La restructuration de la dette congolaise

21 décembre 2006 par Arnaud Zacharie


En 2001, le retour de la République démocratique du Congo dans le giron financier international bute sur un problème : le pays a hérité d’une dette Dette Dette multilatérale : Dette qui est due à la Banque mondiale, au FMI, aux banques de développement régionales comme la Banque Africaine de Développement, et à d’autres institutions multilatérales comme le Fonds Européen de Développement.
Dette privée : Emprunts contractés par des emprunteurs privés quel que soit le prêteur.
Dette publique : Ensemble des emprunts contractés par des emprunteurs publics.
extérieure publique colossale accumulée par le Zaïre de Mobutu et quasiment impayée depuis la rupture de 1993  seuls quelques remboursements d’arriérés ont été opérés par le gouvernement Kengo wa Dondo au milieu des années 1990, puis par Laurent-Désiré Kabila en juin et juillet 1998, mais ils ont respectivement cessé dès le début de la première guerre (1996-1997), puis de la deuxième (août 1998). Or, les statuts du FMI FMI
Fonds monétaire international
Le FMI a été créé en 1944 à Bretton Woods (avec la Banque mondiale, son institution jumelle). Son but était de stabiliser le système financier international en réglementant la circulation des capitaux.

À ce jour, 188 pays en sont membres (les mêmes qu’à la Banque mondiale).

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et de la Banque mondiale Banque mondiale
BM
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) a été créée en juillet 1944 à Bretton Woods (États-Unis), à l’initiative de 45 pays réunis pour la première Conférence monétaire et financière des Nations unies. En 2011, 187 pays en étaient membres.

Créée en 1944 à Bretton Woods dans le cadre du nouveau système monétaire international, la Banque possède un capital apporté par les pays membres et surtout emprunte sur les marchés internationaux de capitaux. La Banque finance des projets sectoriels, publics ou privés, à destination des pays du Tiers Monde et de l’ex-bloc soviétique. Elle se compose des cinq filiales suivantes :
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD, 189 membres en 2017) octroie des prêts concernant de grands secteurs d’activité (agriculture et énergie), essentiellement aux pays à revenus intermédiaires.
L’Association internationale pour le développement (AID, ou IDA selon son appellation anglophone, 164 membres en 2003) s’est spécialisée dans l’octroi à très long terme (35 à 40 ans, dont 10 de grâce) de prêts à taux d’intérêt nuls ou très faibles à destination des pays les moins avancés (PMA).
La Société financière internationale (SFI) est la filiale de la Banque qui a en charge le financement d’entreprises ou d’institutions privées du Tiers Monde.
Enfin, le Centre international de règlements des différends relatifs aux investissements (CIRDI) gère les conflits d’intérêts tandis que l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) cherche à favoriser l’investissement dans les PED. Avec l’accroissement de l’endettement, la Banque mondiale a, en accord avec le FMI, développé ses interventions dans une perspective macro-économique. Ainsi la Banque impose-t-elle de plus en plus la mise en place de politiques d’ajustement destinées à équilibrer la balance des paiements des pays lourdement endettés. La Banque ne se prive pas de « conseiller » les pays soumis à la thérapeutique du FMI sur la meilleure façon de réduire les déficits budgétaires, de mobiliser l’épargne interne, d’inciter les investisseurs étrangers à s’installer sur place, de libéraliser les changes et les prix. Enfin, la Banque participe financièrement à ces programmes en accordant aux pays qui suivent cette politique, des prêts d’ajustement structurel depuis 1982.

