Le procès de la garantie Dexia

10 octobre par Renaud Vivien

Il y a tout juste cinq ans, le 10 octobre 2011, le gouvernement belge sauvait une deuxième fois Dexia de la faillite en rachetant une partie du groupe : Dexia Banque Belgique - devenue Belfius - pour 4 milliards d’euros. En plus de ce rachat, les États belges, français et luxembourgeois décidaient aussi de garantir les emprunts de la partie « à risque » du groupe bancaire : Dexia SA surnommée « bad bank Bad bank Une bad bank est une structure créée pour isoler et recueillir les actifs à haut risque d’une banque en difficulté. et ce, jusqu’en 2031 ! Autrement dit, ce seraient aux populations de régler les dettes de Dexia SA en cas de défaut. Le risque est gigantesque puisque actuellement c’est plus de 36,7 milliards d’euros de dettes de Dexia SA déjà émises qui sont garanties Garanties Acte procurant à un créancier une sûreté en complément de l’engagement du débiteur. On distingue les garanties réelles (droit de rétention, nantissement, gage, hypothèque, privilège) et les garanties personnelles (cautionnement, aval, lettre d’intention, garantie autonome). pour la seule Belgique |1|. En plus d’être illégitime, cette garantie d’État pour des dettes privées était aussi illégale, comme l’a démontré le recours introduit par le CADTM, ATTAC Liège et ATTAC Bruxelles devant le Conseil d’État. Cet article revient sur cette affaire et présente les différents enjeux autour de l’annulation de cette garantie qui sont multiples et plus que jamais d’actualité.

En sauvant les institutions financières privées de la faillite (Fortis, Dexia, KBC et Ethias) à partir de l’automne 2008, l’État belge a vu sa dette Dette Dette multilatérale : Dette qui est due à la Banque mondiale, au FMI, aux banques de développement régionales comme la Banque Africaine de Développement, et à d’autres institutions multilatérales comme le Fonds Européen de Développement.
Dette privée : Emprunts contractés par des emprunteurs privés quel que soit le prêteur.
Dette publique : Ensemble des emprunts contractés par des emprunteurs publics.
fortement augmenter |2|. Ces sauvetages ont pris deux formes : la recapitalisation financière et l’octroi de garanties Garanties Acte procurant à un créancier une sûreté en complément de l’engagement du débiteur. On distingue les garanties réelles (droit de rétention, nantissement, gage, hypothèque, privilège) et les garanties personnelles (cautionnement, aval, lettre d’intention, garantie autonome). d’État pour couvrir leurs dettes. Dexia bénéficie des deux. Une première garantie est accordée conjointement par les gouvernement belge, français et luxembourgeois en 2008 suivie d’une deuxième octroyée par ces mêmes acteurs en 2011 dans le cadre du deuxième sauvetage de la banque. Cette deuxième garantie a fait l’objet de deux recours devant le Conseil d’État introduits par trois associations, CADTM, ATTAC Bruxelles 2 et ATTAC Liège |3| et deux députées fédérales, Zoé Genot et Meyrem Almaci |4|. Ensemble, ils demandent l’annulation de la garantie de l’État belge sur les dettes de Dexia SA (surnommée « bad bank Bad bank Une bad bank est une structure créée pour isoler et recueillir les actifs à haut risque d’une banque en difficulté.  ») au motif que les actes pris par l’exécutif pour accorder cette garantie sont illégaux. Cette affaire a opposé d’un côté les associations et les députées et de l’autre l’État belge et Dexia SA associée à la procédure. Les enjeux autour de l’annulation de cette garantie sont multiples : économique, social, politique et touche aux fondements mêmes de la démocratie représentative.

Dans la première partie de ce texte, nous revenons sur les différentes étapes du naufrage du groupe Dexia et sur l’adoption des deux arrêtés relatifs à la garantie d’État attaquée en justice. Dans la deuxième partie, nous expliquons en quoi ce cas Dexia constitue un véritable coup d’état contre le pouvoir législatif et judiciaire. Dans la troisième partie, nous donnons des perspectives politiques et juridiques suite au vote des parlementaires validant a posteriori les arrêtés illégaux du gouvernement.


I. Brève histoire du « naufrage Dexia »

Le groupe Dexia (Dexia SA) est né en 1996 de la fusion entre le Crédit communal de Belgique (privatisée la même année |5|) et le Crédit local de France, avec l’objectif de devenir le leader mondial dans le financement des collectivités locales. Dexia SA est organisée autour d’une maison mère holding et de trois filiales situées en France (Dexia Credit Local), Belgique (DBB) et Luxembourg (Dexia BIL).

