Entretien avec l’Expert indépendant de l’ONU sur la dette externe : « J’encourage tous les États à mener des audits de la dette »

16 juin 2009 par Renaud Vivien , Cephas Lumina


Le 5 juin 2009 a eu lieu à Genève la 11e session du Conseil des droits de l’homme de l’ONU au cours de laquelle l’Expert indépendant sur la dette Dette Dette multilatérale : Dette qui est due à la Banque mondiale, au FMI, aux banques de développement régionales comme la Banque Africaine de Développement, et à d’autres institutions multilatérales comme le Fonds Européen de Développement.
Dette privée : Emprunts contractés par des emprunteurs privés quel que soit le prêteur.
Dette publique : Ensemble des emprunts contractés par des emprunteurs publics.
externe, Cephas Lumina, a présenté son rapport préliminaire [1.] devant les États, les agences de l’ONU et les ONG accréditées. La Banque mondiale Banque mondiale
BM
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) a été créée en juillet 1944 à Bretton Woods (États-Unis), à l’initiative de 45 pays réunis pour la première Conférence monétaire et financière des Nations unies. En 2011, 187 pays en étaient membres.

Créée en 1944 à Bretton Woods dans le cadre du nouveau système monétaire international, la Banque possède un capital apporté par les pays membres et surtout emprunte sur les marchés internationaux de capitaux. La Banque finance des projets sectoriels, publics ou privés, à destination des pays du Tiers Monde et de l’ex-bloc soviétique. Elle se compose des cinq filiales suivantes :
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD, 189 membres en 2017) octroie des prêts concernant de grands secteurs d’activité (agriculture et énergie), essentiellement aux pays à revenus intermédiaires.
L’Association internationale pour le développement (AID, ou IDA selon son appellation anglophone, 164 membres en 2003) s’est spécialisée dans l’octroi à très long terme (35 à 40 ans, dont 10 de grâce) de prêts à taux d’intérêt nuls ou très faibles à destination des pays les moins avancés (PMA).
La Société financière internationale (SFI) est la filiale de la Banque qui a en charge le financement d’entreprises ou d’institutions privées du Tiers Monde.
Enfin, le Centre international de règlements des différends relatifs aux investissements (CIRDI) gère les conflits d’intérêts tandis que l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) cherche à favoriser l’investissement dans les PED. Avec l’accroissement de l’endettement, la Banque mondiale a, en accord avec le FMI, développé ses interventions dans une perspective macro-économique. Ainsi la Banque impose-t-elle de plus en plus la mise en place de politiques d’ajustement destinées à équilibrer la balance des paiements des pays lourdement endettés. La Banque ne se prive pas de « conseiller » les pays soumis à la thérapeutique du FMI sur la meilleure façon de réduire les déficits budgétaires, de mobiliser l’épargne interne, d’inciter les investisseurs étrangers à s’installer sur place, de libéraliser les changes et les prix. Enfin, la Banque participe financièrement à ces programmes en accordant aux pays qui suivent cette politique, des prêts d’ajustement structurel depuis 1982.

TYPES DE PRÊTS ACCORDÉS PAR LA BM :

1) Les prêts-projets : prêts classiques pour des centrales thermiques, le secteur pétrolier, les industries forestières, les projets agricoles, barrages, routes, distribution et assainissement de l’eau, etc.
2) Les prêts d’ajustement sectoriel qui s’adressent à un secteur entier d’une économie nationale : énergie, agriculture, industrie, etc.
3) Les prêts à des institutions qui servent à orienter les politiques de certaines institutions vers le commerce extérieur et à ouvrir la voie aux transnationales. Ils financent aussi la privatisation des services publics.
4) Les prêts d’ajustement structurel, censés atténuer la crise de la dette, qui favorisent invariablement une politique néo-libérale.
5) Les prêts pour lutter contre la pauvreté.
Site :
n’y a pas participé, montrant son manque d’intérêt pour les questions relatives aux droits humains…Le CETIM [2.] et le CADTM ont répondu présents en assistant à cette séance officielle et en organisant une conférence parallèle au Palais des Nations-unies sur l’audit de la dette en présence de la Ministre de l’économie et des finances de l’Équateur, Maria Elsa Viteri et de Cephas Lumina. Ce dernier nous a également accordé une interview sur son rapport intermédiaire. Son mandat s’achèvera en 2010 par la remise d’un rapport final. Au menu de cette interview : audit de la dette, dette illégitime Dette illégitime Comment on détermine une dette illégitime ?

