La batalla de Bretton Woods: un repaso de la historia de los orígenes del FMI y del Banco Mundial

15 de septiembre de 2014 por Daniel Munevar


Este año marca el 70 aniversario de la conferencia de Bretton Woods que dio origen al FMI y el Banco Mundial. Como ocurre en este tipo de instancias, la ocasión ha atraído un renovado interés sobre los orígenes históricos de ambas instituciones [1]. Uno de los trabajos que más ha atraído la atención pública es The Battle of Bretton Woods: John Maynard Keynes, Harry Dexter White, and the Making of a New World Order, escrito por Benn Steil [2].

Si bien este trabajo tiende a sobre simplificar algunos elementos de la estructura y funcionamiento del sistema monetario internacional del periodo de entreguerras, el interés Interés Cantidad pagada como remuneración de una inversión o percibida por un prestamista. El interés se calcula sobre la base de la cantidad de capital invertido o prestado, de la duración de la operación y del último tipo aplicado en ese momento. en el mismo radica en el hecho que contiene argumentos interesantes que modifican ciertas creencias establecidas sobre las fuerzas y contexto que modelaron de manera original a las instituciones de Bretton Woods. Estas pueden ser agrupadas en 4 bloques. El primero contiene el carácter y tono de las relaciones entre Estados Unidos y Reino Unido. Un segundo bloque se refiere a los mecanismos utilizados por parte de Estados Unidos para lograr la aprobación de los acuerdos a escala internacional. El tercer bloque está asociado a las relaciones de poder que determinaron y siguen determinando los mecanismos de ajuste económico utilizados en casos de crisis. El cuarto y último se refiere a la forma como fue definida la estructura y funciones de los altos cargos de las instituciones multilaterales.
En el primer caso, la imagen predominante respecto a la alianza anglo-americana es una de coordinación armoniosa en el propósito conjunto de derrotar militarmente a la amenaza fascista encabezada por Alemania y Japón. Steil muestra claramente que esta es una imagen equivocada sobre lo que realmente ocurrió. Tras la Primera Guerra Mundial se dio un lento pero progresivo proceso de acumulación de oro en Estados Unidos, producto del financiamiento ofrecido por este país al resto de participantes del conflicto. Dicho proceso fue acelerado en el contexto de la Gran Depresión, llegando a una situación donde cerca del 70% de las reservas mundiales de oro se encontraban en poder de Estados Unidos. Dado el papel central del oro en el sistema monetario internacional de la época [3], esta situación otorgaba de facto a dicho país el rol central en la determinación del funcionamiento y características del sistema a escala global. Sin embargo, en la práctica, el Banco de Inglaterra y la libra esterlina ejercían dichos roles en una situación que solo fue modificada tras la Segunda Guerra Mundial por los acuerdos de Bretton Woods.
En dicho contexto, la posición de Reino Unido al comienzo de la guerra era delicada. A pesar que la convertibilidad Convertibilidad Posibilidad legal de pasar de una moneda a otra o de una moneda al patrón en que está oficialmente definida. En el sistema actual de tasas de cambio liberalizadas (es la oferta y la demanda de divisas la que determina sus cursos respectivos, tasas de cambio flotantes), las monedas flotan alrededor del dólar (patrón-dólar). al oro había sido eliminada en 1931, las reservas de oro del Banco de Inglaterra eran relativamente bajas al comienzo de la contienda bélica. Estas terminaron de ser agotadas por el esfuerzo inicial requerido para financiar la guerra y en especial el pago de importaciones requeridas para el sostenimiento del esfuerzo bélico. Plenamente conscientes de esta situación, Estados Unidos ofreció ayuda financiera y material al Reino Unido en duros términos que en su momento Keynes califico de la siguiente manera: «nos están tratando peor de lo que nosotros mismos hubiéramos considerado adecuado tratar a la más humilde y menos responsable nación de los Balcanes» [4]. El objetivo expreso de la política americana era agotar completamente las reservas de oro y dólares de Reino Unido. La dependencia financiera resultado de tal situación sería posteriormente utilizada para eliminar las preferencias comerciales del sistema imperial británico. Así, por medio del desmantelamiento del Imperio Británico, Estados Unidos forzaría el desplazamiento del Reino Unido del centro del sistema monetario internacional, al mismo tiempo que abría mercados a sus exportaciones [5].
A pesar de la oposición del Departamento de Estado, que consideraba imperativo mantener en una posición de fuerza al Imperio Británico, y de Keynes, quien al estar a cargo de las finanzas de guerra del Reino Unido entendía claramente los riesgos para la posición política y económica del Imperio de los términos ofrecidos, Reino Unido terminó aceptando la oferta de financiamiento de los Estados Unidos. Esta situación fue determinante, puesto que al momento de comenzar el proceso de negociación que culminó en Bretton Woods, los negociadores estadounidenses encabezados por Harry Dexter White, eran conscientes del hecho que Estados Unidos poseía todas las cartas sobre la mesa. Por ende, desde su perspectiva, Bretton Woods nunca fue una negociación entre aliados y pares, sino sencillamente un proceso de ratificación por medio del cual Estados Unidos se posicionaría en el centro del sistema financiero y comercial global.
Este hecho se ve ratificado por los mecanismos utilizados por parte de Estados Unidos para lograr la aprobación de los acuerdos en Bretton Woods [6]. De antemano, la delegación del Tesoro de los Estados Unidos coordinó para asegurar que los secretarios de los diferentes comités de la conferencia de Bretton Woods, encargados de moderar y tomar las notas de las reuniones, fueran en totalidad estadounidenses. De esa manera se evitaba cualquier riesgo que los debates tuvieran alguna influencia sobre la estructura predeterminada por los Estados Unidos para el FMI FMI
Fondo monetario internacional
El FMI nace, el mismo día que la Banca mundial, con la firma de los acuerdos de Bretton Woods. En su origen el rol del FMI era defender el nuevo sistema de cambios fijos instaurado.

