La venta de ISAGEN y el financiamiento de la infraestructura vial en Colombia

18 de enero por Daniel Munevar

CC - Flickr - Isagen - IHA Sustainability Partnership Protocol Training and Sogamoso Hydropower Project site visit

Tras meses de discusión y oposición por parte de la sociedad colombiana, la administración Santos finalmente completo esta semana la venta de ISAGEN. El argumento central utilizado por el gobierno para justificar esta operación es la necesidad que tiene el país de mejorar su infraestructura vial.

De esta forma, los 6.5 billones de pesos generados por la venta de ISAGEN serán utilizados para la capitalización de la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN). Dicha entidad utilizara estos recursos para el financiamiento requerido por parte de los contratistas a cargo de llevar a cabo la Cuarta Generación de Concesiones Viales (4G). En este contexto el Gobierno no ha escatimado recursos en pregonar, por un lado, el rol central de la venta de ISAGEN en el desarrollo de las 4G; por el otro en ensalzar las virtudes del esquema de Asociaciones Público Privadas (APP) utilizado para estructurar el citado programa. Sin embargo, un análisis detallado de las características de las APP en el marco de las 4G revela que estas no son la panacea que nos quiere hacer cree el gobierno. Por extensión, la decisión de vender ISAGEN mas que ser una necesidad, como se reitero una y otra vez en las ultimas semanas por parte de diferentes funcionarios, fue en realidad una cuestionable decisión derivada de un mal manejo de la política fiscal en el país en años recientes.

Pero vamos por partes. Porque era necesario que el gobierno vendiera ISAGEN para financiar las 4G? Acaso no era posible financiar estas obras con recursos del Presupuesto General de la Nación? La respuesta a esta pregunta tiene que ver con el esquema de APP. En términos muy simplificados, bajo este esquema de contratación, el contratista privado esta a cargo de obtener por su cuenta los recursos para financiar las obras, en la forma de capital o deuda Deuda Deuda multilateral La que es debida al Banco Mundial, al FMI, a los bancos de desarrollo regionales como el Banco Africano de Desarrollo y a otras organizaciones multilaterales como el Fondo Europeo de Desarrollo.
Deuda privada Préstamos contraídos por prestatarios privados sea cual sea el prestador.
Deuda pública Conjunto de préstamos contraídos por prestatarios públicos. Reescalonamiento. Modificación de los términos de una deuda, por ejemplo modificando los vencimientos o en relación al pago de lo principal y/o de los intereses.
. Una vez el contratista entregue la obra, este tiene derecho a percibir los ingresos que hacen viable el proyecto de inversión. En el caso de infraestructura vial, dichos ingresos se refieren específicamente a peajes y contribuciones del Estado. Es decir que si bien en ultima instancia son los contribuyentes los que terminan pagando la obra por medio de los citados mecanismos, en la primera fase de una APP la prioridad se enfoca en la obtención de financiamiento que haga viable la obra.

La dificultad en el caso de las 4G tiene que ver precisamente con el hecho que los montos involucrados en el financiamiento son tan elevados que el gobierno ha tenido dificultades en facilitárselos a los contratistas. En términos prácticos, tan solo la construcción de las vías, obviando gastos de mantenimiento y operación, alcanza los 47 billones de pesos o alrededor de 7 puntos del PIB Producto interno bruto
PIB
El PIB es un índice de la riqueza total producida en un territorio dado, estimada sobre la base de la suma de los valores añadidos.
 |1|. Para complicar aun mas las cosas, los programas de 4G tienen un horizonte temporal de 25 años |2|. Por ende, estas operaciones representan un alto riesgo desde la perspectiva del sector financiero del país, que de manera adicional a los factores citados, debe preocuparse por la alta concentración de los créditos Créditos Suma de dinero que una persona (el acreedor) tiene el derecho de exigir de otra persona (el deudor).

Créditos privados
Préstamos concedidos por los bancos comerciales, sea cual sea el prestatario.

Créditos públicos
Préstamos concedidos por acreedores públicos, sea cual sea el prestatario.
en un numero reducido de contratistas a cargo de llevar a cabo las obras. Es precisamente por el hecho que el sector privado no esta dispuesto a asumir los riesgos, que el gobierno decidió intervenir de manera directa en el proceso de financiamiento por medio de la venta de ISAGEN. Sin embargo, que el gobierno asuma los riesgos de financiamiento, aun con la participación de otros agentes internacionales, no implica que estos desaparezcan. Precisamente la alta concentración de proyectos entre un numero pequeño de contratistas, así como el interés Interés Cantidad pagada como remuneración de una inversión o percibida por un prestamista. El interés se calcula sobre la base de la cantidad de capital invertido o prestado, de la duración de la operación y del último tipo aplicado en ese momento. publico en las obras, puede forzar en el futuro la mano del gobierno para rescatar a dichos contratistas en caso que se den malos manejos en las concesiones.