4 moyens d’analyse

* La destination des fonds :
l’utilisation ne profite pas à la population, bénéficie à une personne ou un groupe.
* Les circonstances du contrat :
rapport de force en faveur du créditeur, débiteur mal ou pas informé, peuple pas d’accord.
* Les termes du contrat :
termes abusifs, taux usuraires...
* La conduite des créanciers :
connaissance des créanciers de l’illégitimité du prêt.
et obligations Obligations
Obligation
Part d’un emprunt émis par une société ou une collectivité publique. Le détenteur de l’obligation, l’obligataire, a droit à un intérêt et au remboursement du montant souscrit. Il peut aussi, si la société est cotée, revendre son titre en bourse.
pour les IFI et les États de respecter les droits humains. Soulignons que ce rapport utilise la brochure du CADTM « Les Chiffres de la Dette [3.] » et qu’il affirme explicitement que les obligations de respect des droits humains prévalent sur les obligations financières des États.

Dans le rapport que vous avez présenté aujourd’hui au Conseil des droits de l’homme de l’ONU, vous insistez sur le lien entre la dette extérieure et les droits humains en proposant un cadre conceptuel pour comprendre cette relation. Pouvez-vous développer cette approche ?

Un des principaux objectifs du mandat qui m’a été confié par le Conseil des droits de l’homme dans sa résolution 7/4 du 27 mars 2008 est de développer des principes directeurs à l’intention des États, des Institutions financières internationales (IFI) et des institutions privées afin de garantir que le respect des engagements des États relatifs à la dette extérieure n’affecte pas leurs obligations de respecter les droits humains. Mon prédécesseur, l’expert indépendant Bernard Mudho, a développé une première version de principes directeurs. Mon travail consiste à améliorer ces principes directeurs en les reliant aux Traités de protection des droits humains afin qu’ils aient plus de poids. Je rappelle ainsi les obligations juridiques internationales qui s’imposent non seulement aux États mais aussi aux institutions internationales comme la Banque mondiale. Pour élaborer ce cadre conceptuel liant la dette externe aux droits humains, j’ai examiné les effets de cette dette et des politiques d’ajustement structurel Ajustement structurel Les Plans d’ajustement structurel ont été imposés par les IFI en contrepartie de l’octroi de nouveaux prêts ou de l’échelonnement d’anciens prêts, projets financés par la Banque mondiale, conditionnalités du FMI, etc.
Les Plans d’austérité, appliqués depuis aux pays endettés du Nord, sont des copiés/collés des Plans d’ajustement structurel subits par les pays du Sud depuis 30 ans.
sur les droits fondamentaux. Mon rapport intermédiaire met en évidence l’impact négatif du mécanisme de la dette extérieure sur les droits économiques, sociaux et culturels tels que le droit à l’éducation ou le droit à la santé. En 2005, le Liban consacrait par exemple 52% de son budget au remboursement du service de la dette Service de la dette Somme des intérêts et de l’amortissement du capital emprunté. contre seulement 23,1% pour l’éducation et la santé !
J’explique également que les allègements de dette consentis au titre de l’Initiative PPTE PPTE
Pays pauvres très endettés
(En anglais : HIPC).
L’initiative PPTE, mise en place en 1996 et renforcée en septembre 1999, est destinée à alléger la dette des pays très pauvres et très endettés, avec le modeste objectif de la rendre juste soutenable.

Elle se déroule en 4 étapes particulièrement exigeantes et complexes.
Tout d’abord, le pays qui sollicite une aide au titre de cette initiative doit mener docilement, en général pendant 3 ans, des politiques économiques approuvées par le FMI et la Banque mondiale, sous forme de programmes d’ajustement. Il continue alors à recevoir l’aide classique de tous les bailleurs de fonds concernés. Pendant ce temps, il doit adopter un document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP), parfois juste sous une forme intérimaire, et avoir obtenu des résultats dans l’application de cette stratégie pendant au moins un an.

