Entre la ortodoxia económica y el cambio social

Doble deuda en Uruguay

20 de septiembre de 2005 por Antonio Elías


La crisis estructural, productiva y de inserción internacional, de la economía uruguaya, con su correlato de pobreza y exclusión social agravadas por la fuga de capitales y la macro devaluación de 2002, debilitaron al neoliberalismo y crearon condiciones para el triunfo de una coalición de fuerzas sociales y políticas opositoras. El gobierno enfrenta la contradicción entre la ortodoxia económica y las demandas sociales.

El triunfo de la coalición encabezada por Tabaré Vázquez no se produce por un desplazamiento a la izquierda de la ciudadanía: sólo un 33% de los votantes se define como de izquierda o centro izquierda [1]. El cambio esencial es una deriva hacia el centro de la propuesta programática de la izquierda, reflejado en la sucesiva ampliación de las alianzas: Frente Amplio - Encuentro Progresista - Nueva Mayoría (FA-EP-NM). El programa de gobierno es laxo y abierto a múltiples interpretaciones, un rastrillo de amplio espectro que le permitió albergar en su seno concepciones políticas y estrategias de desarrollo relativamente diferentes.

La alianza de fuerzas partidarias que gobierna Uruguay desde el primero de marzo de 2005 incluye en su base social a trabajadores, capas medias y sectores de la burguesía nacional y, por lo tanto, está muy lejos de ser políticamente homogénea. En el nuevo gobierno se expresan intereses socioeconómicos contrapuestos que no permiten afirmar, a priori, si se está construyendo una alternativa efectiva al neoliberalismo o se mantendrá el mismo modelo con un nuevo formato político. De cómo se diriman las contradicciones entre los diferentes intereses y tendencias dependerá la dirección del proceso.

La herencia recibida

La sociedad uruguaya y su Estado no han encontrado hasta ahora caminos para superar una crisis estructural de inserción internacional y de desarrollo productivo de larga data. En los últimos 50 años, Uruguay creció a una tasa de apenas 1% anual per cápita. En los años ’70, los sectores dominantes, ubicaron las causas profundas del estancamiento productivo en la transferencia de recursos del sector exportador hacia los sectores protegidos y, como respuesta, impusieron mediante la represión militar un modelo extrovertido, extremista en su preferencia por el mercado y en el cuestionamiento de la acción Acción Título mobiliario emitido por una sociedad de acciones. Este título representa una fracción del capital social. En particular otorga a su titular (el accionista) el derecho a percibir una parte de los beneficios distribuidos (el dividendo) y de participar en las asambleas generales de la empresa. colectiva a través del Estado.

El modelo impuesto por la dictadura significó importantes transformaciones: apertura comercial y financiera; desregulación del mercado interno; admisión del dólar como unidad de cuenta en los contratos internos; libre movilidad de capitales y de divisas; instalación de la banca off-shore.

La gran devaluación Devaluación Modificación a la baja del tipo de cambio de una moneda frente a otras divisas. de 82 echó por tierra el «desarrollo» en dictadura y fue preámbulo de la recuperación democrática en 1985, pero los nuevos gobiernos mantuvieron las reglas económicas del régimen militar. Estas políticas generaron lo contrario a la sustitución de importaciones: el ingreso de bienes del exterior y la desindustrialización del país.

En la década del 90’ se produce una fase de crecimiento acelerado, se aplica un modelo de estabilización con ’ancla cambiaria’ y sobrevaluación de la moneda que genera una burbuja financiera y déficit fiscales y de cuenta corriente, aumentando así la dependencia del financiamiento externo. Las devaluaciones de Brasil (1999) y Argentina (2001) y la incapacidad de la conducción económica para adaptarse a la nueva situación regional dio lugar a una crisis múltiple en 2002 que se expresó, entre otros aspectos, en una enorme fuga de capitales (46% de los depósitos en dólares).