Les années 2000 marquent un tournant dans l’expansion du groupe Dexia avec l’achat de nombreuses sociétés financières |6| partout dans le monde. Dexia se lance alors dans des opérations de plus en plus risquées, notamment dans l’acquisition de produits dérivés Produits dérivés
Produit dérivé
Famille de produits financiers qui regroupe principalement les options, les futures, les swaps et leurs combinaisons, qui sont tous liés à d’autres actifs (actions, obligations, matières premières, taux d’intérêt, indices...) dont ils sont par construction inséparables : option sur une action, contrat à terme sur un indice, etc. Leur valeur dépend et dérive de celle de ces autres actifs. Il existe des produits dérivés d’engagement ferme (change à terme, swap de taux ou de change) et des produits dérivés d’engagement conditionnel (options, warrants…).
tels que les subprimes Subprimes Crédits hypothécaires spéciaux développés à partir du milieu des années 2000, principalement aux États-Unis. Spéciaux car, à l’inverse des crédits « primes », ils sont destinés à des ménages à faibles revenus déjà fortement endettés et étaient donc plus risqués ; ils étaient ainsi également potentiellement plus (« sub ») rentables, avec des taux d’intérêts variables augmentant avec le temps ; la seule garantie reposant généralement sur l’hypothèque, le prêteur se remboursant alors par la vente de la maison en cas de non-remboursement. Ces crédits ont été titrisés - leurs risques ont été « dispersés » dans des produits financiers - et achetés en masse par les grandes banques, qui se sont retrouvées avec une quantité énorme de titres qui ne valaient plus rien lorsque la bulle spéculative immobilière a éclaté fin 2007.
Voir l’outil pédagogique « Le puzzle des subprimes »
 |7|. En décembre 2007, la crise des subprimes éclate aux États-Unis. Malgré l’éclatement de cette crise qui a logiquement des répercussions importantes sur le groupe Dexia, la direction poursuivra tout au long du premier semestre 2008 ses opérations spéculatives.

En septembre 2008, la crise financière s’aggrave avec la chute aux États-Unis de la banque d’investissement Banques d’investissement
Banque d’investissement
Société financière dont l’activité consiste à effectuer trois types d’opérations : du conseil (notamment en fusion-acquisition), de la gestion de haut de bilan pour le compte d’entreprises (augmentations de capital, introductions en bourse, émissions d’emprunts obligataires) et des placements sur les marchés avec des prises de risque souvent excessives et mal contrôlées. Une banque d’affaires ne collecte pas de fonds auprès du public, mais se finance en empruntant aux banques ou sur les marchés financiers.
Lehman Brothers. Dès lors, le marché interbancaire Marché interbancaire Marché réservé aux banques pour échanger entre elles des actifs financiers et emprunter/prêter à court terme. C’est également sur le marché interbancaire que la Banque centrale européenne (BCE) intervient pour apporter ou reprendre des liquidités (gestion de la masse monétaire pour contrôler l’inflation). cesse de fonctionner. Les banques se méfiant les unes des autres rechignent à se faire des prêts entre elles. Or, Dexia a besoin de 100 milliards d’euros par jour |8| pour se financer. La chute de Dexia devient alors imminente, mettant à jour l’extrême dangerosité de son modèle de fonctionnement en plus de ses opérations spéculatives. En effet, le « modèle Dexia » est extrêmement dangereux puisque la banque accorde des prêts sur le long terme (notamment des crédit toxiques aux collectivités locales |9|) alors qu’elle se finance à très court terme sur les marchés. Cette dangerosité se mesure également à la taille du bilan de Dexia en comparaison avec le Produit intérieur brut PIB
Produit intérieur brut
Le PIB traduit la richesse totale produite sur un territoire donné, estimée par la somme des valeurs ajoutées.
Le Produit intérieur brut est un agrégat économique qui mesure la production totale sur un territoire donné, estimée par la somme des valeurs ajoutées. Cette mesure est notoirement incomplète ; elle ne tient pas compte, par exemple, de toutes les activités qui ne font pas l’objet d’un échange marchand. On appelle croissance économique la variation du PIB d’une période à l’autre.
(PIB) de la Belgique (Dexia a un bilan de 1000 milliards d’euros soit presque trois fois le PIB belge) et aux fonds propres Fonds propres Capitaux apportés ou laissés par les associés à la disposition d’une entreprise. Une distinction doit être faite entre les fonds propres au sens strict appelés aussi capitaux propres (ou capital dur) et les fonds propres au sens élargi qui comprennent aussi des dettes subordonnées à durée illimitée. de la banque (seulement 5,6 milliards d’euros c’est-à-dire moins de 1% de ses actifs Actif
Actifs
En général, le terme « actif » fait référence à un bien qui possède une valeur réalisable, ou qui peut générer des revenus. Dans le cas contraire, on parle de « passif », c’est-à-dire la partie du bilan composé des ressources dont dispose une entreprise (les capitaux propres apportés par les associés, les provisions pour risques et charges ainsi que les dettes).
).

Face au risque d’effondrement de Dexia, les pouvoirs publics belges, français et luxembourgeois viennent une première fois la sauver en septembre 2008. Cette opération prend deux formes : d’une part, une recapitalisation de 6,4 milliards d’euros par les trois États (dont 3 milliards à charge de la Belgique) et, d’autre part l’octroi d’une garantie par ces mêmes États sur les emprunts du groupe bancaire arrivant à échéance au plus tard au 31 octobre 2014.

