Finanzas públicas y endeudamiento social en Colombia

La política fiscal en deuda con los derechos

23 de octubre por Diego Carrero Barón


El 24 de septiembre del año en curso las comisiones económicas conjuntas de Senado y Cámara en el Congreso de la República (CR) aprobaron en primer debate la ponencia del Presupuesto General de la Nación (PGN) 2019 que, como se había anunciado en el proyecto previo presentado por el Gobierno Nacional (GN), asciende a 258,99 billones, aproximadamente 24,5% del PIB proyectado para 2019, según las cifras del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MinHacienda).

El Presupuesto General de la Nación negociado a espaldas a la ciudadanía

El proceso de discusión del Presupuesto Nacional a puerta cerrada en las instalaciones de Minhacienda entre dicha cartera y los parlamentarios se limita, de espaldas a la ciudadanía, a repartir, tal como puede suceder con un pastel, recursos para inyectar liquidez a las instituciones en las que cada parlamentario tiene cuotas políticas, o simplemente para reorientar dineros a las regiones, los cuales no están orientados al desarrollo regional, sino a pagar favores con los que las casas políticas logran mantenerse en corporaciones de orden nacional y regional.Llama la atención la forma como se tramitó la discusión del PGN 2019 entre MinHacienda y el Congreso de la República a propósito de la versión presentada inicialmente por el GN y lo finamente presentado y aprobado en el primer debate del CR. Si algo ha quedado en evidencia en este proceso es la dictadura tecnocrática y de disciplinamiento fiscal al que está sometido el país. Al ser la ley del PGN una ley privativa del GN, es decir, de iniciativa exclusivamente gubernamental (artículo 154 de la Constitución Política Nacional) en el contexto de la introducción del principio de la sostenibilidad fiscal en el ordenamiento constitucional, el proceso de discusión a puerta cerrada en las instalaciones de MinHacienda entre dicha cartera y los parlamentarios se limita, de espaldas a la ciudadanía, a repartir tal como puede suceder con un pastel, recursos para inyectar liquidez a las instituciones en las que cada parlamentario tiene cuotas políticas, o simplemente para reorientar dineros a las regiones, los cuales no están orientados al desarrollo regional, sino a pagar favores con los que las casas políticas logran mantenerse en corporaciones de orden nacional y regional. Se trata entonces de un burdo festín en el que las reglas del juego las impone la tecnocracia neoliberal para permitir el reparto de la riqueza administrada por el Estado entre el sistema financiero –mediante el pago del servicio de la deuda Deuda Deuda multilateral La que es debida al Banco Mundial, al FMI, a los bancos de desarrollo regionales como el Banco Africano de Desarrollo y a otras organizaciones multilaterales como el Fondo Europeo de Desarrollo.
Deuda privada Préstamos contraídos por prestatarios privados sea cual sea el prestador.
Deuda pública Conjunto de préstamos contraídos por prestatarios públicos. Reescalonamiento. Modificación de los términos de una deuda, por ejemplo modificando los vencimientos o en relación al pago de lo principal y/o de los intereses.
–, los dispositivos de control-represión de la población –a través de los recursos de seguridad y defensa– y la distribución de mermelada –corrupción–, tanto en el orden nacional como en el regional.


Un presupuesto en función del rentismo financiero y los dispositivos de control social

En la propuesta inicial del Gobierno Nacional existía un faltante de recursos identificado de 25,6 billones de pesos, 2.7% del PIB Producto interno bruto
PIB
El PIB es un índice de la riqueza total producida en un territorio dado, estimada sobre la base de la suma de los valores añadidos.
, sobre el cual el ejecutivo ha planteado la necesidad de una nueva reforma tributaria. Para cubrir dicho faltante el GN decidió reducir en 14,5 billones de pesos el pago de servicio de la deuda Servicio de la deuda Suma de la amortización más los intereses del capital prestado. pública en relación al proyecto presentado inicialmente por el GN. De esta manera, el presupuesto aprobado el 24 de septiembre de 2018 se explica fundamentalmente sobre la base de la reducción de la amortización de la deuda (14 billones), postergando así dicho pago en el tiempo, y 0,5 billones en intereses. Dicha jugada del GN apunta a canjear deuda, es decir recomprar TES B que se vencen entre 2019 y 2020, y cambiar dicha deuda por TES B con vencimiento entre 2028 y 2030, asunto que el país tiene que empezar a evaluar con seriedad si se tiene en cuenta que en los últimos 8 años la deuda pública ha crecido 18 puntos del PIB (gráfico N.º 1).

Gráfico N.º 1: Deuda pública como porcentaje del PIB en Colombia 2011 - junio 2018
Fuente: Elaboración propia con base en cifras del Banco de la República.