TYPES DE PRÊTS ACCORDÉS PAR LA BM :

1) Les prêts-projets : prêts classiques pour des centrales thermiques, le secteur pétrolier, les industries forestières, les projets agricoles, barrages, routes, distribution et assainissement de l’eau, etc.
2) Les prêts d’ajustement sectoriel qui s’adressent à un secteur entier d’une économie nationale : énergie, agriculture, industrie, etc.
3) Les prêts à des institutions qui servent à orienter les politiques de certaines institutions vers le commerce extérieur et à ouvrir la voie aux transnationales. Ils financent aussi la privatisation des services publics.
4) Les prêts d’ajustement structurel, censés atténuer la crise de la dette, qui favorisent invariablement une politique néo-libérale.
5) Les prêts pour lutter contre la pauvreté.
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en font des « créanciers prioritaires », c’est-à-dire que les prêts qu’ils octroient doivent être remboursés intégralement et en priorité. La République démocratique du Congo se trouve donc en 2001 dans une situation irrégulière, ce qui influe également sur l’aide versée par les pays créanciers. Dépendant des financements extérieurs pour sa reconstruction, le pays doit régler de manière urgente le problème de ses arriérés, afin de régulariser sa situation financière, de profiter de nouveaux prêts et de participer à l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés PPTE
Pays pauvres très endettés
(En anglais : HIPC).
L’initiative PPTE, mise en place en 1996 et renforcée en septembre 1999, est destinée à alléger la dette des pays très pauvres et très endettés, avec le modeste objectif de la rendre juste soutenable.

Elle se déroule en 4 étapes particulièrement exigeantes et complexes.
Tout d’abord, le pays qui sollicite une aide au titre de cette initiative doit mener docilement, en général pendant 3 ans, des politiques économiques approuvées par le FMI et la Banque mondiale, sous forme de programmes d’ajustement. Il continue alors à recevoir l’aide classique de tous les bailleurs de fonds concernés. Pendant ce temps, il doit adopter un document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP), parfois juste sous une forme intérimaire, et avoir obtenu des résultats dans l’application de cette stratégie pendant au moins un an.

À la fin de ces 3 années, arrive le point de décision : le FMI analyse le caractère soutenable ou non de l’endettement du pays candidat. Si la valeur nette du ratio stock de la dette extérieure / exportations est supérieure à 150 % après application des mécanismes traditionnels d’allègement de la dette, le pays peut être déclaré éligible. Cependant, les pays à niveau d’exportations élevé (ratio exportations/PIB supérieur à 30 %) sont pénalisés par le choix de ce critère, et on privilégie alors leurs recettes budgétaires plutôt que leurs exportations. Donc si leur endettement est manifestement très élevé malgré un bon recouvrement de l’impôt (recettes budgétaires supérieures à 15 % du PIB, afin d’éviter tout laxisme dans ce domaine), l’objectif retenu est un ratio valeur nette du stock de la dette / recettes budgétaires supérieur à 250 %.
Troisième temps, si le pays est déclaré admissible, il bénéficie de premiers allègements de la part des États créanciers et des banques privées, et doit poursuivre avec les politiques agréées par le FMI et la Banque mondiale. La durée de cette période est déterminée par la mise en œuvre satisfaisante des réformes clés convenues au point de décision, dans un souci de maintien de la stabilité macroéconomique.

A l’issue, arrive le point d’achèvement. Le reste de allègement est alors fourni, pour permettre au pays de revenir à des critères de soutenabilité (exposés ci-dessus) jugés satisfaisants.
Le coût de cette initiative est estimé à 54 milliards de dollars, soit environ 2,6% de la dette extérieure du Tiers Monde.
Les PPTE sont au nombre de 42 seulement, dont 34 en Afrique subsaharienne, auxquels il convient d’ajouter le Honduras, le Nicaragua, la Bolivie, la Guyana, le Laos, le Vietnam et Myanmar.
Au 30 septembre 2003, 27 pays ont atteint le point de décision, et seulement 8 sont parvenus au point d’achèvement : l’Ouganda, la Bolivie, le Mozambique, la Tanzanie, le Burkina Faso, la Mauritanie, le Mali et le Bénin.
(PPTE). La réaction de Joseph Kabila et de son ministre des Finances ne se fait pas attendre : les remboursements reprennent vigoureusement à partir de 2002. Cette régularisation permet au gouvernement congolais d’accéder à une gigantesque opération de restructuration de sa dette, puis d’entrer dans le cadre de l’initiative PPTE.