En mai 2011, alors que la situation financière de Dexia est loin d’être assainie, la crise bancaire s’approfondit. Les Money Market Funds Money Market Funds
MMF
Les Money Market Funds (MMF) sont des sociétés financières des États-Unis et d’Europe, très peu ou pas du contrôlées ni réglementées car elles n’ont pas de licence bancaire. Ils font partie du shadow banking. En théorie, les MMF mènent une politique prudente mais la réalité est bien différente. L’administration Obama envisage de les réglementer car, en cas de faillite d’un MMF, le risque de devoir utiliser des deniers publics pour les sauver est très élevé. Les MMF suscitent beaucoup d’inquiétude vu les fonds considérables qu’ils gèrent et la chute depuis 2008 de leur marge de profit. En 2012, les MMF états-uniens maniaient 2 700 milliards de dollars de fonds, contre 3 800 milliards en 2008. En tant que fonds d’investissement, les MMF collectent les capitaux des investisseurs (banques, fonds de pension…). Cette épargne est ensuite prêtée à très court terme, souvent au jour le jour, à des banques, des entreprises et des États.
Dans les années 2000, le financement par les MMF est devenu une composante importante du financement à court terme des banques. Parmi les principaux fonds, on trouve Prime Money Market Fund, créé par la principale banque des États-Unis JP.Morgan, qui gérait, en 2012, 115 milliards de dollars. La même année, Wells Fargo, la 4e banque aux États-Unis, gérait un MMF de 24 milliards de dollars. Goldman Sachs, la 5e banque, contrôlait un MMF de 25 milliards de dollars.
Sur le marché des MMF en euros, on trouve de nouveau des sociétés états-uniennes : JP.Morgan (avec 18 milliards d’euros), Black Rock (11,5 milliards), Goldman Sachs (10 milliards) et des européennes avec principalement BNP Paribas (7,4 milliards) et Deutsche Bank (11,3 milliards) toujours pour l’année 2012. Certains MMF opèrent également avec des livres sterling. Bien que Michel Barnier ait annoncé vouloir réglementer le secteur, jusqu’à aujourd’hui rien n’a été mis en place. Encore des déclarations d’intention...
1. L’agence de notation Moody’s a calculé que pendant la période 2007-2009, 62 MMF ont dû être sauvés de la faillite par les banques ou les fonds de pensions qui les avaient créés. Il s’est agi de 36 MMF opérant aux États-Unis et 26 en Europe, pour un coût total de 12,1 milliards de dollars. Entre 1980 et 2007, 146 MMF ont été sauvés par leurs sponsors. En 2010-2011, toujours selon Moody’s, 20 MMF ont été renfloués.
2 Cela montre à quel point ils peuvent mettre en danger la stabilité du système financier privé.
 |10| sur lesquels Dexia se finance stoppent leurs prêts, mettant Dexia dans une situation très critique malgré la garantie des États. Contrairement aux déclarations de la banque, la crise des dettes publiques en Europe n’est pas à l’origine des problèmes de Dexia. Pour le vérifier, il suffit de comparer le montant de ses créances Créances Créances : Somme d’argent qu’une personne (le créancier) a le droit d’exiger d’une autre personne (le débiteur). sur les pays du Sud de l’Europe (moins de 19 milliards d’euros au 31 décembre 2011) avec les dettes de la banque (413 milliards de dettes immédiatement exigibles) |11|.

En octobre 2011 se met en place le deuxième sauvetage de Dexia. Le groupe est démantelé. Le 10 octobre 2011, l’État belge rachète Dexia Banque Belgique (devenue Belfius) pour 4 milliards d’euros. Les États belges, français et luxembourgeois décident également de créer une structure de défaisance du groupe afin d’isoler les actifs à risque, d’où le terme de « bad bank » (Dexia SA) pour la désigner, et décident de garantir les emprunts de cette bad bank.

La stratégie de la bad bank soutenue par les gouvernements consiste à vendre un minimum d’actifs (pour limiter les pertes) et à laisser progressivement s’éteindre les crédits de portefeuille et les obligations Obligations
Obligation
Part d’un emprunt émis par une société ou une collectivité publique. Le détenteur de l’obligation, l’obligataire, a droit à un intérêt et au remboursement du montant souscrit. Il peut aussi, si la société est cotée, revendre son titre en bourse.
. Vu la durée extrêmement longue du portefeuille d’investissement, le montant exact de ses pertes supportées par les États garants ne se révélera que dans de nombreuses années (dans l’hypothèse où cette garantie n’est pas annulée).

Pour « sceller » cette garantie, le gouvernement belge, à l’époque en affaires courantes, prend le 18 octobre 2011 un arrêté royal par lequel il s’engage à garantir jusqu’en 2031 les dettes de la bad bank pour un montant de 54,45 milliards d’euros, sans compter les intérêts et accessoires. Ce montant sera ensuite réduit à 43,7 milliards d’euros (plus les intérêts et les accessoires) suite à l’adoption d’un nouvel arrêté pris cette fois par un gouvernement de plein exercice le 12 décembre 2012 modifiant l’arrêté d’octobre 2011. Ce montant représente l’équivalent de 20 % du budget de l’État fédéral. Pour comparaison, les allocations de chômage représentent 3 % des dépenses publiques.