Con el canje del vencimiento de la deuda pública a una década se liberaron recursos que permitieron la aprobación de la ponencia aprobada en el CR en el marco de una negociación de recursos con las casas políticas regionales, las cuales exigieron recursos para obras como el Aeropuerto del Café en Caldas, la recuperación del Río Bogotá, el dragado del Río Magdalena o simplemente el incremento de recursos para las regiones como sucedió en la Costa Caribe donde se incrementaron 1,6 billones pesos celebrados por la casa Barguil (Mora, Valencia, Puello y Carrero, 2018, p. 4)

Cuadro N.º o 1: PGN presentado inicialmente vs. PGN aprobado en primer debate en el Congreso de la República
Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional

A pesar del ajuste presupuestal, y como consecuencia de las nuevas entradas y salidas de recursos presupuestados para las diferentes carteras y regiones, se mantiene un déficit de aproximadamente 14 billones de pesos, 1,5% PIB.

Frente al déficit de aproximadamente 14 billones de pesos, 1,5% PIB, el Gobierno Nacional ha optado por utilizar el instrumento de Ley de Financiamiento, que es el nombre con el cual se pretende esconder una nueva reforma tributaria. Así, pues, una vez el Congreso apruebe el PGN para 2019, el déficit presupuestal tendrá que ser respaldado por dicho instrumento que se sustentará en un incremento del IVA y la retención en la fuente para personas naturales con ingresos medios En este sentido, como quedó registrado en la página 14 de la ponencia para el primer debate en el CR, el GN ha optado por utilizar el instrumento de Ley de Financiamiento, que es el nombre con el cual se pretende esconder una nueva reforma tributaria. Así, pues, una vez el CR apruebe el PGN para 2019, el déficit presupuestal tendrá que ser respaldado por dicho instrumento que se sustentará en un incremento del IVA y la retención en la fuente para personas naturales con ingresos medios.

Como el presupuesto que se aprobará irá con déficit, el ejecutivo y las casas políticas chantajearán al país con la idea de que si dicha reforma no se aprueba sería imposible garantizar los 14 billones que fueron incluidos con el nuevo proyecto de PGN (10 billones en inversión y 4 billones en funcionamiento), argumentando así que será imposible sacar adelante tareas importantes en materia de educación (Plan de Alimentación Escolar por $2 billones), Salud ($2,9 billones por recobros del sistema e indexación de la Unidad de Pago por Capitación) o Paz ($900.000 millones para la implementación del acuerdo de paz), entre otros.


Un Estado en Deuda con los Derechos

Llama la atención el creciente endeudamiento del Gobierno Nacional Central (GNC) en los últimos años. Como se señaló renglones atrás, dicho endeudamiento ha significado en los últimos 8 años un incremento de las acreencias por parte del Estado colombiano en 18 puntos del PIB, cerca de 180 billones a precios de 2018, explicados por el incremento de la deuda externa como consecuencia de la depreciación Depreciación En un régimen de tazas de cambios flotantes, una depreciación consiste en una disminución del valor de la moneda nacional en relación a otras monedas debida a una contracción de la demanda por los mercados de esta moneda nacional de la tasa de cambio, y por una emisión mayor de títulos en el mercado doméstico.

Como resultado de este fenómeno el Estado ha estado pagando anualmente por concepto de servicio de deuda pública entre 4 y 6 puntos del PIB, una tercera parte de este monto en intereses (7 veces el presupuesto para agricultura). Para el año 2019 pagaremos por concepto de deuda pública $52,4 billones, 20% del PGN (aproximadamente 4,8% del PIB), lo que sumado a las inversiones en seguridad y defensa (12,8 % del PGN y 3,1% del PIB) permite concluir que en Colombia la fiscalidad expresada en rentismo financiero mediante endeudamiento público y dispositivos de control por la vía de la seguridad y la defensa representan 8 puntos del PIB, esto es, la tercera parte del gasto público.

Teniendo en cuenta el reducido tamaño del Estado colombiano representado como proporción del gasto público en el PIB (24,5% para 2019), el hecho de que una tercera parte de este se utilice en amortizaciones de deuda y seguridad y que, según la Contraloría General de la Nación, cerca de 5 puntos del PIB (50 billones) se pierden en corrupción, nos lleva a concluir –sin entrar en el debate respecto al modelo de gestión pública– que los recursos que quedan disponibles para garantizar derechos sociales y acciones para transformar los territorios por la vía de la inversión son realmente limitados.

