La nueva propuesta de Reforma Tributaria

Un proyecto que amplía la brecha social en Colombia

12 de diciembre de 2018 por Diego Carrero Barón


Como quedó manifiesto en el número 74 de la revista izquierda el circulo personal, las declaraciones, y el gabinete que rodean al presidente Iván Duque, es decir su clase social, permitían tener la certeza de que lejos de la renovación política su gobierno estaría en función de la acumulación rentista y de los intereses de sectores ligados a actividades extractivas de enclave, comerciales y financieras, profundizando el modelo de despojo que afecta negativamente la calidad de vida de por lo menos más de 11,7 millones de familias de capas de ingresos medios y bajos en el país.


1. Una reforma tributaria que no sorprende.

Alejándose de lo planteado en el 2016 desde su rol como senador, (ver video “Los diez grandes pecados de la reforma tributaria”, https://www.youtube.com/watch?v=cbeIZt1JgaA), la política económica del gobierno Duque le da continuidad a la tendencia de largo plazo de la arquitectura fiscal colombiana que cada vez se pone más del lado de quienes más riqueza acumulan. En este sentido precisamente el Gobierno Nacional presentó el 31 de octubre la llamada Ley de Financiamiento que no es otra cosa que otra reforma tributaria más.

A continuación se esbozan los elementos centrales que explican porque esta es una reforma regresiva que está en función de los grandes poseedores de riqueza y que precariza el ingreso y capacidad de consumo de más de 44.5 millones de colombianas y colombianos que pertenecen a familias de ingresos medios y bajos.


2. Una reforma en favor de los acreedores del Estado.

En el año 2011, siguiendo la tendencia introducida con las mal llamadas reformas estructurales producto del Consenso de Washington, se constitucionalizo como principio la Sostenibilidad Fiscal, mediante el Acto Legislativo 03 que modificó los artículos 334, 339 y 346 de la Carta Magna, al tiempo que con la ley 1473 del mismo año se estableció una regla fiscal sobre las finanzas públicas (ver gráfico 1). Dicha regla quedó explicita en el artículo quinto (5°) de dicha ley:

Artículo 5°. Regla Fiscal. El gasto estructural no podrá superar al ingreso estructural, en un monto que exceda la meta anual de balance Balance “Fotografía” a final de año de los activos (lo que la empresa posee) y pasivos (lo que la empresa debe) de una sociedad. Dicho de otra forma, los activos el balance aportan información acerca de la utilización de los fondos recabados por la sociedad. Los pasivos del balance informan sobre el origen de los fondos captados. estructural establecido. El déficit estructural del Gobierno Nacional Central no será mayor a 1% del PIB Producto interno bruto
PIB
El PIB es un índice de la riqueza total producida en un territorio dado, estimada sobre la base de la suma de los valores añadidos.
a partir del año 2022.

Parágrafo transitorio. El Gobierno Nacional seguirá una senda decreciente anual del déficit en el balance fiscal estructural, que le permita alcanzar un déficit estructural de 2,3% del PIB o menos en 2014, de 1.9% del PIB o menos en 2018 y de 1.0% del PIB o menos en 2022.”

De esta manera en nombre de la sostenibilidad de las finanzas públicas y el equilibro macroeconómico la Constitución Política y la ley organizaron el régimen fiscal en lógica de un disciplinamiento no solo para garantizar mayor margen de maniobra para el sector privado sino sobre todo para ampliar la posibilidad de rentas y ganancias a la banca e inversionistas financieros.

Gráfico 1. Déficit Total Vs Déficit Estructural GN 2014-2019
Fuente: Tomado de Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Marco Fiscal de Mediano Plazo 2018.

