Deux ans après le G7 de Cologne

Initiative PPTE : la dette tenace des pays pauvres

septembre 2001 par Arnaud Zacharie


Le 19 juin 1999, le G7 G7 Groupe informel réunissant : Allemagne, Canada, États-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie, Japon. Leurs chefs d’État se réunissent chaque année généralement fin juin, début juillet. Le G7 s’est réuni la première fois en 1975 à l’initiative du président français, Valéry Giscard d’Estaing. de Cologne répondait aux exigences des mouvements sociaux et citoyens du Nord et du Sud, demandant l’annulation de la dette Dette Dette multilatérale : Dette qui est due à la Banque mondiale, au FMI, aux banques de développement régionales comme la Banque africaine de développement, et à d’autres institutions multilatérales comme le Fonds européen de développement.
Dette privée : Emprunts contractés par des emprunteurs privés quel que soit le prêteur.
Dette publique : Ensemble des emprunts contractés par des emprunteurs publics.
extérieure illégitime et insoutenable des pays pauvres : 100 milliards de dollars devaient permettre l’allégement de la dette de 41 pays jugés « pauvres et très endettés » (PPTE PPTE
Pays pauvres très endettés
L’initiative PPTE, mise en place en 1996 et renforcée en septembre 1999, est destinée à alléger la dette des pays très pauvres et très endettés, avec le modeste objectif de la rendre juste soutenable.

Elle se déroule en plusieurs étapes particulièrement exigeantes et complexes.

Tout d’abord, le pays doit mener pendant trois ans des politiques économiques approuvées par le FMI et la Banque mondiale, sous forme de programmes d’ajustement structurel. Il continue alors à recevoir l’aide classique de tous les bailleurs de fonds concernés. Pendant ce temps, il doit adopter un document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP), parfois juste sous une forme intérimaire. À la fin de ces trois années, arrive le point de décision : le FMI analyse le caractère soutenable ou non de l’endettement du pays candidat. Si la valeur nette du ratio stock de la dette extérieure / exportations est supérieure à 150 % après application des mécanismes traditionnels d’allégement de la dette, le pays peut être déclaré éligible. Cependant, les pays à niveau d’exportations élevé (ratio exportations/PIB supérieur à 30 %) sont pénalisés par le choix de ce critère, et on privilégie alors leurs recettes budgétaires plutôt que leurs exportations. Donc si leur endettement est manifestement très élevé malgré un bon recouvrement de l’impôt (recettes budgétaires supérieures à 15 % du PIB, afin d’éviter tout laxisme dans ce domaine), l’objectif retenu est un ratio valeur nette du stock de la dette / recettes budgétaires supérieur à 250 %. Si le pays est déclaré admissible, il bénéficie de premiers allégements de son service de la dette et doit poursuivre avec les politiques agréées par le FMI et la Banque mondiale. La durée de cette période varie entre un et trois ans, selon la vitesse de mise en œuvre des réformes clés convenues au point de décision. À l’issue, arrive le point d’achèvement. L’allégement de la dette devient alors acquis pour le pays.

Le coût de cette initiative est estimé par le FMI en 2019 à 76,2 milliards de dollars, soit environ 2,54 % de la dette extérieure publique du Tiers Monde actuelle. Les PPTE sont au nombre de 39 seulement, dont 33 en Afrique subsaharienne, auxquels il convient d’ajouter l’Afghanistan, la Bolivie, le Guyana, Haïti, le Honduras et le Nicaragua. Au 31 mars 2006, 29 pays avaient atteint le point de décision, et seulement 18 étaient parvenus au point d’achèvement. Au 30 juin 2020, 36 pays ont atteint le point d’achèvement. La Somalie a atteint le point de décision en 2020. L’Érythrée et le Soudan n’ont pas encore atteint le point de décision.

Alors qu’elle devait régler définitivement le problème de la dette de ces 39 pays, cette initiative a tourné au fiasco : leur dette extérieure publique est passée de 126 à 133 milliards de dollars, soit une augmentation de 5,5 % entre 1996 et 2003.

Devant ce constat, le sommet du G8 de 2005 a décidé un allégement supplémentaire, appelée IADM (Initiative d’allégement de la dette multilatérale), concernant une partie de la dette multilatérale des pays parvenus au point de décision, c’est-à-dire des pays ayant soumis leur économie aux volontés des créanciers. Les 43,3 milliards de dollars annulés via l’IADM pèsent bien peu au regard de la dette extérieure publique de 209,8 milliards de dollars ces 39 pays au 31 décembre 2018.
).