Le 23 décembre 2011, les trois associations représentées par les avocats Olivier Stein et Pierre Robert introduisent devant le Conseil d’État une première requête en annulation de l’arrêté royal du 18 octobre 2011. Suite à la publication du deuxième arrêté en décembre 2012, une deuxième requête est introduite par les mêmes associations et par les deux députées pour demander l’annulation des arrêtés royaux, de la convention de garantie autonome signée le 24 janvier 2013 par les Ministre des finances belge, français et luxembourgeois ainsi que de tous les actes postérieurs pris par le gouvernement belge sur base des arrêtés et de la convention.


II. Le coup d’état de l’exécutif contre le pouvoir législatif et judiciaire

Les associations et les députées demande l’annulation des arrêtés au motif qu’ils violent notamment le principe de séparation des pouvoirs inscrit dans la Constitution |12|. L’usurpation des compétences du Parlement par le gouvernement à deux reprises au moment de l’adoption des arrêtés (1) ne peut être justifiée par la mise en œuvre des pouvoirs spéciaux par le gouvernement, telle que prévue par la loi du 22 février 1998 fixant le statut organique de la banque nationale (2). Enfin, la convention de garantie autonome signée par les Ministres des finances le 24 janvier 2013 viole également ce principe de séparation des pouvoirs en ce que les tribunaux sont empêchés d’intervenir (3).


1) Violation du principe de séparation des pouvoirs inscrit dans la Constitution

Ce principe fondamental d’un État de droit est inscrit aux 33, 74, 3°, 105, 108 et 174 de la Constitution. Tous ces articles ont été violés par le gouvernement au moment de la prise des arrêtés. Selon ces articles, il appartient au Parlement fédéral d’intervenir dans les matières budgétaires (telles que l’octroi de garanties d’État) qui lui sont réservées. Or, le Parlement n’a même pas été consulté avant l’adoption de ces arrêtés et ne le sera pas jusqu’en 2031 en vertu de ces arrêtés qui confèrent au seul ministre des Finances le pouvoir de conclure en toute opacité et en-dehors de tout contrôle parlementaire des conventions de garanties avec les créanciers de Dexia SA.

L’article 33 de la Constitution constitue le fondement même du système démocratique représentatif. Une de ses applications essentielles est le droit de vote des citoyens. Afin que cet article 33 soit respecté, il est nécessaire non seulement que les citoyens puissent élire leurs représentants mais également que ces représentants disposent d’un pouvoir réel et effectif. Cela vaut pour tous les États dits démocratiques.

Dans son arrêt du 7 septembre 2011 |13|, la Cour constitutionnelle allemande souligne que :« Le droit de vote est violé si le Parlement allemand renonce à sa responsabilité en matière de budget d’une manière telle que lui-même, ou tout parlement futur, ne peut plus exercer un contrôle sur le budget. » (…) « La décision sur les revenus et les dépenses d’un Gouvernement constitue une partie substantielle de l’auto-détermination démocratique dans un état constitutionnel (…). Le Parlement allemand doit décider des revenus et des dépenses en étant responsable devant le peuple. Le droit d’exercer un contrôle sur le budget représente donc un élément central du processus de décision démocratique ».


2) Les conditions de la délégation des pouvoirs spéciaux ne sont pas réunies

Dans le cadre d’une réforme du système de surveillance du secteur financier, un arrêté royal du 3 mars 2011 a inséré un nouvel article 36/24 dans la loi du 22 février 1998. Cet article donne au Roi (c’est-à-dire au gouvernement) le pouvoir de prendre une série de mesures exceptionnelles « sur avis de la banque (nationale), en cas de crise soudaine sur les marchés financiers Marchés financiers
Marché financier
Marché des capitaux à long terme. Il comprend un marché primaire, celui des émissions et un marché secondaire, celui de la revente. À côté des marchés réglementés, on trouve les marchés de gré à gré qui ne sont pas tenus de satisfaire à des conditions minimales.
ou en cas de menace grave de crise systémique, aux fins d’en limiter l’ampleur ou les effets
 ». Parmi ces mesures exceptionnelles figure l’octroi d’une garantie d’État.

Les termes de « crise soudaine sur les marchés financiers ou menace grave de risque systémique » ne sont pas définis dans la loi. Toutefois, l’exposé des motifs du projet de loi du 14 octobre 2008 instituant en particulier une garantie d’État relative aux crédits octroyés dans le cadre de la stabilité financière en délimite les contours : « Cette garantie concerne exclusivement les risques liés à la mission nationale de contribuer à la stabilité du système financier ».

La question est dès lors de savoir si la garantie accordée était nécessaire pour préserver la stabilité du système financier belge. Vu les effets raisonnablement prévisibles engendrés par cette garantie, sa stabilité est, au contraire, lourdement affectée pour au moins quatre raisons.

a) le montant : Les arrêtés attaqués permettent au Ministre d’engager jusqu’à 20% du budget de l’État fédéral, outre les intérêts et accessoires. Or, le paiement d’un tel montant mettrait l’État dans l’impossibilité d’accomplir une part essentielle de ses missions de service public et augmenterait très fortement sa dette.

b) la durée : Les arrêtés peuvent produire ses effets durant vingt ans, dépassant ainsi largement le cadre des mesures conservatoires destinées à limiter les effets de la crise.

