La restructuration de la dette congolaise

En 2001, le retour de la République démocratique du Congo dans le giron financier international bute sur un problème : le pays a hérité d’une dette extérieure publique colossale accumulée par le Zaïre de Mobutu et quasiment impayée depuis la rupture de 1993  seuls quelques remboursements d’arriérés ont été opérés par le gouvernement Kengo wa Dondo au milieu des années 1990, puis par Laurent-Désiré Kabila en juin et juillet 1998, mais ils ont respectivement cessé dès le début de la première guerre (1996-1997), puis de la deuxième (août 1998). Or, les statuts du FMI et de la Banque mondiale en font des "créanciers prioritaires", c’est-à-dire que les prêts qu’ils octroient doivent être remboursés intégralement et en priorité. La République démocratique du Congo se trouve donc en 2001 dans une situation irrégulière, ce qui influe également sur l’aide versée par les pays créanciers. Dépendant des financements extérieurs pour sa reconstruction, le pays doit régler de manière urgente le problème de ses arriérés, afin de régulariser sa situation financière, de profiter de nouveaux prêts et de participer à l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE). La réaction de Joseph Kabila et de son ministre des Finances ne se fait pas attendre : les remboursements reprennent vigoureusement à partir de 2002. Cette régularisation permet au gouvernement congolais d’accéder à une gigantesque opération de restructuration de sa dette, puis d’entrer dans le cadre de l’initiative PPTE.

La première phase de juin-juillet 2002 consiste à régler le remboursement des arriérés congolais envers le FMI et la Banque mondiale. Le processus vise à garantir le remboursement des vieilles dettes impayées par une opération de "consolidation", c’est-à-dire en remplaçant les arriérés par de nouvelles dettes à un taux d’intérêt "concessionnel" de 0,5%. Concrètement, quatre pays (Belgique, France, Suède, Afrique du Sud) prêtent la somme nécessaire au gouvernement congolais pour qu’il rembourse ses arriérés au FMI. Ensuite, le FMI prête la somme nécessaire (522 millions de dollars) au gouvernement congolais pour qu’il rembourse ces prêts d’États. Dans le même temps, la Banque mondiale prête 330 millions de dollars au Congo pour que le pays liquide ses arriérés à son égard. Au final, la République démocratique du Congo a troqué ses arriérés multilatéraux contre une nouvelle dette à 0,5% due au FMI et à la Banque mondiale. Un mécanisme d’apurement a également été conclu avec la Banque africaine de développement.

La seconde phase, en septembre 2002, consiste à restructurer la dette congolaise due aux quatorze pays créanciers rassemblés dans le Club de Paris  cinq de ces quatorze pays (États-Unis, France, Belgique, Allemagne et Italie) concentrent 65% du total des créances. La dette congolaise due au Club de Paris est évaluée à 10,3 milliards de dollars, dont près de 90% sont des arriérés accumulés depuis le dernier accord entre le Club de Paris et le Zaïre de Mobutu, en 1989. L’accord de septembre 2002 débouche sur l’annulation de 4,6 milliards de dollars de dettes  ce qui correspond au montant des arriérés sur le principal de la dette extérieure congolaise  et sur le rééchelonnement de 4,3 autres milliards.

Si l’on additionne la portée des deux phases de l’opération, 60% de la dette extérieure congolaise ont été restructurés. L’allègement permet une réduction du service de la dette Service de la dette Somme des intérêts et de l’amortissement du capital emprunté. de 36 millions de dollars en 2003, 100 millions en 2004 et 173 millions en 2005. Sur ces montants, 55% sont affectés prioritairement aux secteurs de la santé et de l’éducation. Cette opération permet également au pays d’atteindre le "point de décision" de l’initiative PPTE, le 24 juillet 2003. À ce stade, sorte de "mi-parcours" de l’initiative, la République démocratique du Congo reçoit une modeste aide intérimaire et le staff du FMI calcule le montant de l’allégement de dette que le pays pourrait recevoir au "point d’achèvement" de l’initiative, prévu en 2006. Au total, 80% de la dette congolaise devraient être restructurés et sa valeur nominale devrait être ramenée à terme à 2,5 milliards de dollars. Cependant, malgré l’ampleur de cette opération, une nouvelle dette persiste, à laquelle s’ajouteront les nouveaux emprunts que le pays devra immanquablement contracter dans le futur pour financer sa reconstruction. Ils seront d’autant plus importants que le coût de la réunification du pays, qui n’a pas été pris en compte par le plan de financement défini à Paris en décembre 2002, est le plus élevé des différents volets financiers de la reconstruction. Selon les estimations du FMI, le service de la dette continue de mobiliser depuis 2004 près de 30% du maigre budget congolais - et même plus de 40% si l’on ne prend pas en compte le montant de l’aide prévue |1|.

Certes, les projections à plus long terme sont plus optimistes, mais forcément aléatoires. Il est en réalité difficile de parler d’allègement dans un pays qui de toute façon ne remboursait quasi rien d’une dette totalement contractée par le régime de son ancien tyran. Les quelques dizaines de millions libérés pour les services sociaux, de toute façon insuffisants, ne peuvent masquer une autre réalité. Sous couvert de stratégie de réduction de la pauvreté, l’économie congolaise doit une nouvelle fois s’ajuster pour que les populations récoltent des fruits dont elles ont souvent entendu parler, mais dont elles n’ont jamais vu la couleur. En attendant, le fardeau budgétaire de la dette léguée par Mobutu pèse de tout son poids sur la reconstruction du pays. En outre, cette gigantesque opération de restructuration consiste en réalité à refinancer de vieilles dettes impayables et impayées par de nouveaux emprunts à taux avantageux. Du coup, le monticule de dettes impayables est remplacé par un stock plus modeste de dettes "payables". Résultat de l’allègement, les remboursements reprennent.

Enfin, la dette extérieure contractée par Mobutu est un archétype de la doctrine de la "dette odieuse" qui existe dans le droit international. Selon Alexander Sack, théoricien de cette doctrine : « Si un pouvoir despotique contracte une dette non pas selon les besoins et les intérêts de l’État, mais pour fortifier son régime despotique, pour réprimer la population qui le combat, cette dette est odieuse pour la population de l’État entier. Cette dette n’est pas obligatoire pour la nation : c’est une dette de régime, dette personnelle du pouvoir qui l’a contractée. Par conséquent, elle tombe avec la chute de ce pouvoir. » |2| Mobutu et son clan, qui entretenaient certaines amitiés avec des banquiers occidentaux, ont dilapidé ces emprunts et en ont détourné une bonne partie. Selon les études, le montant des biens mal acquis par Mobutu varie de 4 à 8 milliards de dollars ! Comme le souligne Joseph Stiglitz, ancien vice-président de la Banque mondiale et Prix Nobel d’économie 2001 : « Quand le FMI et la Banque mondiale prêtaient de l’argent à Mobutu, (...) ils savaient (ou auraient dû savoir) que ces sommes, pour l’essentiel, ne serviraient pas à aider les pauvres de ce pays mais à enrichir Mobutu. On payait ce dirigeant corrompu pour qu’il maintienne son pays fermement aligné sur l’Occident. Beaucoup estiment injuste que les contribuables des pays qui se trouvaient dans cette situation soient tenus de rembourser les prêts consentis à des gouvernants corrompus qui ne les représentaient pas. » |3| Mais au lieu de l’effacer, on a "consolidé" cette dette. Elle reprend ainsi naissance sous une nouvelle forme, que d’aucuns sont tentés de ne plus considérer comme "odieuse". Affaire de points de vue... !