Dès l’annonce de cette initiative, de nombreuses organisations - dont le CADTM (Comité pour l’Annulation de la Dette du Tiers Monde) - en ont dénoncé les limites. Elles ont été rappelées lors de la Conférence panafricaine de Dakar (décembre 2000) et du Forum Social Mondial de Porto Alegre (janvier 2001). Malheureusement, deux ans après le G7 de Cologne, la pertinence de ces critiques se confirme...

Sur les 41 pays pauvres très endettés (PPTE) recensés par les institutions financières internationales, 23 pays sont actuellement éligibles pour un allégement total de 35 milliards de dollars, ce qui représente 15% de la dette des PPTE et 1,6% de la dette extérieure du Tiers Monde. Selon la Banque mondiale Banque mondiale
BM
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) a été créée en juillet 1944 à Bretton Woods (États-Unis), à l’initiative de 45 pays réunis pour la première Conférence monétaire et financière des Nations unies. En 2011, 187 pays en étaient membres.

Créée en 1944 à Bretton Woods dans le cadre du nouveau système monétaire international, la Banque possède un capital apporté par les pays membres et surtout emprunte sur les marchés internationaux de capitaux. La Banque finance des projets sectoriels, publics ou privés, à destination des pays du Tiers Monde et de l’ex-bloc soviétique. Elle se compose des cinq filiales suivantes :
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD, 189 membres en 2017) octroie des prêts concernant de grands secteurs d’activité (agriculture et énergie), essentiellement aux pays à revenus intermédiaires.
L’Association internationale pour le développement (AID, ou IDA selon son appellation anglophone, 164 membres en 2003) s’est spécialisée dans l’octroi à très long terme (35 à 40 ans, dont 10 de grâce) de prêts à taux d’intérêt nuls ou très faibles à destination des pays les moins avancés (PMA).
La Société financière internationale (SFI) est la filiale de la Banque qui a en charge le financement d’entreprises ou d’institutions privées du Tiers Monde.
Enfin, le Centre international de règlements des différends relatifs aux investissements (CIRDI) gère les conflits d’intérêts tandis que l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) cherche à favoriser l’investissement dans les PED. Avec l’accroissement de l’endettement, la Banque mondiale a, en accord avec le FMI, développé ses interventions dans une perspective macro-économique. Ainsi la Banque impose-t-elle de plus en plus la mise en place de politiques d’ajustement destinées à équilibrer la balance des paiements des pays lourdement endettés. La Banque ne se prive pas de « conseiller » les pays soumis à la thérapeutique du FMI sur la meilleure façon de réduire les déficits budgétaires, de mobiliser l’épargne interne, d’inciter les investisseurs étrangers à s’installer sur place, de libéraliser les changes et les prix. Enfin, la Banque participe financièrement à ces programmes en accordant aux pays qui suivent cette politique, des prêts d’ajustement structurel depuis 1982.

TYPES DE PRÊTS ACCORDÉS PAR LA BM :

1) Les prêts-projets : prêts classiques pour des centrales thermiques, le secteur pétrolier, les industries forestières, les projets agricoles, barrages, routes, distribution et assainissement de l’eau, etc.
2) Les prêts d’ajustement sectoriel qui s’adressent à un secteur entier d’une économie nationale : énergie, agriculture, industrie, etc.
3) Les prêts à des institutions qui servent à orienter les politiques de certaines institutions vers le commerce extérieur et à ouvrir la voie aux transnationales. Ils financent aussi la privatisation des services publics.
4) Les prêts d’ajustement structurel, censés atténuer la crise de la dette, qui favorisent invariablement une politique néo-libérale.
5) Les prêts pour lutter contre la pauvreté.
Site :
, le service total de la dette des pays éligibles passera de 2,5 à 2,1 milliards de dollars entre 1999 et 2005 et près d’un tiers de ces pays devront en réalité rembourser plus en 2005 qu’en 1999 (Unité PPTE de la Banque mondiale, Rapport sur l’impact financier de l’initiative PPTE, février 2001).

Mais ces chiffres modestes cachent une réalité encore bien plus insatisfaisante : l’effort des créanciers est en réalité minime et la nature de l’initiative fait que les chiffres annoncés sont des plus hypothétiques.