c) tous les créanciers sont protégés sans distinction. Le gouvernement refuse de donner la liste nominative de ces créanciers, y compris aux députés qui en font la demande, en violation du principe de publicité qui constitue aussi un argument du recours.

d) l’aléa moral Aléa moral
Risque moral
En anglais, moral hazard

Argument fréquemment utilisé par les adversaires de l’annulation de la dette. Il s’appuie sur la théorie libérale qui donne la situation mettant en présence un emprunteur et un prêteur comme un cas d’asymétrie d’information. En l’occurrence, l’emprunteur sait seul s’il compte réellement rembourser son créancier. Annuler la dette aujourd’hui ferait donc courir le risque de répandre à l’avenir cette facilité accordée aux débiteurs et, par conséquent, d’accroître les réticences des prêteurs à engager leur capital qui n’auraient d’autre solution que d’exiger un taux d’intérêt augmenté d’une prime de risque croissante. On le voit, la « morale » est placée exclusivement du côté des prêteurs et l’« amoralité » placée du côté des emprunteurs suspectés a priori de malveillance. Or, il est facile de montrer que cet aléa moral est un produit direct de la liberté totale accordée aux capitaux de circuler : il est proportionnel à l’ouverture des marchés financiers puisque celle-ci multiplie les potentialités de contrats marchands censés apportés le bonheur à l’humanité mais qui apportent bien plus assurément leur lot de contrats risqués. Donc, les financiers voudraient voir multiplier à l’infini leurs possibilités de gagner de l’argent sans risque dans une société dont on nous dit qu’elle est et qu’elle doit être une société du risque... Belle contradiction.
 |14| :
Il est créé par le fait que la garantie est payable à première demande sans aucune condition réelle. En habilitant le Ministre des finances à garantir sans conditions les dettes de la bad bank, les arrêtés envoient un signal clair aux banques et aux fonds d’investissement Fonds d’investissement Les fonds d’investissement (private equity) ont pour objectif d’investir dans des sociétés qu’ils ont sélectionnées selon certains critères. Ils sont le plus souvent spécialisés suivant l’objectif de leur intervention : fonds de capital-risque, fonds de capital développement, fonds de LBO (voir infra) qui correspondent à des stades différents de maturité de l’entreprise. tentés par une spéculation Spéculation Opération consistant à prendre position sur un marché, souvent à contre-courant, dans l’espoir de dégager un profit.
Activité consistant à rechercher des gains sous forme de plus-value en pariant sur la valeur future des biens et des actifs financiers ou monétaires. La spéculation génère un divorce entre la sphère financière et la sphère productive. Les marchés des changes constituent le principal lieu de spéculation.
pouvant leur rapporter de forts gains et pouvant, le cas échéant, provoquer une nouvelle crise financière. Ils leur indiquent que l’État interviendra toujours en dernier ressort pour les rembourser en toutes circonstances, y compris lorsque ces dettes sont illégales comme l’indique explicitement la Convention de garantie autonome de janvier 2013.

Il ne fait donc aucun doute que les conditions pour l’exercice de pouvoirs spéciaux par le gouvernement ne sont pas réunies. Celui-ci ne peut valablement prétendre avoir pris des mesures conservatoires visant à limiter les effets de la crise dans le cadre des pouvoirs spéciaux. Au contraire, la garantie renforce le risque de crise systémique. La violation des droits des parlementaires par l’exécutif est manifeste et est aggravée par le fait qu’au moment du premier arrêté en octobre 2011, le gouvernement était en affaires courantes.


3) Coup d’état contre les tribunaux

Les tribunaux belges sont dépossédés de leur fonction par l’article 2 (a) de la Convention de garantie autonome de janvier 2013 |15|. En vertu de cet article, l’État, par la voix de son Ministre des finances, se porte garant de toutes les dettes de la bad bank y compris celles qui sont illégales et doit les payer dans un délai de cinq jours ouvrables (article 6) en cas de défaut de paiement de Dexia.

Si par hypothèse une transaction garantie était considérée comme illégale par les autorités étrangères, le créancier visé pourrait alors se retourner contre l’État belge qui a renoncé à tout moyen défense, en vertu de cette convention. Un tel mécanisme amènerait l’État lui-même à violer des règles internationales ou à honorer des obligations résultant d’une activité frauduleuse ou criminelle. Cette hypothèse n’est pas théorique. En effet, les délits et les crimes commis par de grandes banques privées ces dernières années sont d’une gravité extrême : escroquerie à l’encontre des clients (notamment dans la vente de produits structurés Produits financiers structurés
Produits structurés
Produit structuré
Un produit structuré est un produit généralement conçu par une banque. C’est souvent une combinaison complexe d’options, de swaps, etc. Son prix est déterminé en utilisant des modèles mathématiques qui modélisent le comportement du produit en fonction du temps et des différentes évolutions du marché. Ce sont souvent des produits vendus avec des marges importantes et opaques.
et de crédit hypothécaires) ; organisation de l’évasion fiscale à très grande échelle ; manipulation en bande organisée des taux d’intérêts et des marchés de change ; faux et usage de faux ; délits d’initiés ; manipulation du marché physique des matières premières et des aliments ; blanchiment d’argent du crime organisé ; complicité dans des crimes de guerre, etc |16|.