A la finalisación de estos acuerdos (1971), el FMI es mantenido y se transforma paulatinamente en el gendarme y el bombero del capitalismo mundialisado : gendarme cuando impone los programas de ajuste estructural ; bombero cuando interviene financiaramente para sostener los países tocados por una crisis financiera.

Su modo de decisión es el mismo que el del Banco mundial y se basa sobre una repartición del derecho de voto en proporción a los aportes de cotisación de los países miembros. Estatutariamente es necesario el 85% de los votos para modificar la Carta del FMI (los EE.UU. poseen una minoria de bloqueo dado a que posees el 16,75 % de voces). Cinco países dominan : Los EE.UU. (16,75 %), el Japon ( 6,23 %), la Alemania (5,81%), Francia (4,29 %), y Gran Bretaña (4,29%). Los otros 177 Estados miembros estan divididos en grupos dirigidos, cada vez, por un país. El grupo más importante (6,57%) esta dirigido por Belgica. El grupo menos importante (1,55% de voces) precidido por el Gabon (países africanos).

Su capital está compuesto del aporte en divisas fuertes (y en monedas locales) de los países miembros. En función de este aporte, cada miembro se ve favorecido con Derechos Especiales de Giro (DEG) que son de hecho activos monetarios intercambiables libre e inmediatamente contra divisas de un tercer país. El uso de estos DEG corresponde a una política llamada de estabilización a corto plazo de la economía, destinada a reducir el déficit presupuestario de los países y a limitar el crecimiento de la masa monetaria. Esta estabilización constituye frecuentemente la primera fase de intervención del FMI en los países endeudados. Pero el FMI considera que en adelante es tarea suya (tras el primer choque petrolero de 1974-1975) actuar sobre la base productiva de las economías del Tercer Mundo reestructurando sus sectores internos; se trata de una política de ajuste a más largo plazo de la economía. Lo mismo sucede con los países llamados en transición hacia una economía de mercado. (Norel y Saint-Alary, 1992, p. 83).

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y el Banco Mundial Banco mundial Creado en 1944 en Bretton Woods en el marco del nuevo sistema monetario internacional, el Banco posee un capital aportado por los países miembros (189 miembros el año 2017) a los cuales da préstamos en el mercado internacional de capitales. El Banco financia proyectos sectoriales, públicos o privados, con destino a los países del Tercer Mundo y a los países antes llamados socialistas. Se compone de las siguientes tres filiales.

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 [7]. Así mismo, de manera deliberada, se utilizó un esquema confuso y obscuro de organización de la conferencia para mantener a las delegaciones de otros países concentradas en temas marginales [8]. Mientras tanto, el documento final conteniendo las cuestiones clave, como la convertibilidad del oro-dólar en el centro del sistema internacional, ya se encontraba listo en manos de Harry Dexter White.