Des créanciers moins généreux qu’en apparence

Depuis la crise de la dette des années 80 et le G7 de Toronto de 1988, les pays riches ont à plusieurs reprises opéré des mesures d’allégement et de rééchelonnement de la dette des pays pauvres. Aussi, alors que l’initiative actuelle est présentée comme un élan de générosité novateur, elle ne fait en réalité que renforcer les mesures antérieures par nécessité, tout simplement parce que ces dites mesures ont été insuffisantes et que l’endettement des pays pauvres n’a cessé d’augmenter malgré elles - la dette des PPTE est passée selon la Banque mondiale de 141 à 214 milliards de dollars entre 1989 et 2001.

Ainsi, les pays riches n’envisagent en rien d’annuler une partie du stock de la dette Stock de la dette Montant total des dettes. des pays pauvres. L’initiative se limite à des remises d’intérêts et à des aides destinées à financer une partie du service de la dette Service de la dette Remboursements des intérêts et du capital emprunté. , ceci année après année et étalé sur une période de plusieurs décennies. C’est pourquoi l’OCDE OCDE
Organisation de coopération et de développement économiques
Créée en 1960 et basée au Château de la Muette à Paris, l’OCDE regroupait en 2002 les quinze membres de l’Union européenne auxquels s’ajoutent la Suisse, la Norvège, l’Islande ; en Amérique du Nord, les USA et le Canada ; en Asie-Pacifique, le Japon, l’Australie, la Nouvelle-Zélande. La Turquie est le seul PED à en faire partie depuis le début pour des raisons géostratégiques. Entre 1994 et 1996, deux autres pays du Tiers Monde ont fait leur entrée dans l’OCDE : le Mexique qui forme l’ALENA avec ses deux voisins du Nord ; la Corée du Sud. Depuis 1995 et 2000, se sont ajoutés quatre pays de l’ancien bloc soviétique : la République tchèque, la Pologne, la Hongrie, la Slovaquie. Puis d’autres adhésions se sont produites : en 2010, le Chili, l’Estonie, Israël et la Slovénie, en 2016 la Lettonie, en 2018 la Lituanie et, en 2020, la Colombie est devenue le trente-septième membre.

Site : www.oecd.org
affirme que « la mise en œuvre intégrale de l’initiative ne se traduira pas par une diminution de la valeur nominale de la dette » (OCDE, Rapport 2000 sur la dette extérieure, p. 10).

L’opération vise donc clairement, comme le dénonçait le Wall Street Journal dès juin 1999, à refinancer de vieilles créances Créances Créances : Somme d’argent qu’une personne (le créancier) a le droit d’exiger d’une autre personne (le débiteur). impayables et sans valeur par de nouvelles, ce qui implique que l’effort financier à apporter par les créanciers est nettement inférieur aux réductions de dette annoncées. Par exemple, d’après le Trésor des Etats-Unis, « le coût budgétaire effectif de l’annulation des quelque 3,8 milliards de dollars dus aux Etats-Unis par les 22 pays susceptibles de bénéficier de l’initiative PPTE renforcée serait d’environ 346 millions de dollars » (CNUCED Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement
CNUCED
Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement. Elle a été créée en 1964, sous la pression des pays en voie de développement pour faire contrepoids au GATT. Depuis les années 1980, elle est progressivement rentrée dans le rang en se conformant de plus en plus à l’orientation dominante dans des institutions comme la Banque mondiale et le FMI.
Site web : http://www.unctad.org
, PMA Pays moins avancés
PMA
Notion définie par l’ONU en fonction des critères suivants : faible revenu par habitant, faiblesse des ressources humaines et économie peu diversifiée. En 2020, la liste comprenait 47 pays, les derniers pays admis étant le Timor oriental et le Soudan du Sud. Elle n’en comptait que 26 il y a 40 ans.
2000, p. 153-154).

Quant au FMI FMI
Fonds monétaire international
Le FMI a été créé en 1944 à Bretton Woods (avec la Banque mondiale, son institution jumelle). Son but était de stabiliser le système financier international en réglementant la circulation des capitaux.

À ce jour, 188 pays en sont membres (les mêmes qu’à la Banque mondiale).