La première phase de juin-juillet 2002 consiste à régler le remboursement des arriérés congolais envers le FMI et la Banque mondiale. Le processus vise à garantir le remboursement des vieilles dettes impayées par une opération de « consolidation », c’est-à-dire en remplaçant les arriérés par de nouvelles dettes à un taux d’intérêt Taux d'intérêt Quand A prête de l’argent à B, B rembourse le montant prêté par A (le capital), mais aussi une somme supplémentaire appelée intérêt, afin que A ait intérêt à effectuer cette opération financière. Le taux d’intérêt plus ou moins élevé sert à déterminer l’importance des intérêts.
Prenons un exemple très simple. Si A emprunte 100 millions de dollars sur 10 ans à un taux d’intérêt fixe de 5 %, il va rembourser la première année un dixième du capital emprunté initialement (10 millions de dollars) et 5 % du capital dû, soit 5millions de dollars, donc en tout 15millions de dollars. La seconde année, il rembourse encore un dixième du capital initial, mais les 5 % ne portent plus que sur 90 millions de dollars restants dus, soit 4,5 millions de dollars, donc en tout 14,5 millions de dollars. Et ainsi de suite jusqu’à la dixième année où il rembourse les derniers 10 millions de dollars, et 5 % de ces 10 millions de dollars restants, soit 0,5 millions de dollars, donc en tout 10,5 millions de dollars. Sur 10 ans, le remboursement total s’élèvera à 127,5 millions de dollars. En général, le remboursement du capital ne se fait pas en tranches égales. Les premières années, le remboursement porte surtout sur les intérêts, et la part du capital remboursé croît au fil des ans. Ainsi, en cas d’arrêt des remboursements, le capital restant dû est plus élevé…
Le taux d’intérêt nominal est le taux auquel l’emprunt est contracté. Le taux d’intérêt réel est le taux nominal diminué du taux d’inflation.
« concessionnel » de 0,5%. Concrètement, quatre pays (Belgique, France, Suède, Afrique du Sud) prêtent la somme nécessaire au gouvernement congolais pour qu’il rembourse ses arriérés au FMI. Ensuite, le FMI prête la somme nécessaire (522 millions de dollars) au gouvernement congolais pour qu’il rembourse ces prêts d’États. Dans le même temps, la Banque mondiale prête 330 millions de dollars au Congo pour que le pays liquide ses arriérés à son égard. Au final, la République démocratique du Congo a troqué ses arriérés multilatéraux contre une nouvelle dette à 0,5% due au FMI et à la Banque mondiale. Un mécanisme d’apurement a également été conclu avec la Banque africaine de développement.