Sin embargo, a pesar de estas precauciones, la delegación del Tesoro aún se encontraba preocupada por la capacidad de Keynes, jefe de la delegación británica, de prolongar y complicar las discusiones. Para evitarlo, le nominaron para estar al frente de las discusiones del Banco Mundial. Teniendo en cuenta que los puntos claves de las discusiones eran la convertibilidad del oro-dólar y la fijación de las tasas de cambio, el Banco ocupó un lugar secundario en las preocupaciones de Estados Unidos. Al poner a cargo a Keynes de estas discusiones, se eliminaba el riesgo que tuviera la oportunidad de poner en cuestión temas prioritarios para Estados Unidos. Mientras tanto, de manera paralela, los votos requeridos para aprobar las propuestas para los nuevos organismos multilaterales se aseguraban por medio de la entrega de cuotas especiales en estos por medio de negociaciones bilaterales directas entre Estados Unidos y cada uno de los países [9]. El éxito, desde la perspectiva norteamericana, de esta estrategia de poder, chantaje y distracción fue total. Keynes y la delegación británica solo se dieron cuenta de las cláusulas que efectivamente entregaban las llaves del sistema financiero global a los estadounidenses después de la conferencia [10].
Fue precisamente ese éxito el que ha determinado en buena medida el, tal vez, desequilibrio más importante del sistema financiero internacional en el más de medio siglo que ha transcurrido desde Bretton Woods. Keynes, consiente de la posición de país deudor que Gran Bretaña ocuparía por un periodo prolongado tras la guerra, trató de incluir un mecanismo por medio del cual los países acreedores debían pagar intereses sobre sus créditos Créditos Suma de dinero que una persona (el acreedor) tiene el derecho de exigir de otra persona (el deudor).

Créditos privados
Préstamos concedidos por los bancos comerciales, sea cual sea el prestatario.

Créditos públicos
Préstamos concedidos por acreedores públicos, sea cual sea el prestatario.
al Fondo. El propósito era obligar a los países acreedores a que estimularan sus economías y con ellas las importaciones de los países deudores. De esta forma países deudores y acreedores compartían el peso del ajuste, eliminando presiones deflacionarias en el sistema. Sin embargo, Estados Unidos se opuso radicalmente a esta propuesta. Ello se debía a dos razones. Por un lado, en 1944 solo había un país acreedor, Estados Unidos. Estaba claro entonces que inicialmente un mecanismo de este tipo solo implicaría costos para dicha nación. Por el otro, la presión del Congreso cerraba el margen de maniobra de los negociadores para hacer una concesión que implicaría de facto una cesión de la soberanía del país.

Esto es mucho más que una mera anécdota histórica. De hecho se encuentra en el centro de las discusiones de la estructura actual del sistema financiero. Se pueden dar dos ejemplos al respecto. En el caso de Estados Unidos, como es bien conocido, tras solo una década en la posguerra, su posición cambió radicalmente en el sistema. De ser un país acreedor, pasó a ser un país deudor. Es curioso entonces ver cómo, mientras en Bretton Woods, Estados Unidos concentró el poder en los países acreedores, hoy ese mismo instrumento es utilizado por China para evitar las presiones por parte de dicho país para reducir su superávit comercial. Mientras tanto, en el caso de Europa, la Troika Troika Troika : el Fondo Monetario Internacional, la Comisión Europea y el Banco Central Europeo , con la participación del FMI, impone todo el costo del ajuste en los países deudores (Grecia, España, Portugal, Irlanda, Chipre) mientras Alemania permanece inmutable al tiempo que las presiones deflacionarias erosionan las bases del sistema político y económico europeo.