Los cuatro años de crisis, 1999 a 2002, determinaron un gran deterioro de la economía: el PBI cayó 17,5%, la inversión se redujo un 50%, el déficit fiscal promedio fue de 4,3% y la inflación Inflación Subida acumulativa del conjunto de los precios (por ejemplo, una subida del precio del petróleo, que conlleva luego un reajuste de los salarios al alza, luego la subida de otros precios, etc.). superó el 30%. El canje de la deuda Deuda Deuda multilateral La que es debida al Banco Mundial, al FMI, a los bancos de desarrollo regionales como el Banco Africano de Desarrollo y a otras organizaciones multilaterales como el Fondo Europeo de Desarrollo.
Deuda privada Préstamos contraídos por prestatarios privados sea cual sea el prestador.
Deuda pública Conjunto de préstamos contraídos por prestatarios públicos. Reescalonamiento. Modificación de los términos de una deuda, por ejemplo modificando los vencimientos o en relación al pago de lo principal y/o de los intereses.
externa pública, en mayo de 2003, que alejó el default postergando los pagos por amortizaciones y aumentando los costos por intereses, sustentó una estabilización de las variables macroeconómicas, aunque se mantuvo la extrema debilidad del sistema financiero (la inmensa mayoría de los depósitos siguen siendo a corto plazo y en moneda extranjera) y la fragilidad de las finanzas públicas.

La deuda del Sector Público es actualmente similar a un año de PBI. En los próximos cinco años se concentran pagos por 6.552 millones de dólares en amortizaciones y 2.567 millones de dólares en intereses; 49% y 43% respectivamente del total de compromisos de deuda. En 2004 se pagaron por intereses de deuda más del total pagado por salarios y cargas sociales en el Gobierno Central (112%).

La deuda social, contracara de la deuda externa, incluye la pobreza, que excede las carencias materiales e impone restricciones serias de los derechos humanos y ciudadanos y afecta fundamentalmente a los niños y adolescentes: 61% de los menores de dieciocho años. Como contrapartida, “solamente” son pobres el 10% de las personas en la tercera edad y el 38% de los adultos [2].

"El aumento de la desigualdad obedece principalmente al mal desempeño del mercado de trabajo en los ‘90. Tanto el aumento del desempleo como el aumento de la desigualdad salarial se trasladó a los hogares (...) La situación del mercado de trabajo es un factor explicativo central de la evolución de la desigualdad de los hogares y por tanto, de la pobreza”, señala un estudio [3].

Los indicadores son rotundos: a) el salario real se redujo 23% de 1998 a 2004; b) el desempleo creció de 10,1% en 1998 a 16,9% en el 2003, si bien descendió en 2004 a 12,1%; c) los ocupados con problemas de empleo pasaron de 20,3% a 44,6%; d) continuó aumentando la brecha entre el producto por habitante y el salario real; el crecimiento del PBI en 2003 y 2004 no se reflejó en el salario real, que se redujo 12,4% y 0,4%, respectivamente; e) el 40% de la población económicamente activa no tiene cobertura de seguridad social.

La posición del gobierno respecto a esta situación se refleja claramente en el discurso de asunción presidencial de Tabaré Vázquez “Vamos a cumplir con los compromisos contraídos del país, pero también vamos a cumplir con el país y con los uruguayos; sobre todo y en primer lugar con los que más necesitan”. Lamentablemente el pago de la deuda externa excluye la posibilidad de comenzar a pagar efectivamente la deuda social: los 100 millones de dólares destinados al Plan de Emergencia Social son absolutamente insuficientes para los niveles de pobreza señalados y una cifra muy baja respecto a los pagos por intereses de deuda previstos para el corriente año: 700 millones de dólares.

En su primer semestre, la agenda del nuevo gobierno ha estado marcada por los objetivos macroeconómicos, que se han transformado en el fiel de la balanza de las decisiones de todas las políticas, ya que la búsqueda del equilibrio fiscal y de cierto nivel de superávit fiscal primario -exigencia de los acreedores y sus representantes- generan una restricción presupuestal muy dura que impide atender en tiempo y forma las demandas sociales e implementar políticas de desarrollo productivo.