Le Ministre des Finances ne peut, au nom de l’État, prendre de tels engagements sans violer les principes généraux de droit qui imposent d’agir dans le respect de la légalité et de la séparation des pouvoirs. C’est pourquoi les requérants ont également demandé au Conseil d’État l’annulation de cette convention et de tous les actes postérieurs pris sur sa base.


4) Synthèse des arguments du gouvernement et de Dexia

Il est frappant de constater que face à ces arguments juridiques, le gouvernement belge et la direction de Dexia SA répondent essentiellement par l’urgence avec laquelle il fallait agir et par des arguments de nature économique liés aux réactions des marchés financiers. Précisons d’abord que ces considérations n’ont pas de conséquences sur l’illégalité des actes attaqués devant le Conseil d’État.

Ensuite, l’urgence ne saurait justifier les multiples violations d’autant que le gouvernement les a commises à deux reprises à plus d’un an d’intervalle. Notons que l’urgence ne justifiait pas non plus d’octroyer une garantie absolue aux dettes de Dexia SA s’étalant sur vingt ans dont l’effet est de menacer la stabilité de tout le système financier belge, comme nous l’avons développé précédemment.

Aucune alternative à la garantie n’a été envisagée par le gouvernement qui a notamment exclu l’option de la mise en faillite de la banque car elle aurait, selon lui et la direction de Dexia, déstabilisé les marchés secondaires de la dette souveraine en provoquant la liquidation impromptue du portefeuille d’obligations souveraines détenus par Dexia SA. Contrairement à cette affirmation, il n’y a pourtant aucun mécanisme automatique entre le non octroi de garantie et la « liquidation impromptue » du portefeuille de titres souverains. Rien n’oblige des instances en charge d’une mise en faillite ordonnée d’une banque de revendre immédiatement sur le marché secondaire son portefeuille de titres souverains.

Une seconde raison avancée pour exclure la procédure de mise en faillite est tirée de l’existence même de la garantie d’État. Cet argument relève manifestement de la mauvaise foi dans la mesure où la garantie défendue par la direction de Dexia a justement été prise par le gouvernement et que l’action Action
Actions
Valeur mobilière émise par une société par actions. Ce titre représente une fraction du capital social. Il donne au titulaire (l’actionnaire) le droit notamment de recevoir une part des bénéfices distribués (le dividende) et de participer aux assemblées générales.
devant le Conseil d’État vise précisément à annuler cette garantie et donc l’obligation pour l’État de payer les montants engagés.

Pourtant, Dexia et le gouvernement n’hésitent pas à utiliser le risque d’activation de cette garantie comme prétexte pour justifier devant l’opinion publique les recapitalisations et ainsi éviter tout débat. Citons à titre d’exemple l’ancien Premier ministre Elio Di Rupo (également ancien membre du Conseil d’administration de Dexia SA), en fonction lors de la prise de l’arrêté de décembre 2012, qui déclarait le 8 novembre 2012 que « Si nous participons à une recapitalisation ce n’est pas par plaisir mais parce que y nous sommes obligés si nous ne voulons pas voir activer les garanties ». En février 2015 |17|, les recapitalisations de Dexia ont déjà coûté à la Belgique 10 milliards d’euros. Le gouvernement procède donc par recapitalisations successives pour éviter l’activation des garanties. La stratégie du gouvernement revient à étaler dans le temps le sauvetage de Dexia SA.

Face à cette campagne médiatique du gouvernement et de Dexia, les trois associations ont créé un comité de soutien à leur recours en justice composé d’une centaine de personnalités venant du monde universitaire, associatif, syndical et politique dans le but de sensibiliser l’opinion publique au danger représenté par cette garantie et aux alternatives. Un film a également été réalisé. Des tribunes de ce comité ont été publiées dans les journaux. Des conférence de presse et débats publics ont été organisés. Les parlementaires ont été directement interpellés par les associations requérantes afin qu’ils votent contre le projet de loi déposé par le gouvernement en 2013 visant à faire valider par les députés de manière rétroactive les deux arrêtés |18|.

Malgré cela, le Parlement fédéral a voté le 16 mai 2013 ce projet de loi |19| mettant fin à la procédure devant le Conseil d’État puisque l’argument majeur du recours tombe. On peut parler de capitulation des députés sous la menace des marchés financiers |20|. Le préambule du projet de loi est explicite : « la ratification législative serait la seule mesure qui soit à même de lever la méfiance des investisseurs du fait de l’existence des recours. »


III. Perspectives politiques et juridiques suite à la capitulation du Parlement

Cette manœuvre politique démontre deux faits importants. Primo, en demandant aux députés de valider a posteriori les arrêtés attaqués, le gouvernement donne raison aux arguments des requérants. Secundo, elle montre que la sujétion de la puissance publique aux intérêts financiers est telle qu’elle n’est même plus masquée.

La démocratie représentative est également suspendue sous l’effet de cette loi pour les autres garanties à venir. Cette loi indique, en effet, que le gouvernement peut octroyer de nouvelles garanties d’État pour un montant de 25 milliards d’euros par institution financière sans que le Parlement ne se soit consulté. Le 20 févier 2015, le CEO de Dexia SA, Karel De Boeck |21|, a d’ailleurs déclaré que la garantie d’État sur la bad bank devra être renouvelée dans les cinq années à venir. L’épée de Damoclès pourrait donc durer au delà de 2031 à moins que cette garantie soit annulée par un décision politique.

