunération, mais aussi, pour certains, un pouvoir de contrôle sur les choix budgétaires publics. Ces créanciers, non nécessairement résidents, prêtent de l’argent à l’État pour financer à court terme sa trésorerie et, à plus long terme, son déficit budgétaire ou des investissements ou même l’encours de dette publique déjà accumulé. Cette dette financière publique est aussi qualifiée de « dette souveraine » par les élites financières globalisées qui se placent ainsi en position de souveraineté vis-à-vis des États, et donc de déni de la démocratie. Par cette expression, en effet, est signifiée que c’est la dette publique elle-même qui est souveraine, les États souverains étant ainsi placés sous la souveraineté de la finance de marché. La dette publique est ainsi située en position hiérarchiquement supérieure à la dette sociale qui est au fondement de la souveraineté que le peuple a transféré à l’État. Cette dette sociale dont l’État est débiteur à l’égard de l’ensemble des citoyens constituant le peuple souverain est une dette de protection de leur vie individuelle et collective. Elle légitime l’existence même de l’État aux yeux des citoyens ; elle fonde la vie en société. C’est une dette tutélaire, perpétuelle, dont l’État ne peut jamais se départir, et qu’il peut seulement honorer à travers ses dépenses en matière d’éducation, de santé, de services publics, de sécurité individuelle et sociale, etc. C’est donc aussi une dette publique, mais qui est déniée par les gouvernements ultralibéraux.

|2| On parle de répression monétaire pour caractériser la situation où un État ne peut émettre de monnaie et où les banques commerciales privées dispose d’un monopole d’émission monétaire. l’État doit alors financer sa trésorerie, son déficit et même sa dette accumulée en recourant à des emprunts sur les marchés financiers. On parle aussi d’auto-répression monétaire parce que l’interdiction faite à l’État d’émettre sa propre monnaie est le résultat de décisions internes à l’État lui-même, et renvoie à la prise de pouvoir en son sein de forces sociales favorables à la domination de la finance de marché sur l’ensemble des sphères de la vie sociale. La répression monétaire est le strict opposé de la « répression financière », situation où les activités des banques commerciales et des institutions financières privées sont étroitement encadrées par la puissance publique et où le trésor public (gestionnaire des finances publiques) dispose d’un pouvoir monétaire et de financement de l’économie.

|3| Une monnaie fiscale est une monnaie émise par le trésor public pour financer les fonctions et projets de l’État. C’est une monnaie de crédit à court terme gratuite et gagée sur des anticipations de recettes fiscales. Elle est émise à travers les dépenses de l’État, et détruite quand elle revient au trésor à travers les impôts. Elle est la monnaie qui irrigue le « circuit du Trésor « ; elle permet à l’État de dépenser sans devoir attendre les rentrées d’impôts. Elle peut être de cours légal et elle est alors le support de l’unité de compte – le franc, l’euro-, mais elle peut être aussi seulement de cours fiscal, c’est-à-dire adossée au fait qu’elle permet de payer les impôts.

|4| Sur ce concept, cf. Bruno Théret, Régimes économiques de l’ordre politique, Paris, PUF, 1992.

|5| Benjamin Lemoine, L’ordre de la dette. Enquête sur les infortunes de l’État et la prospérité du marché, Paris, La Découverte, 2016.

|6| Cf. Bruno Théret, « Du keynésianisme au libertarianisme. La place de la monnaie dans les transformations du régime du savoir économique autorisé depuis les années 1970 », Revue de la Régulation, n° 10, 2011.

|7| Insee, « La dette publique en France. La tendance des 20 dernières années est-elle soutenable ? », in L’économie française – Comptes et dossiers 2004-2005, pp. 59-80.

|8| Elie Cohen, « L’innovation financière et les paradoxes du financement public sur les marchés de capitaux », in Bruno Théret, L’État, la finance et le social, Paris, La Découverte, 1995, p. 418-431 (p. 427).

|9| Asier Cornejo Pérez, Jorge Diz Dias, Dagmar H. Lojsch, « New and timely statistical indicators on government debt securities », Statistics Paper Series, n° 8, 2015, p. 18.

|10| Natixis, « La course entre l’excédent budgétaire primaire, le taux de croissance et le taux d’intérêt », Flash Economie, n° 330, 11 mai 2012, p. 1.

|11| Cf. Bruno Théret, « De la monnaie unique à la monnaie commune. Pour un fédéralisme monétaire européen » (avec Wojtek Kalinowski), Notes de l’Institut Veblen pour les réformes économiques, septembre 2012 ; « Sortir d’en bas par le haut de la crise de l’Euro-zone. Une réponse en termes de fédéralisme monétaire », Revue du MAUSS permanente, 20 mai 2014 ; « Vers l’institution de monnaies fiscales nationales dans la zone euro ? », Les Possibles, n° 8, 2015.

Auteur.e

Bruno Théret

Directeur de recherche au CNRS – IRISSO / Revue Savoir Agir