Atraer inversiones

El modelo que impulsa la actual conducción económica es conocido, sus fundamentos son elementales y sus resultados, históricos y recientes, negativos. Se asume como premisa que el crecimiento de un país depende de las inversiones (argumento indiscutible, aunque debería precisarse el tipo, calidad y objetivo de las mismas) y se afirma que los inversores vendrán al país si se cumplen ciertas condiciones imprescindibles: estabilidad macroeconómica, cumplimiento estricto de las reglas de juego y aval del FMI FMI
Fondo monetario internacional
El FMI nace, el mismo día que la Banca mundial, con la firma de los acuerdos de Bretton Woods. En su origen el rol del FMI era defender el nuevo sistema de cambios fijos instaurado.

A la finalisación de estos acuerdos (1971), el FMI es mantenido y se transforma paulatinamente en el gendarme y el bombero del capitalismo mundialisado : gendarme cuando impone los programas de ajuste estructural ; bombero cuando interviene financiaramente para sostener los países tocados por una crisis financiera.

Su modo de decisión es el mismo que el del Banco mundial y se basa sobre una repartición del derecho de voto en proporción a los aportes de cotisación de los países miembros. Estatutariamente es necesario el 85% de los votos para modificar la Carta del FMI (los EE.UU. poseen una minoria de bloqueo dado a que posees el 16,75 % de voces). Cinco países dominan : Los EE.UU. (16,75 %), el Japon ( 6,23 %), la Alemania (5,81%), Francia (4,29 %), y Gran Bretaña (4,29%). Los otros 177 Estados miembros estan divididos en grupos dirigidos, cada vez, por un país. El grupo más importante (6,57%) esta dirigido por Belgica. El grupo menos importante (1,55% de voces) precidido por el Gabon (países africanos).

Su capital está compuesto del aporte en divisas fuertes (y en monedas locales) de los países miembros. En función de este aporte, cada miembro se ve favorecido con Derechos Especiales de Giro (DEG) que son de hecho activos monetarios intercambiables libre e inmediatamente contra divisas de un tercer país. El uso de estos DEG corresponde a una política llamada de estabilización a corto plazo de la economía, destinada a reducir el déficit presupuestario de los países y a limitar el crecimiento de la masa monetaria. Esta estabilización constituye frecuentemente la primera fase de intervención del FMI en los países endeudados. Pero el FMI considera que en adelante es tarea suya (tras el primer choque petrolero de 1974-1975) actuar sobre la base productiva de las economías del Tercer Mundo reestructurando sus sectores internos; se trata de una política de ajuste a más largo plazo de la economía. Lo mismo sucede con los países llamados en transición hacia una economía de mercado. (Norel y Saint-Alary, 1992, p. 83).

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La agenda de cambios estructurales acordada con el FMI, busca, por un lado, crear condiciones para obtener y mantener un superávit primario alto (3,5% en 2005 a 4% en 2007) para pagar los intereses de la deuda; por otro lado, apunta a profundizar las modificaciones institucionales de «segunda generación», buscando eliminar la «interferencia» de la política en la economía, en particular en lo que se refiere a la “autonomía” del Banco Central Banco central Entidad que, en un Estado, se encarga generalmente de la emisión de billetes de banco y del control del volumen de moneda y crédito. En España es el Banco de España quien asume dicho rol, bajo el control del Banco Central Europeo (BCE, ver más abajo).

El Banco Central de un país gestiona la política monetaria y tiene el monopolio de la emisión de la moneda nacional. Proporciona moneda a los bancos comerciales a un precio determinado por las tasas directoras, que son fijadas por el proprio banco.
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El plazo del acuerdo stand-by aprobado por el FMI el 7 de junio pasado, tres años, demuestra una voluntad expresa del gobierno de comprometerse en forma duradera, lo que podría explicarse por la intención de: a) dar claras señales de confiabilidad a los potenciales inversores; b) fijar un techo difícilmente modificable a las demandas sociales; c) evitar los costos asociados a las negociaciones, los cuales van desde las pujas al interior del gobierno hasta los potenciales conflictos con los trabajadores organizados.