En este sentido, las garantías Garantías Acto que proporciona a un acreedor una seguridad en el cumplimiento del compromiso del deudor. Distinguimos entre garantías reales (derecho de retención, fianza, prenda, hipoteca, privilegio) y las garantías personales (caución, aval, carta de intención, garantía autónoma). ofrecidas por el gobierno a los contratistas de las 4G no solo se limitan al financiamiento inicial, sino también a las citadas contribuciones por parte del Estado. Si bien se estima que las obras concluyan en el 2020, con el grueso a ser ejecutado entre los años 2016 y 2018 |3|, el gobierno ha comprometido el pago de recursos con cargo al presupuesto de la Nación hasta el año 2044 |4|. Tan solo hasta Abril del año pasado, el gobierno ha aprobado vigencias futuras bajo el esquema de APP por un valor de 62.6 billones de pesos (a precios de 2015) |5|. Es decir que una buena parte de la inversión en obras publicas que se va a llevar a cabo en el país en los próximos dos años, sobre la cual algunos personajes sabrán obtener los debidos réditos políticos y de otro tipo, será a cargo del espacio de gasto de las próximas 7 presidencias del país. Esta situación se hace aun mas grave cuando el cupo anual aprobado de vigencias futuras para APP, de un 0.1% del PIB en 2016, 0.35% entre 2017 y 2019 y 0.4% entre 2020 y 2044, se diseño sobre el supuesto de la capacidad del país de mantener tasas de crecimiento del PIB superiores al 5% y de inversión pública del 3% |6|. Es claro entonces que en un entorno de mas bajo crecimiento y restricciones fiscales, este programa puede terminar por aumentar la inflexibilidad que caracteriza el gasto público en Colombia.

Sin embargo, la generosidad del gobierno no termina ahí. Debido a las citadas restricciones de financiamiento que existen a nivel nacional, el gobierno ha incitado a los contratistas a obtener financiamiento externo. En este caso, a los citados problemas de volúmenes y horizontes temporales, se suma el llamado riesgo cambiario. Al estar los ingresos asociados a peajes y vigencias futuras denominados en pesos y los créditos denominados en dólares, ello crea un significativo riesgo para los contratistas que verían la rentabilidad de los proyectos sometida a los vaivenes del tipo de cambio. Para resolver este problema, el gobierno destino en 2014, 3.1 billones de pesos en vigencias futuras a ser pagadas en dólares, las cuales podrían llegar a representar hasta el 40% del financiamiento de un proyecto determinado |7|. De esta forma, el gobierno asumió el riesgo cambiario que los contratistas estaban en capacidad haber asumido de manera independiente por medio de swaps en mercados internacionales.

El costo de este error se esta empezando a materializar. En 2014, el constructor Mario Huertas llego a un acuerdo con Goldman Sachs para financiar 3 proyectos de 4G por medio de un crédito por 1.200 millones de dólares. El acuerdo, que conto con el beneplácito del gobierno, asumió una tasa de cambio por 1.950 pesos por dólar |8|. A consecuencia de la significativa devaluación Devaluación Modificación a la baja del tipo de cambio de una moneda frente a otras divisas. del peso colombiano, el gobierno ahora debe asumir la diferencia con respecto a la tasa de cambio en el momento de liquidar el contrato con Goldman Sachs. Al día de hoy, con un dólar por encima de los 3000 pesos, la generosidad del gobierno con los contratistas implicaría un aumento del 30% en las vigencias futuras destinadas para este fin.

Pero siendo esto Colombia, la historia continua. El gobierno en su afán de aumentar el atractivo de las licitaciones asumió riesgos adicionales en el esquema de las 4G. Por cuestiones de espacio, solo es posible referirse a dos: peajes e impuestos. En el caso de los peajes, el gobierno da potestad a los concesionarios de manejar tanto el numero de peajes como las tarifas para asegurar la viabilidad financiera de los proyectos. Ello se va a traducir en un aumento significativo de los costos por este concepto en las vías del país. Por ejemplo, en el caso de la vía Buga-Bucaramanga se estima que el costo de los peajes para un vehículo pasen de 6.500 pesos a 21.000 pesos. O en el caso de Pamplona-Cúcuta de 4.800 a 16.500 pesos |9|. Mas allá que las tarifas sufrirían un incremento del 300%, lo realmente escandaloso es el hecho que el gobierno se comprometió a proteger a los contratistas de variaciones en el trafico de las carreteras en concesión. En caso que el trafico futuro se encuentre por debajo de las proyecciones utilizadas para hacer el cierre financiero de los proyectos, y por ende los ingresos vía peajes sean menores a los esperados, el gobierno debe cubrir la diferencia para garantizar la rentabilidad del contratista |10|.