La idea de la disciplina fiscal tomó fuerza en la teoría económica dominante y la tecnocracia estatal luego de la crisis de la deuda Deuda Deuda multilateral La que es debida al Banco Mundial, al FMI, a los bancos de desarrollo regionales como el Banco Africano de Desarrollo y a otras organizaciones multilaterales como el Fondo Europeo de Desarrollo.
Deuda privada Préstamos contraídos por prestatarios privados sea cual sea el prestador.
Deuda pública Conjunto de préstamos contraídos por prestatarios públicos. Reescalonamiento. Modificación de los términos de una deuda, por ejemplo modificando los vencimientos o en relación al pago de lo principal y/o de los intereses.
externa en América Latina en 1.982 que llevo al default (cesación de los pagos) por parte de algunos de los países de la región. De esta manera al planear el presupuesto, el Gobierno Nacional ajusta cargas en relación a su funcionamiento, reduciendo el margen de acción Acción Título mobiliario emitido por una sociedad de acciones. Este título representa una fracción del capital social. En particular otorga a su titular (el accionista) el derecho a percibir una parte de los beneficios distribuidos (el dividendo) y de participar en las asambleas generales de la empresa. del Estado en la garantía de derechos sociales si es el caso, para posteriormente garantizar el pago del servicio de la deuda Servicio de la deuda Suma de la amortización más los intereses del capital prestado. (amortizaciones e intereses), y dejar lo que queda para inversiones, en un contexto en que la deuda pública ha aumentado en 40 puntos del PIB al cabo de 20 años, representado para 2018 el 58,2% del PIB (gráfico 2).

Gráfico 2.
Fuente: Construcción propia con base en el Banco de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

De esta manera todo planteamiento que señale la inminencia de la reforma tributaria para garantizar programas sociales en materia de salud, educación, atención prioritaria a población vulnerable e incluso cumplir con las responsabilidades estatales asociadas al Acuerdo Final de Paz del 2016 – hoy desfinanciado-, no son más que una falacia que esconde una estructura de las finanzas públicas en función del capital financiero (gráfico 3) que en el solo caso del mercado bancario significó ganancias del orden de los 4.000 millones de dólares en el 2016 y $2.800 millones en el 2017, en un contexto en que el conglomerado económico del grupo Luis Carlos Sarmiento Angulo posee el 28% de la deuda pública en TES B tan solo para este segmento de mercado (gráfico 4).

Gráfico 3. Estrategia Fiscal de “Austeridad Inteligente 2013-2018” –porcentaje del PIB-
Fuente: Tomado de Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Marco Fiscal de Mediano Plazo 2018.

Gráfico 4.
Fuente: Construcción propia con base en la Superintendencia Financiera de Colombia.

La estrategia del Gobierno Nacional y del partido Centro Democrático del senador Álvaro Uribe en este sentido fue bastante astuta, por un lado ampliaron los plazos de pago de la deuda pública extendiendo la amortización de $14 billones de pesos por 10 años y garantizaron los montos de pago de deuda para 2019 por orden de más de $52.4 billones, mientras que por otro lado dejaron desfinanciados rubros de inversión en materia social para así chantajear a la población con la inminencia de la reforma tributaria mediante la Ley de Financiamiento, tratando de esconder la lógica detrás de la estructura fiscal colombiana en función del rentismo financiero.


3. Una reforma que afecta los ingresos y el consumo de los colombianos

Con esta reforma tributaria, la decimo-quinta desde 1990 en el país se sigue dando continuidad a una vieja fórmula que consiste en reducir impuestos a grandes capitales con el argumento de que esto permitiría ampliar la capacidad de inversión del sector privado, al tiempo que en nombre de la eficiencia tributaria se castigan los ingresos de las capas de la población de ingresos medios y el consumo de los hogares colombianos mediante el incremento del Impuesto al Valor Agregado, IVA.

La propuesta de reforma tributaria presentada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público pretende aumentar el recaudo tributario en $14,5 billones de pesos aproximadamente para por un lado tapar el déficit del Presupuesto General de la Nación para 2019, y de otro lado para a partir de 2020 compensar los recursos que se dejaran de recibir por exenciones y rebajas tributarias a grandes capitales, y que explicaremos en la siguiente sección.

En el caso del IVA la reforma del Gobierno apunta a pasar a una estructura tributaria que unifique las tarifas pasando artículos y productos que tienen actualmente una tarifa del 0%, 5% y 19% a una tarifa única general del 18% hasta 2020 y del 17% desde el 2021.

Es preciso aclarar que en la actualidad la canasta familiar en Colombia está integrada por 405 artículos de los que se desprenden 181 gastos o productos sobre los cuales el DANE hace ponderaciones para calcular el costo de vida de las familias colombianas.

En la actualidad para la canasta familiar la distribución de la carga del IVA presenta la estructura que se presenta en el cuadro 1:

Cuadro 1. Gastos con IVA Canasta familiar en Colombia a Octubre de 2018
Fuente: Construcción propia con base en Ley 1819 de 2016 y Estatuto Tributario colombiano, (Decreto 624 de 1989).