A partir del supuesto de que cualquier modificación de las reglas establecidas generará incertidumbre entre los potenciales inversores (para ampliar la capacidad productiva y/o cubrir las necesidades financieras del Estado), se asumen los siguientes “mandamientos”: cumplirás los contratos; no tocarás las Administradoras de Ahorro Previsional (AFAP); ratificarás el Tratado de Promoción y Protección Reciproca de Inversiones con Estados Unidos [4] asociarás a las empresas públicas con capitales extranjeros; eliminarás los monopolios públicos; honrarás la deuda externa; ejecutarás a los malos pagadores...

A veces, sin embargo, el cumplimiento estricto de ciertas reglas puede molestar a los potenciales inversores, devenir una mala señal. Es por eso que, para demostrar el respeto del nuevo gobierno a los contratos establecidos, la reforma constitucional, aprobada en un plebiscito el 31-10-04 (que establece que los servicios de agua potable y saneamiento deben ser prestados “exclusivamente por personas jurídicas estatales”) fue modificada por un decreto interpretativo que permite la continuidad de las empresas privadas ya instaladas.

La idea fuerza central que ordena la “consistencia y coherencia interna” del equipo económico es tan simple -al igual que cualquier reducción de problemas complejos a una sola variable- que le permite actuar con premura cuando cualquier otro integrante del gobierno se va de “línea”: ¡No se hará nada que pueda afectar la credibilidad del país ante el capital extranjero!

Las únicas propuestas económicas diferentes dentro del gobierno son las del ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca, José Mujica, orientadas básicamente a tres problemas: la reducción del precio de algunos alimentos, la suspensión de las ejecuciones por endeudamiento a productores agropecuarios y el atraso cambiario. Ninguna de esas propuestas puntuales tiene la entidad de una propuesta económica alternativa a la ortodoxia dominante. Por otra parte, las reiteradas afirmaciones de Mujica acerca de que su posición se inscribe en la ética de la responsabilidad lo llevan a relativizar, o dejar simplemente de lado, posiciones de principios en función de hipotéticos beneficios para el país.

Tanto Mujica como el ministro de Economía, Danilo Astori, son pragmáticos y posibilistas y coinciden en lo esencial: postergar para un futuro lejano lo que fueron los objetivos fundamentales de la izquierda. Astori se sustenta en la lógica de la ortodoxia económica; Mujica habla en nombre de su testimonio de vida [5]

No obstante, son notorios los avances realizados por el gobierno en la protección de los derechos de los asalariados, lo que podría representar el comienzo de un punto de inflexión y de ruptura con el modelo neoliberal que, como se sabe, tiene un eje central en la flexibilización del mercado laboral. Esta nueva política se expresa, entre otros aspectos, en las convocatorias a los Consejos de Salarios, con la ampliación del ámbito a los trabajadores del gobierno central y del sector rural; en las señales emitidas desde el ministerio de Trabajo respecto al cuestionamiento a los despidos injustificados; en la derogación del decreto que permitía que la policía, sin intervención judicial, desalojara empresas ocupadas [6]; en el proyecto de ley de libertades sindicales, ya votado en diputados [7], que prevé la creación de un registro de infractores a la libertad sindical y establece que las empresas que violen la normativa no podrán ser proveedoras del Estado.

Estas medidas se han traducido en un crecimiento muy importante del número de sindicatos y de trabajadores sindicalizados, lo que a su vez generó un aumento de la represión sindical, tal como lo demuestra un estudio efectuado por la Universidad Católica del Uruguay [8].