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et à la Banque mondiale, qui pour la première fois acceptent de participer à une telle opération d’allégement, leur engagement est plus que timide. La Banque mondiale envisage en effet d’engager au total 4,8 milliards de dollars, alors qu’elle enregistre des profits annuels de 1,5 milliard. Parallèlement, le FMI se limite à engager 1,7 milliard de dollars, fruit de la vente d’une partie de son or, alors qu’il est assis sur un magot de quelque 200 milliards. En outre, les institutions multilatérales pourront, lorsqu’elles accorderont un allégement, se rembourser par le biais d’un fonds fiduciaire alimenté par le rendement des prêts de pays membres investis sur les marchés financiers Marchés financiers
Marché financier
Marché des capitaux à long terme. Il comprend un marché primaire, celui des émissions et un marché secondaire, celui de la revente. À côté des marchés réglementés, on trouve les marchés de gré à gré qui ne sont pas tenus de satisfaire à des conditions minimales.
internationaux. Mais les contributions futures des pays membres restent hypothétiques, ce qui rend incertain l’allégement multilatéral annoncé.

Un objectif minimaliste et des projections hypothétiques

L’objectif de l’initiative n’est pas d’en finir avec la dette des pays pauvres, mais bien de la rendre « soutenable », c’est-à-dire d’aider les pays à s’acquitter intégralement des obligations Obligations
Obligation
Part d’un emprunt émis par une société ou une collectivité publique. Le détenteur de l’obligation, l’obligataire, a droit à un intérêt et au remboursement du montant souscrit. Il peut aussi, si la société est cotée, revendre son titre en bourse.
actuelles sans devoir recourir à de nouvelles mesures de restructuration et sans que cela ne compromette trop leur croissance économique. Les institutions financières internationales n’interviennent ainsi que lorsque les mesures d’allégement opérées par les pays riches ne sont pas suffisantes pour rendre la dette d’un pays pauvre « soutenable ». Le but est donc de redonner un peu d’oxygène financier à des pays au bord de la faillite, le tout en échange de l’accélération des réformes macroéconomiques de libéralisation et de privatisation en cours depuis près de deux décennies.
Mais même cet objectif minimaliste est en réalité aléatoire. En effet, comme le note la Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le Développement (CNUCED), « la réussite à moyen terme de l’initiative PPTE, même sous sa forme renforcée, ne tient qu’à un fil : les projections sur lesquelles on s’est fondé pour déterminer l’évolution future de la viabilité de la dette reposent sur des postulats extrêmement optimistes » (CNUCED, op. cit, p. 161).

D’abord, de nombreux pays pauvres, asphyxiés par la spirale infernale de leur endettement, n’ont pu s’acquitter de toutes leurs obligations et ont accumulé des arriérés entre 1994 et 1998. Aussi, lorsque ces pays bénéficieront d’un allégement, des créanciers « de second rang » sortiront du bois et demanderont qu’on les rembourse enfin. C’est ce qui explique que ces pays rembourseront en fait plus qu’avant les mesures d’allégement !

Ensuite, les projections ne prennent pas en compte les nouveaux emprunts qui seront inéluctablement contractés pour financer d’importants et indispensables investissements d’infrastructure physique et sociale.
Enfin, les projections de « soutenabilité » à moyen terme de la dette des pays pauvres par les experts du FMI et de la Banque mondiale se fondent sur des postulats très improbables, alors que ce sont elles qui déterminent le montant de l’allégement octroyé. Par exemple, dans le cas de l’Ouganda, du Honduras, du Nicaragua et de la Tanzanie, le Fonds et la Banque tablent pendant 20 ans sur une augmentation annuelle de 9% des recettes d’exportation et sur une croissance annuelle de 6% à 10% aussi bien pour le PIB PIB
Produit intérieur brut
Le PIB traduit la richesse totale produite sur un territoire donné, estimée par la somme des valeurs ajoutées.
Le Produit intérieur brut est un agrégat économique qui mesure la production totale sur un territoire donné, estimée par la somme des valeurs ajoutées. Cette mesure est notoirement incomplète ; elle ne tient pas compte, par exemple, de toutes les activités qui ne font pas l’objet d’un échange marchand. On appelle croissance économique la variation du PIB d’une période à l’autre.
que pour les recettes publiques, ce qui entre en contradiction avec les chiffres moroses de ces dernières années !

Ces exemples ne sont pas des exceptions. Au contraire, on retrouve cet optimisme dans pratiquement tous les cas. Il suffira donc par exemple d’une chute des cours des matières premières ou d’un tassement de l’aide publique au développement pour que la dette extérieure des pays pauvres recommence son effet boule de neige. Aussi, lorsque l’Unité PPTE de la Banque mondiale annonce que « l’économie réalisée sur le service de la dette (...) représente en moyenne 1,2% du PIB » (Rapport février 2000, p. 4) - chiffre de toute façon insuffisant pour réduire durablement la pauvreté -, il faut savoir qu’un tel bénéfice est conditionné à une conjoncture qui, malheureusement, risque de ne jamais voir le jour dans le monde réel... Et le raisonnement vaut tout autant pour les calculs du futur service de la dette en % des exportations ou des recettes publiques.