Así las cosas, las cifras en pago de deuda pública y seguridad y defensa contrastan con los rubros asignados para 2019 en materias como educación, salud, trabajo, paz, sector agropecuario y los recursos para los municipios a través del Sistema General de Participaciones (gráfico N.º 2). Tres hechos se pueden a destacar en esta materia. En primer lugar, que los recursos sumados de educación ($38,7 billones) y salud y protección social ($28,4 billones) son inferiores a los recursos en deuda pública y defensa ($67,1 billones frente a $86 billones, respectivamente); en segundo lugar, que los recursos para el sector agropecuario y la implementación del Acuerdo Final de Paz son de apenas 0,2% del PIB, 25 veces menores que el servicio de deuda pública y 15 veces menores que lo dispuesto para seguridad y defensa, y, en tercer lugar, el hecho de que desde 2016 los recursos del Sistema General de Participaciones no superan el 4% del PIB, al tiempo que con estos recursos no solo se atienden esfuerzos de educación, salud y saneamiento básico de los municipios, sino que además los entes territoriales deben financiar hasta tres cosas adicionales: atención a las víctimas, implementación del Acuerdo Final y atención a población migrante en los municipios de frontera, con lo que se asfixia la capacidad financiera de los municipios. Este panorama evidencia la deuda social del Estado con la ciudadanía y los territorios.

Gráfico N.º 2: Principales rubros PGN 2019
Fuente: Construcción propia con base en Minhacienda (2018A)

Finalmente, y a propósito del debate frente a lo que puede significar un Estado fiscalmente fuerte, el cuadro N.º 2 compara el tamaño del Estado de Colombia con diferentes economías de la región y del mundo.

Cuadro No. 2
Fuente: Construcción propia con base en Minhacienda Colombia (2018A) y Fondo Monetario Internacional.

Con estas cifras se evidencia la limitación estructural que tiene el país frente América Latina, Estados Unidos, la OCDE Organización de Cooperacion y Desarrollo Economicos
OCDE
Creada en 1.960 y con sede en el Château de la Muette en París, la OCDE agrupaba en el 2.002 los quince miembros de la Unión Europea más Suiza, Noruega, Islandia; en América del Norte, Estados Unidos y Canadá; en Asia-Pacífico, Japón, Australia y Nueva Zelanda. Entre 1.994 y 1.996, ingresaron tres países del Tercer Mundo: Turquía, candidata a entrar también a la Unión Europea; México, que con sus dos vecinos del Norte forma el ALCNA o NAFTA; Corea del Sur. Desde 1995 se han sumado tres países del ex bloque soviético: la República Checa, Polonia y Hungría. En el año 2.000, la República Eslovaca constituyó el miembro número treinta.
Lista de los países miembros de la OCDE por orden alfabético: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Corea del Sur, Dinamarca, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Japón, Luxemburgo, México, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Polonia, Portugal, República Checa, República Eslovaca, Reino Unido, Suecia, Suiza, Turquía.
Sitio web :
, la Unión Europea y el mundo en relación con la posibilidad de tener un tamaño fiscal que permita atender las demandas y derechos de sus ciudadanos. Así, pues, el debate no es solamente acerca de la estructura del gasto público, el déficit y regla fiscal, sino que además –de fondo– debemos abrir la discusión respecto a cuál debe ser el tamaño del Estado y, por esa vía, acerca de la arquitectura tributaria y de las empresas públicas que se necesitan para pagar la deuda social y hacer de Colombia un país del siglo XXI.


Bibliografía

  • Congreso de la República de Colombia (2018A). Ponencia para primer debate en comisiones económicas conjuntas al proyecto de ley nos. 052/2018 (Cámara) y 059/2018 (senado) “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. De enero al 31 de diciembre de 2019”. Bogotá: Congreso de la República de Colombia, 24 de septiembre de 2018.
  • Congreso de la República de Colombia (2018B). Texto propuesto para primer debate en sesiones conjuntas de las comisiones economicas terceras y cuartas del honorable senado de la republica y de la honorable camara de representates proyecto de ley nos. 052 De 2018 camara y 059 de 2018 senado; por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. De enero al 31 de diciembre de 2019. Bogotá: Congreso de la República de Colombia, 24 de septiembre de 2018.
  • Congreso de la República de Colombia (2018C). Pliego de modificaciones al proyecto de ley N.0 052/2018 (Cámara) y 059/2018 (Senado) “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. De enero al 31 de diciembre de 2019”. Bogotá: Congreso de la República de Colombia, 24 de septiembre de 2018.
  • Ministerio de hacienda y Crédito Público (2018A). Proyecto Presupuesto General de la Nación 2019. Bogotá: Ministerio de hacienda y Crédito Público.

Ver en línea : Revista Izquierda

Diego Carrero Barón

Economista. Magister en Estudios Políticos

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