No es casual que las cámaras empresariales y voceros de los partidos tradicionales, en nombre de una visión de los derechos de propiedad que en general no reconocen los límites del interés Interés Cantidad pagada como remuneración de una inversión o percibida por un prestamista. El interés se calcula sobre la base de la cantidad de capital invertido o prestado, de la duración de la operación y del último tipo aplicado en ese momento. social, rechacen la Ley de libertades sindicales y reivindiquen seguir desalojando las empresas ocupadas. En el marco de la agudización de la pugna entre trabajo y capital, la convocatoria al «Compromiso Nacional por el empleo, el ingreso y las responsabilidades», podría profundizar el papel de los trabajadores como actores centrales en el proyecto del gobierno o, por el contrario, mostrar los límites de un proceso de participación «restringido».

La profunda contradicción entre la creación de un espacio de diálogo -buscado por los trabajadores [9] y aceptado por los empresarios- y las condiciones restrictivas para las negociaciones debido a los compromisos contraídos con el FMI, presentan al gobierno un importante desafío: cómo mantener un proceso de profundización del modelo ortodoxo, amigable para la inversión, y simultáneamente distanciarse de dicho modelo a través de cambios institucionales que fortalecen al movimiento sindical en la disputa con el capital.

Estos primeros seis meses de gobierno evidenciaron una contradicción latente entre la conducción económica -que tiene propuestas más cercanas a la continuidad del modelo neoliberal que a una ruptura con éste- y otras posiciones, como las del Plenario Intersindical de Trabajadores - Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT), que apuestan a cambios importantes en la forma de organización del proceso económico jerarquizando el papel del Estado, los trabajadores y la sociedad en la aplicación de una estrategia de desarrollo productivo con énfasis en el fomento de la producción nacional, las pequeñas y medianas empresas y el cooperativismo, lo que implica cambios importantes en las reglas de juego y en la política económica [10].

Si continúa la línea de cambios institucionales en el ámbito de las relaciones laborales y se mantiene la actual política económica ortodoxa, a corto o mediano plazo se agudizaran las contradicciones entre los trabajadores organizados y el proyecto económico.

El desafío, para el movimiento sindical, es recorrer el camino de los desacuerdos con la ortodoxia económica sin poner en cuestión la legitimidad y continuidad del primer gobierno de centroizquierda de la historia uruguaya, en otras palabras: cambiar la línea económica sin desestabilizar al gobierno.

La alianza política gobernante, que dispone de mayoría absoluta en el Parlamento, tiene ante sí, por su parte, una responsabilidad histórica: si no responde a las necesidades sociales y a las expectativas creadas en la mayoría de la población, el propio valor de la democracia -como vía para superar los consustanciales problemas del subdesarrollo, la segmentación social, la pobreza y la exclusión- quedaría cuestionado por la desesperación y la desilusión sobre sus posibilidades de transformar la realidad.

Antonio Elías, docente e investigador de la Facultad de Ciencias Económicas - Universidad de la República.




Publicado en: Le Monde Diplomatique/ El Dipló/ Nº 75, septiembre de 2005, Páginas: 10-11.

Notas

[1Equipos-Mori, “Claves electorales”, octubre de 2004; www.equipos.com.uy

[2V. Amarante, R. Arim y A. Vigorito, “Pobreza, red de protección social y situación de la infancia en Uruguay”, Doc. del BID, diciembre de 2004

[3A. Vigorito, “Pobreza urbana en Uruguay. La medición de la pobreza”, Brecha, 2-7-04.

[4Firmado por el Presidente Jorge Batlle el 25-10-04 y que requiere ratificación parlamentaria.

[5María Esther Giglio, “Pepe Mujica, de tupamaro a ministro”, ediciones Le Monde diplomatique, Buenos Aires, 2005.

[6Decreto 145/005 del 2-/5/05 derogatorio del 512/966 y el 286/000.

[8Informe de Conflictividad Laboral, UCUDAL, 5-05.

[9Programa aprobado en el 8 Congreso del PIT-CNT, 10-04.

[10Elementos de una Estrategia de Desarrollo para un Uruguay Productivo con Justicia Social y Profundización Democrática”, presentación del PIT-CNT a Compromiso Nacional, julio de 2005.

Antonio Elías

es docente universitario, asesor sindical y miembro de la REDIU.

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