À la fin de ces 3 années, arrive le point de décision : le FMI analyse le caractère soutenable ou non de l’endettement du pays candidat. Si la valeur nette du ratio stock de la dette extérieure / exportations est supérieure à 150 % après application des mécanismes traditionnels d’allègement de la dette, le pays peut être déclaré éligible. Cependant, les pays à niveau d’exportations élevé (ratio exportations/PIB supérieur à 30 %) sont pénalisés par le choix de ce critère, et on privilégie alors leurs recettes budgétaires plutôt que leurs exportations. Donc si leur endettement est manifestement très élevé malgré un bon recouvrement de l’impôt (recettes budgétaires supérieures à 15 % du PIB, afin d’éviter tout laxisme dans ce domaine), l’objectif retenu est un ratio valeur nette du stock de la dette / recettes budgétaires supérieur à 250 %.
Troisième temps, si le pays est déclaré admissible, il bénéficie de premiers allègements de la part des États créanciers et des banques privées, et doit poursuivre avec les politiques agréées par le FMI et la Banque mondiale. La durée de cette période est déterminée par la mise en œuvre satisfaisante des réformes clés convenues au point de décision, dans un souci de maintien de la stabilité macroéconomique.

A l’issue, arrive le point d’achèvement. Le reste de allègement est alors fourni, pour permettre au pays de revenir à des critères de soutenabilité (exposés ci-dessus) jugés satisfaisants.
Le coût de cette initiative est estimé à 54 milliards de dollars, soit environ 2,6% de la dette extérieure du Tiers Monde.
Les PPTE sont au nombre de 42 seulement, dont 34 en Afrique subsaharienne, auxquels il convient d’ajouter le Honduras, le Nicaragua, la Bolivie, la Guyana, le Laos, le Vietnam et Myanmar.
Au 30 septembre 2003, 27 pays ont atteint le point de décision, et seulement 8 sont parvenus au point d’achèvement : l’Ouganda, la Bolivie, le Mozambique, la Tanzanie, le Burkina Faso, la Mauritanie, le Mali et le Bénin.
(Pays Pauvres Très Endettés) promue par la Banque mondiale et le FMI FMI
Fonds monétaire international
Le FMI a été créé en 1944 à Bretton Woods (avec la Banque mondiale, son institution jumelle). Son but était de stabiliser le système financier international en réglementant la circulation des capitaux.

À ce jour, 188 pays en sont membres (les mêmes qu’à la Banque mondiale).

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n’ont pas réglé durablement le problème de la dette puisque des pays comme le Burkina Faso ou le Niger se retrouvent avec un niveau d’endettement encore plus important après le point d’achèvement de l’initiative PPTE. De plus, pour obtenir les allègements de dette, ces pays doivent appliquer des politiques qui entraînent la violation des droits sociaux. Par exemple, la Zambie a dû geler en 2004 les salaires des fonctionnaires sur injonction du FMI. Les droits civils et politiques comme que le droit à la participation sont également violés dans le processus d’adoption des DSRP Document de stratégie de réduction de la pauvreté
DSRP
En anglais, Poverty Reduction Strategy Paper(PRSP). Mis en œuvre par la Banque mondiale et le FMI à partir de 1999, le DSRP, officiellement destiné à combattre la pauvreté, est en fait la poursuite et l’approfondissement de la politique d’ajustement structurel en cherchant à obtenir une légitimation de celle-ci par l’assentiment des acteurs sociaux.
Parfois appelés Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP).
(Documents stratégiques de réduction de la pauvreté). En effet, les parlements nationaux ne sont pas consultés dans la plupart des cas et l’adoption finale de ces documents est toujours conditionnée par l’accord final des IFI.

Est-ce que cette approche de la dette basée sur les droits humains recueille un large soutien des États et des IFI ?