La seconde phase, en septembre 2002, consiste à restructurer la dette congolaise due aux quatorze pays créanciers rassemblés dans le Club de Paris Club de Paris Créé en 1956, il s’agit du groupement d’Etats créanciers (20) spécialisés dans la normalisation des défauts de paiement des PED. Depuis sa création, la présidence est traditionnellement assurée par un Français - en 2016, c’est le directeur du Trésor français, Bruno BEZARD, qui en assure la présidence. Les États membres du Club de Paris ont rééchelonné la dette de près de 80 pays en développement. Les membres du Club de Paris détiennent près de 30% du stock de la dette du Tiers Monde.
Les liens entre le Club de Paris et le FMI sont extrêmement étroits ; ils se matérialisent par le statut d’observateur dont jouit le FMI dans les réunions - confidentielles - du Club de Paris. Le FMI joue un rôle clé dans la stratégie de la dette mise en œuvre par le Club de Paris qui s’en remet à son expertise et son jugement macro-économiques pour mettre en pratique l’un des principes essentiels du Club de Paris : la conditionnalité. Réciproquement, l’action du Club de Paris préserve le statut de créancier privilégié du FMI et la conduite de ses stratégies d’ajustement dans les pays en voie de développement.
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 cinq de ces quatorze pays (États-Unis, France, Belgique, Allemagne et Italie) concentrent 65% du total des créances Créances Créances : Somme d’argent qu’une personne (le créancier) a le droit d’exiger d’une autre personne (le débiteur). . La dette congolaise due au Club de Paris est évaluée à 10,3 milliards de dollars, dont près de 90% sont des arriérés accumulés depuis le dernier accord entre le Club de Paris et le Zaïre de Mobutu, en 1989. L’accord de septembre 2002 débouche sur l’annulation de 4,6 milliards de dollars de dettes  ce qui correspond au montant des arriérés sur le principal de la dette extérieure congolaise  et sur le rééchelonnement de 4,3 autres milliards.
Si l’on additionne la portée des deux phases de l’opération, 60% de la dette extérieure congolaise ont été restructurés. L’allègement permet une réduction du service de la dette Service de la dette Somme des intérêts et de l’amortissement du capital emprunté. de 36 millions de dollars en 2003, 100 millions en 2004 et 173 millions en 2005. Sur ces montants, 55% sont affectés prioritairement aux secteurs de la santé et de l’éducation. Cette opération permet également au pays d’atteindre le « point de décision » de l’initiative PPTE, le 24 juillet 2003. À ce stade, sorte de « mi-parcours » de l’initiative, la République démocratique du Congo reçoit une modeste aide intérimaire et le staff du FMI calcule le montant de l’allégement de dette que le pays pourrait recevoir au « point d’achèvement » de l’initiative, prévu en 2006. Au total, 80% de la dette congolaise devraient être restructurés et sa valeur nominale devrait être ramenée à terme à 2,5 milliards de dollars. Cependant, malgré l’ampleur de cette opération, une nouvelle dette persiste, à laquelle s’ajouteront les nouveaux emprunts que le pays devra immanquablement contracter dans le futur pour financer sa reconstruction. Ils seront d’autant plus importants que le coût de la réunification du pays, qui n’a pas été pris en compte par le plan de financement défini à Paris en décembre 2002, est le plus élevé des différents volets financiers de la reconstruction. Selon les estimations du FMI, le service de la dette continue de mobiliser depuis 2004 près de 30% du maigre budget congolais - et même plus de 40% si l’on ne prend pas en compte le montant de l’aide prévue [1].

Certes, les projections à plus long terme sont plus optimistes, mais forcément aléatoires. Il est en réalité difficile de parler d’allègement dans un pays qui de toute façon ne remboursait quasi rien d’une dette totalement contractée par le régime de son ancien tyran. Les quelques dizaines de millions libérés pour les services sociaux, de toute façon insuffisants, ne peuvent masquer une autre réalité. Sous couvert de stratégie de réduction de la pauvreté, l’économie congolaise doit une nouvelle fois s’ajuster pour que les populations récoltent des fruits dont elles ont souvent entendu parler, mais dont elles n’ont jamais vu la couleur. En attendant, le fardeau budgétaire de la dette léguée par Mobutu pèse de tout son poids sur la reconstruction du pays. En outre, cette gigantesque opération de restructuration consiste en réalité à refinancer de vieilles dettes impayables et impayées par de nouveaux emprunts à taux avantageux. Du coup, le monticule de dettes impayables est remplacé par un stock plus modeste de dettes « payables ». Résultat de l’allègement, les remboursements reprennent.
Enfin, la dette extérieure contractée par Mobutu est un archétype de la doctrine de la « dette odieuse Dette odieuse Selon la doctrine juridique de la dette odieuse théorisée par Alexander Sack en 1927, une dette est « odieuse » lorsque deux conditions essentielles sont réunies :

1) l’absence de bénéfice pour la population : la dette a été contractée non dans l’intérêt du peuple et de l’État mais contre son intérêt et/ou dans l’intérêt personnel des dirigeants et des personnes proches du pouvoir

2) la complicité des prêteurs : les créanciers savaient (ou étaient en mesure de savoir) que les fonds prêtés ne profiteraient pas à la population.