Le fait que le recours devant le Conseil d’État ait été interrompu par le vote des députés ne signifie pas que cette garantie est irrévocable. Le gouvernement pourrait prendre un acte souverain d’annulation de cette garantie en utilisant l’argument développé précédemment selon lequel son engagement à garantir des dettes illégales constitue une violation manifeste des principes généraux de bonne administration qui lui imposent d’agir dans le respect de la légalité.

Son action politique pourrait également s’appuyer sur l’argument de l’ « illégitimité » qui est lié à la notion d’intérêt général. Cette garantie est certes devenue légale, elle n’en reste pas moins illégitime car elle va à l’encontre de l’intérêt général. Elle fait peser sur la population tous les risques, protège de manière absolue les créanciers et verrouille tout débat sur les alternatives aux recapitalisations de Dexia SA. En annulant cette garantie, les pouvoirs publics pourraient alors récupérer de la marge de manœuvre et mettre la bad bank en faillite sans craindre l’activation de la garantie.

Des poursuites en justice devraient également être engagées contre les responsables de la débâcle : notamment les administrateurs et autorités de contrôle (président de la FSMA |22|, gouverneur de la Banque nationale, ministre de tutelle) comme le recommande la Cour française des comptes. Elle souligne que « la mise en cause de la responsabilité des anciens dirigeants n’a été recherchée ni par les nouveaux dirigeants nommés en 2008, ni par les actionnaires déjà présents ou entrés au capital en 2008, ni par les États. Les anciens dirigeants ont certes été évincés, mais ils ont pu conserver le bénéfice d’avantages financiers substantiels, parmi lesquels, pour les dirigeants français, des dispositifs contestables de retraites chapeaux ».

Le cas islandais prouve qu’il est possible de poursuivre en justice les dirigeants de banques et de les mettre en faillite pour protéger la population. Il est important de souligner d’une part, que ces mesures ont été prises sous la pression populaire et que d’autre part, la Cour de justice de l’Association européenne de libre-échange a rappelé dans son jugement opposant l’Islande au Royaume-Uni et aux Pays-Bas que rien n’oblige les autorités publiques à assumer les engagements des institutions privées.

Rappelons qu’en droit international, l’obligation pour les États de rembourser les dettes est subordonnée au respect des droits humains |23| et qu’elle ne vaut que pour celles contractées dans l’intérêt général de la collectivité, c’est-à-dire les dettes légitimes |24|. Remettre en cause le paiement des dettes illégitimes constitue une urgence car c’est au nom du remboursement de la dette que les mesures d’austérité sont appliquées, affectant des millions de personnes.

Comme le souligne l’anthropologue David Graeber, la démocratie implique le pouvoir de réagencer les choses autrement |25|. Or, c’est le contraire que l’on constate en Europe avec le paiement intégral des dettes publiques et l’application continue des politiques d’austérité par les gouvernements sous la pression du FMI FMI
Fonds monétaire international
Le FMI a été créé en 1944 à Bretton Woods (avec la Banque mondiale, son institution jumelle). Son but était de stabiliser le système financier international en réglementant la circulation des capitaux.

À ce jour, 188 pays en sont membres (les mêmes qu’à la Banque mondiale).

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, de la Commission et de la Banque centrale européenne BCE
Banque centrale européenne
La Banque centrale européenne est une institution européenne basée à Francfort, créée en 1998. Les pays de la zone euro lui ont transféré leurs compétences en matières monétaires et son rôle officiel est d’assurer la stabilité des prix (lutter contre l’inflation) dans la dite zone.
Ses trois organes de décision (le conseil des gouverneurs, le directoire et le conseil général) sont tous composés de gouverneurs de banques centrales des pays membres et/ou de spécialistes « reconnus ». Ses statuts la veulent « indépendante » politiquement mais elle est directement influencée par le monde financier.
, quelque soit le résultat des élections au niveau national.

Alors que tous les budgets sont affectés par des coupes, le paiement de la dette, qui constitue pourtant la première dépense de l’État belge (deux fois le budget de l’éducation) n’est absolument pas discuté par les élus politiques.

Face à ce tabou, une plateforme citoyenne s’est constituée en 2013 pour mener l’audit de la dette de la Belgique et de ses créances sur les autres pays. Cette plateforme poursuit trois objectifs. Le premier est de sensibiliser la population sur les mécanismes de la dette et son origine. D’où vient la dette publique belge ? A-t-elle réellement servi les intérêts de la population ? comptent parmi les question essentielles.

Le deuxième objectif est de trouver des données qui appuient les propositions alternatives au paiement aveugle de la dette et qui permettent d’identifier des responsabilités. Parmi ces mesures figurent l’annulation de la part illégitime de la dette assortie d’une discrimination positive en faveur des petits épargnants dont une partie de l’économie est placée dans des titres de la dette Titres de la dette Les titres de la dette publique sont des emprunts qu’un État effectue pour financer son déficit (la différence entre ses recettes et ses dépenses). Il émet alors différents titres (bons d’état, certificats de trésorerie, bons du trésor, obligations linéaires, notes etc.) sur les marchés financiers – principalement actuellement – qui lui verseront de l’argent en échange d’un remboursement avec intérêts après une période déterminée (pouvant aller de 3 mois à 30 ans).
Il existe un marché primaire et secondaire de la dette publique.
.