En el caso de los impuestos, así como por ejemplo en el caso de las regulaciones ambientales, el gobierno se compromete a proteger a los contratistas de cualquier impacto negativo que cambios en el esquema regulatorio del país puedan causar sobre la viabilidad financiera de los proyectos. Es por lo menos llamativo que el mismo gobierno que argumenta la necesidad de llevar a cabo una reforma tributaria para eliminar una buena parte del sin numero de exenciones que caracterizan el código tributario del país, utiliza esa misma figura para aumentar el atractivo de las 4G para los contratistas. De manera increíble, en Enero del 2014, el gobierno decidió asumir los ¨riesgos¨ asociados a cambios en la estructura tributaria del país, lo cual incluye imposición de nuevos tributos o eliminación o variación de los existentes, por medio de compensaciones a los contratistas a través de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) |11|.

Con estos ejemplos se espera ilustrar que dadas las decisiones que ha tomado el gobierno en materia de asignación de riesgos, y por extensión, de protección de los beneficios de los contratistas privados, las APP y el esquema de 4G no son la panacea que el gobierno quiere hacer creer a la opinión publica. Si este es el caso, era necesario vender a ISAGEN para financiar la inversión en infraestructura? La respuesta es claramente no. En su defensa de la venta de ISAGEN, el Presidente Juan Manuel Santos argumento que a diferencia de España, quien recibió fondos de la UE para el desarrollo de su infraestructura, a Colombia nadie le regalaría nada. El punto clave que el Presidente convenientemente omite es el hecho que mientras en España los impuestos representan un 32% del PIB |12|, en Colombia a duras penas llegan al 13% |13|. Estas cifras dejan muestran en toda su magnitud la falsa dicotomía que plantea el gobierno entre patrimonio publico e infraestructura. Es claro que Colombia necesita desesperadamente de la segunda, pero también lo es que no es posible desarrollar un país con una estructura tributaria anacrónica y regresiva como la que tenemos. Un consejo: tal vez no seguir concediendo beneficios tributarios en el marco de las 4G a Luis Carlos Sarmiento, hombre mas rico del país y principal contratista de dicho esquema de concesiones, pueden ser un buen lugar para comenzar |14|.


Notas

|1| La cifra de 47 billones de pesos se refiere a cifras en pesos constantes de 2012. La equivalencia en términos del PIB se refiere al PIB de 2012. Ver, Documento CONPES 3760. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/3760.pdf

|2| Documento CONPES 3760. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/3760.pdf

|3| Documento CONPES 3760. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/3760.pdf

|4| Marco Fiscal de Mediano Plazo 2015. Disponible en: http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/HomeMinhacienda/politicafiscal/marcofiscalmedianoplazo/2015/10202015-MFMP-2015.pdf

|5| Marco Fiscal de Mediano Plazo 2015. Disponible en: http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/HomeMinhacienda/politicafiscal/marcofiscalmedianoplazo/2015/10202015-MFMP-2015.pdf

|6| Documento CONPES 3760. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/3760.pdf

|7| El porcentaje inicial de financiamiento en dólares por proyecto aprobado inicialmente en 2013 era del 25%. Esta cifra se modifico en 2014 para alcanzar un 40%. Documento CONPES 3760. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/3760.pdf

|8| Mayores costos, entre los efectos del dólar caro en los proyectos viales 4G¨. Disponible en: http://www.larepublica.co/mayores-costos-entre-los-efectos-del-dólar-caro-en-los-proyectos-viales-4g_311871

|9| Documento CONPES 3844. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/3844.pdf

|10| Documento CONPES 3760. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/3760.pdf

|11| Documento CONPES 3800. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/3800.pdf

|12| OECD Revenue Statistics 2014 – Spain. Disponible en: http://www.oecd.org/ctp/consumption/revenue-statistics-and-consumption-tax-trends-2014-spain.pdf

|13| Marco Fiscal de Mediano Plazo 2015. Disponible en: http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/HomeMinhacienda/politicafiscal/marcofiscalmedianoplazo/2015/10202015-MFMP-2015.pdf

|14| Los megacontratistas viales que podrán apalancarse con la venta de Isagén. Disponible en: http://lasillavacia.com/historia/los-megacontratistas-que-podran-apalancarse-con-la-venta-de-isagen-52743

Autor

Daniel Munevar

es un economista post keynesiano de 30 años de Bogotá, Colombia. Desde Marzo hasta Julio de 2015 trabajó como asesor del ex ministro de Finanzas griego Yanis Varoufakis, en temas de política fiscal y sostenibilidad de la deuda. Previamente, fue asesor fiscal del Ministerio de Hacienda de Colombia y asesor especial de la Inversión Extranjera Directa para el Ministerio de Relaciones Exteriores de Ecuador. Es miembro de la Red CADTM AYNA.


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