Non, pas tout à fait. La résolution 7/4 qui institue mon mandat a été adoptée par une majorité de 34 voix contre 13. Sur les 34 États ayant voté en faveur de cette résolution, aucun n’est un pays créancier du Nord. En réalité, le début de mon mandat fut marqué par les traditionnelles tensions entre les riches pays créanciers et les pays en développement. En effet, depuis la désignation à l’ONU du premier expert sur la dette externe en 1997, les États du Nord considèrent que la problématique de la dette n’a aucun lien avec les droits humains, qu’elle est purement économique et qu’elle doit donc être traitée en dehors du Conseil des droits de l’homme et de l’Assemblée générale de l’ONU. Ils préconisent notamment le règlement au sein du Club de Paris Club de Paris Créé en 1956, il s’agit du groupement d’Etats créanciers (20) spécialisés dans la normalisation des défauts de paiement des PED. Depuis sa création, la présidence est traditionnellement assurée par un Français - en 2016, c’est le directeur du Trésor français, Bruno BEZARD, qui en assure la présidence. Les États membres du Club de Paris ont rééchelonné la dette de près de 80 pays en développement. Les membres du Club de Paris détiennent près de 30% du stock de la dette du Tiers Monde.
Les liens entre le Club de Paris et le FMI sont extrêmement étroits ; ils se matérialisent par le statut d’observateur dont jouit le FMI dans les réunions - confidentielles - du Club de Paris. Le FMI joue un rôle clé dans la stratégie de la dette mise en œuvre par le Club de Paris qui s’en remet à son expertise et son jugement macro-économiques pour mettre en pratique l’un des principes essentiels du Club de Paris : la conditionnalité. Réciproquement, l’action du Club de Paris préserve le statut de créancier privilégié du FMI et la conduite de ses stratégies d’ajustement dans les pays en voie de développement.
Site web :
car à l’Assemblée générale et au Conseil des droits de l’homme, les pays du Nord se retrouvent en minorité puisque chaque pays dispose d’une voix. Ce qui va logiquement à l’encontre des intérêts des pays créanciers. Depuis le début de mon mandat, j’ai rencontré une diversité d’acteurs (États, IFI, ONG) mais je dois admettre que ce sont les organisations de la société civile et certains États comme l’Équateur et la Norvège qui m’ont le plus aidé. Les responsables de la Banque mondiale que j’ai consultés ont des positions différentes entre eux. Certains réfutent catégoriquement l’approche basée sur les droits humains pour ne considérer que la dimension économique de la dette. Pourtant, les IFI sont liées juridiquement par des textes contraignants tels que la Charte de l’ONU ou encore les deux Pactes de 1966 sur les droits économiques, sociaux et culturels et sur les droits civils et politiques. Cette attitude tient notamment au fait que les IFI ont été créées en 1944, soit avant l’adoption de ces conventions internationales.

Quelles mesures immédiates relatives à la dette externe préconisez-vous pour faire face à la crise économique mondiale qui affecte les droits humains et qui s’accompagnera irrémédiablement d’une nouvelle crise de la dette ? Etes-vous par exemple en faveur d’un moratoire Moratoire Situation dans laquelle une dette est gelée par le créancier, qui renonce à en exiger le paiement dans les délais convenus. Cependant, durant la période de moratoire, les intérêts continuent de courir. Un moratoire peut également être décidé par le débiteur, comme ce fut le cas de la Russie en 1998 et de l’Équateur en 1999. sur le remboursement de la dette comme le propose le secrétaire général de la CNUCED Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement
CNUCED
Elle a été créée en 1964, sous la pression des pays en voie de développement pour faire contrepoids au GATT (prédécesseur de l’OMC).
Site web :
, Supachai Panitchpakdi ?

Je suis contre un simple moratoire car cette mesure n’est pas viable. Il faut aller plus loin en instaurant un moratoire conditionnel : c’est à dire, une suspension du paiement de la dette suivie d’une annulation de la dette externe si la situation de l’État ne s’est pas améliorée à l’expiration de ce moratoire. En effet, je crains que si les PED prennent l’engagement de suspendre le remboursement du service de la dette pendant une période donnée, il risquent d’être liés par cet engagement et de reprendre ensuite le remboursement de la dette au détriment des budgets sociaux. Il faudrait donc un accord entre les PED et les créanciers pour que ce moratoire soit assorti d’une annulation de la dette lorsque la situation d’endettement reste insoutenable. Je préconiserai plutôt de suivre les exemples de la Norvège et de l’Equateur [4.] qui ont mené des audits de la dette et annulé une partie de leurs créances Créances Créances : Somme d’argent qu’une personne (le créancier) a le droit d’exiger d’une autre personne (le débiteur). tout en reconnaissant leur co-responsabilité (dans le cas de la Norvège). Soulignons que cette co-responsabilité est une principe central depuis le Consensus de Monterrey en 2002.
J’incite donc tout particulièrement les pouvoirs publics à mener des audits de la dette comme l’ont fait la Norvège et l’Équateur. Ces audits, qui sont des outils de contrôle démocratique, permettront à la fois de connaître l’origine des dettes et de fonder juridiquement l’annulation ou la répudiation de toutes les dettes contractées en violation du droit interne des États, par exemple.
Il faut également réformer l’architecture financière internationale en démocratisant les IFI, qui sont les défenseurs des intérêts des créanciers.