Quel impact sur l’endettement, la pauvreté et la démocratie ?

Selon les créanciers, l’initiative PPTE renforcée vise à lier davantage l’allégement de la dette à la lutte contre la pauvreté, d’une part en incitant les pays pauvres à appliquer des réformes macroéconomiques et d’autre part en les poussant à affecter les ressources libérées à des dépenses sociales et de lutte contre la pauvreté. Ces engagements doivent être recensés dans un « document stratégique de réduction de la pauvreté » rédigé par les pays pauvres en relation avec le FMI, la Banque mondiale et la « société civile ».

Mais à nouveau, de sérieux doutes sont à émettre sur la réalisation de tels objectifs, comme le soulignent notamment les travaux de la CNUCED (Rapport 2000 sur les PMA, p. 155-171).

D’abord, le peu d’allégement de dette accordé ne permettra pas aux pays endettés de s’attaquer sérieusement à la pauvreté. Ainsi, « d’après les études récentes portant sur l’ensemble des pays bénéficiaires de l’initiative PPTE, l’économie résultant de la mise en œuvre de l’allégement ne représente qu’environ un dixième du total des flux de ressources nettes ». Evidemment, ce ne sont pas 10% de leurs maigres ressources qui permettront aux pays pauvres de sortir de leur misère. Aussi, « les pays bénéficiaires de l’initiative n’obtiendront pas un allégement suffisant au point d’achèvement. En conséquence, leur endettement ne pourra pas retomber à un niveau viable et le financement de leurs programmes de réduction de la pauvreté sera compromis, ce qui les empêchera d’atteindre les deux objectifs essentiels de l’initiative ».

Ensuite, les experts du FMI et de la Banque mondiale tablent sur une corrélation entre réduction de la pauvreté et croissance économique, mais cette idée séduisante ne va pas de soi : « Il n’est pas exclu qu’une stratégie trop axée sur la lutte contre la pauvreté soit mauvaise pour la croissance. (...) Il n’est donc pas impossible qu’en ajoutant des conditions de lutte contre la pauvreté à leurs programmes d’ajustement, le FMI et la Banque mondiale ne conduisent les pays dans une impasse, en leur imposant des objectifs inconciliables à court terme ».

En outre, de nombreuses études - dont celle de Ravi Kanbur, ex-directeur du World Devlopment Report de la Banque mondiale - ont démontré que la répartition de l’aide publique au développement est déterminée par les pays riches en fonction du taux d’endettement des pays pauvres. Ainsi, plus un pays est endetté et plus il recevra d’aide afin de pouvoir rembourser sa dette. En clair, les pays riches donnent d’une main ce qu’ils reprennent de l’autre. Evidemment, cette réalité laisse supposer que lorsqu’un pays recevra un allégement, il verra son aide publique au développement diminuer d’autant, ce qui annulera l’effet bénéfique de l’allégement.

Enfin, les intentions de démocratisation affichées par le FMI et la Banque mondiale, en permettant une plus grande participation des pays pauvres et de leur « société civile » dans la définition des réformes, ne semblent que poudre aux yeux. D’une part, le modèle à définir par les pays endettés reste celui conçu par la Banque et le Fonds et ces derniers se réservent de toute façon le droit de l’approuver in fine. D’autre part, les participants des ONG du Sud au Sommet des PMA de Bruxelles en mai 2001 ont unanimement dénoncé la nouvelle mode de « société civile portable » : de nombreux ministres africains fondent leurs propres ONG accompagnant les délégations officielles pour approuver les politiques menées.

En conclusion, les effets d’annonce ont beau se multiplier autour des allégements, la dette du Tiers Monde reste, deux ans après le G7 de Cologne, malheureusement tenace. Les mouvements citoyens du monde entier ne manqueront pas de le rappeler lors de la semaine mondiale de la dette décidée à Dakar en décembre 2000 et qui se déroulera du 15 au 22 juillet à la veille du G7 de Gênes.




Arnaud Zacharie

Secrétaire général du CNCD-11.11.11

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