El último punto se refiere precisamente a otro aspecto relacionado a la posición de Estados Unidos como un país acreedor. Teniendo en cuenta que una buena parte de los recursos para el Fondo y el Banco serían provistos por este país, el Congreso estadounidense ejerció fuertes presiones para asegurar que los directores de ambas instituciones fueran de dicho país. De hecho este era el plan inicial. El director del Banco seria alguien asociado a la American Bankers Association, con el fin de ganar la confianza de los mercados, mientras que el director del Fondo sería Harry Dexter White. Su nombre fue propuesto por el presidente Harry Truman y confirmado posteriormente por el Congreso [11]. Sin embargo, en el último momento, el gobierno estadounidense cambió de opinión y señaló que no sería adecuado que los directores de ambas organizaciones fueran estadounidenses. La curiosa actitud de Estados Unidos no se debió a un acto de buena voluntad, sino al hecho que ya en 1945 el FBI había comenzado investigaciones sobre las supuestas conexiones comunistas de White [12]. Edgar Hoover, director entonces del FBI, le comunicó al Presidente Truman que White se encontraba bajo vigilancia y que debía ser apartado lo más pronto posible de posiciones de poder. Las sospechas de Hoover, descartaban que White pudiera efectivamente ocupar el más alto cargo del FMI a pesar de haber concluido el proceso de nominación. Más importante aún, teniendo en cuenta el rol central de White en la creación del Fondo, la nominación de cualquier otro candidato de origen estadounidense sería altamente sospechosa y revelaría el hecho que White se encontraba bajo vigilancia [13]. Al final se decidió que la mejor alternativa era un candidato de bajo perfil y consenso, el funcionario belga Camille Gutt. De esa forma, la división de los altos cargos del Fondo y el Banco entre estadounidenses y europeos fue producto de un accidente histórico. Sin las investigaciones del FBI, probablemente hoy en día ambos altos funcionarios serían estadounidenses.

Para concluir, es necesario señalar que el recuperar la memoria histórica de las fuerzas que dieron origen a Bretton Woods es importante porque aun hoy, 70 años después, el mundo sigue sometido de una forma u otra a los resultados de dicha conferencia. Tal vez la lección más importante se refiere a la dificultad inherente a la construcción de organismos multilaterales. La principal razón por la cual fueron ratificados los acuerdos de Bretton Woods, aparte del poder e influencia indiscutida de Estados Unidos, es el hecho que el resto de los países no contaban con otras alternativas. Tras la peor guerra de la Historia, el sistema creado en dicha conferencia, con todas sus asimetrías tanto políticas como económicas, representaba la única alternativa para restablecer relaciones comerciales y financieras estables (aparte obviamente del bloque soviético). Hoy en día, la situación es radicalmente distinta, donde, a pesar del hecho que la hegemonía de Estados Unidos parece debilitarse, los países del Sur prefieren seguir aferrados a la antigua estructura. Ello a pesar que en muchos sentidos ésta diseñada para ir en contra de sus intereses. Tal vez esta sea la razón por la cual avanzar en el proceso de construcción del Banco del Sur se convirtió en un callejón sin salida, y porque el recientemente lanzado Banco de los BRICS sufra el mismo destino.



Notas

[1Ver por ejemplo la serie de artículos ¨Los 70 años de Bretton Woods, del Banco Mundial y del FMI¨ por Eric Toussaint publicada en el sitio del CADTM: www.cadtm.org

[2Steil, B. (2013). The Battle of Bretton Woods: John Maynard Keynes, Harry Dexter White, and the Making of a New World Order. New Jersey: Princeton University Press.

[3Es decir, el patrón oro. En esencia, este consistía en que cada moneda fijaba un valor con respecto al oro. Además, los bancos centrales estaban obligados a ofrecer la plena convertibilidad, lo que significaba que se podía reclamar el cambio de billetes a la cantidad correspondiente de oro. Con ello la cantidad de dinero disponible (la oferta monetaria) quedaba limitada a la cantidad de este metal que cada banco central tuviera. Este sistema monetario tuvo su auge en occidente entre 1872 y 1914.

[4(Steil, 2013, p. 110)

[5(Steil, 2013, p. 108)

[6(Steil, 2013, p. 211)

[7(Steil, 2013, p. 211)

[8Steil, 2013, pp. 220-221)

[9(Steil, 2013, pp. 231-232)

[10(Steil, 2013, pp. 251-253)

[11(Steil, 2013, p.298)

[12Para una explicación detallada ver tambien, Toussaint, É. (2014). CADTM - «En un clima de caza de brujas, el Banco Mundial siempre está al servicio de los poderosos» (visitado el 15 de septiembre de 2014), en http://cadtm.org/En-un-clima-de-caza-de-brujas-el

[13(Steil, 2013, p. 299)

Daniel Munevar

es un economista post keynesiano de 30 años de Bogotá, Colombia. Desde Marzo hasta Julio de 2015 trabajó como asesor del ex ministro de Finanzas griego Yanis Varoufakis, en temas de política fiscal y sostenibilidad de la deuda.
Previamente, fue asesor fiscal del Ministerio de Hacienda de Colombia y asesor especial de la Inversión Extranjera Directa para el Ministerio de Relaciones Exteriores de Ecuador.
Es miembro de la Red CADTM AYNA.

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