A partir de la nueva reforma propuesta se unificarían las tarifas y en total 147 gastos básicos de la canasta familiar, de un total de 181, es decir el 81% pasarían a tener IVA del 18%. En la práctica más de 328 artículos quedarían con este gravamen.

Se estima que con esta reforma se recaudarían cerca de $11,3 billones en IVA los cuales golpearan fundamentalmente a las capas medias y pobres en el país, si tenemos en cuenta el carácter profundamente regresivo de este impuesto cuando medimos la tasa efectiva de tributación del mismo para las familias, (cuadro 2 y grafico 5).

Cuadro 2.
Fuente: Cálculos propios con base en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Gráfico 5.
Fuente: Cálculos propios con base en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

De esta manera queda claro que en materia de IVA los más afectados son los deciles de más bajos ingresos (1, 2 y 3) que perciben al mes menos de un millón de pesos, y los de ingresos medios (deciles 4 a 9) que reciben entre un millón y tres millones cuatros cientos mil pesos promedio al mes. Dado el carácter regresivo de la reforma el efecto sobre los ingresos del decil más alto de la población es bajo dado el poco peso del IVA en su canasta promedio de consumo.

El cuadro 2 y grafica 5 son contundentes para evidenciar la concentración del ingreso en Colombia, el cual se concentra fundamentalmente en el decil de ingresos más altos de la población, que tiene un ingreso promedio mensual 34 veces superior que el decil de familias con ingresos más bajos, es decir que una familia de ingresos bajos en el país debe trabajar 2 años y 10 meses para tener el ingreso promedio de una familia del ultimo decil de ingresos en un mes; todos esos meses dicha familia pagaría 3 veces más IVA mes que la familia de altos ingresos.

En otros términos mientras en promedio una familia del decil más alto recibe 4 veces el ingreso per-cápita de la media nacional al año, el hogar de ingresos bajos recibe apenas la décima parte del ingreso per-cápita de la media nacional.

Tomando precisamente el argumento de la tremenda desigualdad en Colombia el Gobierno Nacional ha planteado modificaciones a la declaración de Renta, buscando ampliar el recaudo por dicho concepto modificando el número de Unidades de Valor Tributario (UVT), para 2018 iguales a $33.156, sobre las que se declara renta y se aplica retención en la fuente (cuadros 3 y 4).

Al mismo tiempo con la premisa de no afectar a los más pobres se ha planteado la devolución de 3 UVT cada dos meses para la población más pobre, esto es $49.734 mensuales. Los cálculos del Gobierno Nacional son de $2.6 billones anuales en “compensaciones”, sin embargo teniendo en cuenta el número de hogares pobres en Colombia esta cifra es muy inferior a los $4 billones que costarían dichas “compensaciones” por lo que no existe soporte en relación a la bolsa Bolsa Lugar de encuentro de la oferta y demanda de valores mobiliarios que ya fueron emitidos en el mercado financiero primario. La bolsa es por tanto el mercado de ocasión de títulos mobiliarios; también llamado mercado secundario. de la que saldrían los recursos, ni mucho menos la manera en que llegarían a los hogares, convirtiéndose en un subsidio para alimentar las clientelas en épocas electorales.

Cuadro 3 Comparativo Impuesto a la Renta para personas naturales vigente VS proyecto de Ley de Financiamiento según UVT vigente
Fuente: Construcción propia con base en propuesta de Ley de Financiamiento para una UVT 2018 de $33.156.

Cuadro 4 Comparativo Base Gravable de Retención en la Fuente para personas naturales vigente VS proyecto de Ley de Financiamiento según UVT vigente
Fuente: Construcción propia con base en propuesta de Ley de Financiamiento para una UVT 2018 de $33.156.

De los cuadros 3 y 4 se desprenden dos conclusiones respecto a la modificación del impuesto a la renta y la retención en la fuente para personas naturales, la primera es que se reduce el monto desde el cual a partir las colombianas y colombianos tendrán retención en la fuente, pasando de $4.770.183 a $4.268.059 afectando fundamentalmente a quienes integran las capas dentro del decil 9 por ingresos, la mayoría profesionales contratados por prestación de servicios y flexibilizados sin derecho a prestaciones sociales, así pues de aprobarse la reforma la base gravable arrancaría desde $2.818.261 y no desde $3.149.821 como viene sucediendo hasta hoy.