Pour Sack, la nature despotique ou démocratique d’un régime n’entre pas en ligne de compte. Une dette contractée par un régime autoritaire doit, selon Sack, être remboursée si elle sert les intérêts de la population. Un changement de régime n’est pas de nature à remettre en cause l’obligation pour le nouveau régime de payer les dettes du gouvernement précédent sauf s’il s’agit de dettes odieuses.

Traité juridique et financier par A.-N. SACK, ancien professeur agrégé à la Faculté de droit de l’Université de Petrograd.

Depuis cette définition « conservatrice », d’autres juristes et mouvement sociaux comme le CADTM ont élargi la définition de la dette odieuse en prenant notamment en compte la nature du régime emprunteur et la consultation ou nom des parlements nationaux dans l’approbation ou l’octroi du prêt.

Citons notamment la définition de la dette odieuse utilisée par la Commission pour la Vérité sur la dette grecque, qui s’appuie à la fois sur la doctrine de Sack mais aussi sur les Traités internationaux et les principes généraux du droit international :

Une dette odieuse est soit
1) une dette qui a été contractée en violation des principes démocratiques (ce qui comprend l’assentiment, la participation, la transparence et la responsabilité) et a été employée contre les plus hauts intérêts de la population de l’État débiteur alors que le créancier savait ou était en mesure de savoir ce qui précède." soit
2) une dette qui a pour conséquence de dénier les droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels de la population alors que le créancier savait ou était en mesure de savoir ce qui précède"
.
 » qui existe dans le droit international. Selon Alexander Sack, théoricien de cette doctrine : « Si un pouvoir despotique contracte une dette non pas selon les besoins et les intérêts de l’État, mais pour fortifier son régime despotique, pour réprimer la population qui le combat, cette dette est odieuse pour la population de l’État entier. Cette dette n’est pas obligatoire pour la nation : c’est une dette de régime, dette personnelle du pouvoir qui l’a contractée. Par conséquent, elle tombe avec la chute de ce pouvoir. » [2] Mobutu et son clan, qui entretenaient certaines amitiés avec des banquiers occidentaux, ont dilapidé ces emprunts et en ont détourné une bonne partie. Selon les études, le montant des biens mal acquis par Mobutu varie de 4 à 8 milliards de dollars ! Comme le souligne Joseph Stiglitz, ancien vice-président de la Banque mondiale et Prix Nobel d’économie 2001 : « Quand le FMI et la Banque mondiale prêtaient de l’argent à Mobutu, (...) ils savaient (ou auraient dû savoir) que ces sommes, pour l’essentiel, ne serviraient pas à aider les pauvres de ce pays mais à enrichir Mobutu. On payait ce dirigeant corrompu pour qu’il maintienne son pays fermement aligné sur l’Occident. Beaucoup estiment injuste que les contribuables des pays qui se trouvaient dans cette situation soient tenus de rembourser les prêts consentis à des gouvernants corrompus qui ne les représentaient pas. » [3] Mais au lieu de l’effacer, on a « consolidé » cette dette. Elle reprend ainsi naissance sous une nouvelle forme, que d’aucuns sont tentés de ne plus considérer comme « odieuse ». Affaire de points de vue... !



Notes

[1IMF, Democratic Republic of the Congo : 2003 Article IV Consultation, Washington, June 2003.

[2P. Adams, « Odious debts », Probe International, 1991.

[3J. Stiglitz, La grande désillusion, Fayard, 2002.

Arnaud Zacharie

Secrétaire général du CNCD-11.11.11

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