La dette illégitime constitue un de vos axes prioritaires pour 2009 et 2010. Comment allez-vous travailler précisément sur cette notion ?

Les expériences d’audit en Équateur et en Norvège ont mis en lumière la notion de dette illégitime. Mais il n’existe pas encore de définition internationale de la dette illégitime. Je souhaite donc, en collaboration étroite avec la CNUCED, définir les contours de cette notion et mettre l’accent sur la co-responsabilité des créanciers et des débiteurs pour promouvoir un financement responsable. Cette notion doit s’appliquer pour le futur afin de prévenir l’apparition de nouvelles dettes illégitimes mais également pour le passé afin d’annuler sans conditions toutes les dettes illégitimes. Je suis déjà en contact avec la CNUCED sur ces questions car elle a reçu l’année dernière des financements de la Norvège, dans le cadre d’un projet de trois ans, pour développer le concept de dette illégitime. Notre intérêt commun est donc d’avoir des positions les plus proches possibles sur la dette illégitime. Pour clarifier son contenu, nous consulterons les États, les ONG mais aussi les IFI. Enfin, je compte également développer, dès à présent, la relation entre la dette externe et le commerce international pour pouvoir expliciter ce lien dans mon rapport de 2010. En effet, la dette externe et le commerce international sont indissociables puisque les Etats débiteurs doivent exporter leurs matières premières pour rembourser la dette en dollars US. Ce mécanisme les rend ainsi extrêmement dépendants du cours de ces produits fixé par les marchés internationaux.

Comment articulez-vous les audits nationaux de la dette et l’arbitrage international sur la dette externe ?

C’est une démarche en deux temps. J’encourage en premier lieu les États à mener des audits nationaux de la dette à l’instar de l’Équateur. Ces audits, en tant qu’actes souverains des États, n’ont pas à être acceptés par les créanciers. Ces audits pourront fonder des annulations/répudiations inconditionnelles de toutes les dettes illégitimes. Mais si un litige apparaît suite à la décision découlant de ces audits comme l’annulation/répudiation des dettes ou la suspension de paiement des dettes, il pourra été tranché par un tribunal d’arbitrage. Ce tribunal pourra également établir les responsabilités partagées des parties. Soulignons que ces arbitrages sur la dette souveraine ont déjà été abordés au sein des Nations unies, notamment par l’ancien secrétaire général Kofi Annan. La crise actuelle doit alors être saisie comme une opportunité pour mettre en place ce type d’arbitrage. Enfin, j’aimerais souligner que mon rapport ne plaira certainement pas à tous les créanciers. C’est pourquoi il faudra un large soutien des citoyens au Nord et au Sud et une pression populaire sur les gouvernements. En effet, mon rapport n’a aucune force contraignante.



Notes

[4.L’expert indépendant présentera en 2010 le rapport complet de ses visites officielles en Norvège et en Équateur.

Renaud Vivien

membre du CADTM Belgique, juriste en droit international. Il est membre de la Commission pour la Vérité sur la dette publique de la Grèce créée le 4 avril 2015.

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Cephas Lumina

membre de la Commission pour la vérité de la dette grecque, professeur de droit public à l’Université Fordham (Pretoria-Afrique du Sud), ancien rapporteur indépendant du Conseil des Droits de l’Homme des Nations Unies, spécialiste de l’impact des dettes et d’autres obligations économiques internationales des États sur les Droits de l’Homme, notamment dans les domaines des droits économiques, sociaux et culturels et rédacteur en 2013 d’un rapport spécial sur la Grèce du Conseil des Nations Unies sur les Droits de l’Homme.

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