Lo segundo es que si bien a partir de $235.407.601 anuales se incrementa la declaración de renta en 2 puntos y de $434.343.601 anuales, 4 puntos, no se soluciona el problema de fondo en relación a buscar una estructura fiscal más progresiva que grave grandes fortunas con lo que el Gobierno Nacional termina siendo mucho más que tímido en esta materia, creando el sofisma de que se hace más progresiva la estructura tributaria colombiana.

Lejos de avanzar en términos de progresividad, más allá de los puntos adicionales de tributo para ingresos superiores a $235.407.601 anuales no se avanza en una reforma ambiciosa que grave de manera significativa al 10% de la población con más altos ingresos que concentra el 40% del ingreso nacional año y en particular al 1% que se queda con el 32% de los ingresos anuales y concentra el 42,7% de la riqueza nacional.


4. Una reforma en favor de grandes riquezas

Con base en la información estadística aportada por Quimbay y Villabona (2017) para el año 2014 el 10% de las empresas más ricas concentraba un equivalente al 92,2% de la riqueza del país, mientras que el 1% de las empresas con mayores ingresos concentraba cerca del 28,3% de la riqueza nacional. Siguiendo a Quimbay y Villabona, 2017, de esta manera el índice de Theil (que mide la desigualdad en la distribución de la riqueza) es de 0,831, que se suma a la tendencia de concentración de la propiedad en Colombia a propósito del Gini de 0,891 para el caso de la propiedad de la tierra.

No obstante lejos de gravar esta concentración de la riqueza, urbana y rural, y a las personas naturales y jurídicas que se apropian de más del 40% del ingreso nacional, la reforma planteada bajo el argumento de incentivar la inversión para fomentar el empleo plantea reducir el impuesto a la renta del 33% al 30% para las empresas jurídicas, al tiempo que deja libres de este tributo a las nuevas empresas que se funden en el caso de la llamada economía naranja por 5 años y por 10 años a las empresas nuevas que se establezcan en zonas rurales, en particular las afectadas por el conflicto. Los recursos que se dejarían de recibir por concepto de renta en los próximos años se compensarían con por lo menos $10 billones que se recibirán ahora por IVA de la población de ingresos bajos y medios.

En relación a estas medidas es necesario señalar que el argumento de reducir la carga tributaria para aumentar la inversión y fomentar el empleo se cae por su propio peso en tanto la inversión en estas actividades no depende de la carga tributaria sino de las posibilidades de comercialización de mercancías que pasa por el incremento de la demanda efectiva, que paradójicamente es la que se ve afectada como consecuencia de la disminución del ingreso disponible de los hogares en el mercado interno, al respecto valdría la pena preguntar ¿Qué nuevos empleos generan los bancos cuando se les reduce la carga tributaria?

Seguimos asistiendo a una dictadura fiscal que profundiza la tendencia a la concentración de la riqueza en Colombia, mientras que se debilita la capa de ingresos medios y se empobrece a los que menos ingresos tienen en el país, sin embargo en tanto no se soluciona el problema estructural de las finanzas públicas en menos tres años de seguro estaremos asistiendo a otra “reforma estructural”.


Bibliografía

➢ Congreso de la Republica de Colombia (2011). Ley 1473 de 2011 “Por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones”. Bogotá.

➢ Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2018a). Marco Fiscal de Mediano Plazo 2018. Bogotá: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Bogotá.

➢ Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2018b). Proyecto de Ley “por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto y se dictan otras disposiciones”: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Bogotá.

➢ Quimbay C. y Villabona J. (2017). “La riqueza cada vez está más concentrada en Colombia”, entrevista disponible en http://www.revistavirtualpro.com/noticias/la-riqueza-cada-vez-mas-concentrada-en-colombia. Agencia de Noticias de la Universidad Nacional de Colombia. Bogotá.



Nota: Para más información sobre la reforma tributaria y pedagoga sobre la reforma podemos buscar en redes sociales el hashtag #LosImpuestosDelCentroDemocrático y entre otros el video: Lo que debes saber sobre la ley de financiamiento - Revista Hekatombe: https://www.youtube.com/watch?v=lG2PGde2vCs.

Diego Carrero Barón

Economista. Magister en Estudios Políticos

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