Le troisième objectif est de pratiquer un contrôle citoyen permanent sur l’utilisation de l’argent public. Ce sujet a tellement d’impact sur nos vies que nous ne pouvons le laisser aux seuls élus et aux dirigeants de banques privées envers qui les États s’endettent.

Le métier de la banque est tellement crucial qu’il doit être soumis aux règles d’un service public et les revenus que son activité génère doivent être utilisés pour le bien commun. Pour y parvenir, se pose inévitablement la question de la socialisation du secteur bancaire et des assurances, c’est-à-dire son placement sous contrôle citoyen : des salariés des banques, des clients, des associations et des représentants des acteurs publics locaux.


Notes

|1| à la date du 6 octobre 2016 : https://www.nbb.be/doc/dq/warandia/...

|2| 33 milliards d’euros de dettes ont été contractées par l’État pour sauver ces institutions, auxquels il faut encore ajouter les intérêts et le coût de la garantie sur les emprunts de Dexia SA.

|3| Les trois associations ont été représentées tout au long de la procédure par les avocats Pierre Robert (cabinet Dayez) et Olivier Stein (cabinet Progress Lawyers Network).

|4| Représenté par l’avocat Luc Walleyn.

|5| La privatisation est menée par Jean-Luc Dehaene, à l’époque Premier Ministre de la Belgique. Il sera de 2008 à 2011 le président du CA de Dexia SA.

|6| Parmi elles, on trouve dont la banque israélienne Otzar Hashilton Hamekomi (devenue Dexia Israël) qui finance des colonies dans les territoires palestiniens occupés.

|7| Emprunts risqués proposés par les banques étasuniennes à des emprunteurs peu solvables en contrepartie d’un taux élevé. Pour se débarrasser du risque, les banques prêteuses titrisaient ces prêts pour les revendre à d’autres banques dont, des fonds de placement ou des sociétés d’assurances. Les banques européennes dont Dexia ont été parmi les principaux acquéreurs de ces titres hypothécaires toxiques.

|8| Thomas Pierre-Henri, Dexia : Vie et Mort d’un monstre bancaire, Les petits matins, Paris, 2012 page 68

|9| Saurin Patrick, Les prêts toxiques : une affaire d’État, Démopolis, Paris, 2013

|10| Ce sont des fonds mutuels qui investissent dans des titres de dette à court terme jugés comme sûrs comme les titres de la dette des États-Unis. Ces fonds jouent un rôle central dans l’approvisionnement en liquidités pour les marchés de bons à court terme.

|11| En outre, les titres souverains que Dexia détient dans son portefeuille lui permettent d’avoir accès aux prêts de la Banque centrale européenne car ils servent de collatéraux aux emprunts que Dexia effectue auprès d’elles. De plus, Dexia prête aux États du Sud de l’Europe à des taux supérieurs à 4% alors qu’elle emprunte à la Banque centrale européenne à un taux de 1%.

|12| D’autres arguments ont été soulevés mais pour des raisons d’espace nous ne pouvons les développer.

|13| référence 2 BvR 987/10 - 2 BvR 1485/10 - 2 BvR 1099/10

|14| L’aléa moral consiste dans le fait qu’une personne ou une entreprise assurée contre un risque se comporte de manière plus aventureuse que si elle était totalement exposée à ce risque car si ce dernier survient, elle escompte que ses pertes seront prises en charge par une autre entité ou institution

|15| Extraits : « La Garantie est autonome et payable à première demande (...) les États renoncent dès lors (sans préjudice de leurs droits envers DCL) à invoquer tout moyen de défense ou toute exception relatifs aux Obligations Garanties (...) En particulier, les obligations des États en vertu de la présente Garantie ne seront pas éteintes ou affectées par (....) (ii) l’illégalité des Obligations Garanties ; (iii) l’illégalité des obligations d’un autre État en vertu de la présente Garantie »

|16| Toussaint Eric, Bancocratie, Aden, Bruxelles, 2014, p 225.

|17| Au moment de l’écriture de ce texte

|18| Article 119 de cette loi entrée en vigueur le 17 juin 2013 http://www.ejustice.just.fgov.be/cg...

|19| 86 ont voté pour et 49 contre (majorité contre opposition). Voir http://www.lachambre.be/doc/PCRI/ht...

|20| On trouve des similitudes frappantes avec le projet de loi du gouvernement français relatif à la « sécurisation des contrats de prêts structurés par les personnes morales de droit public » validé par le Parlement le 10 juillet 2014. L’objet de ce texte est de valider rétroactivement les emprunts toxiques illégaux dont ceux contractés à l’égard de Dexia Crédit Local et de priver ainsi les collectivités locales en France de toute possibilité d’action en justice contre les banques.

|21| Ancien membre du comité de direction de la banque Fortis et Chief Risk Officer du groupe au moment de la débâcle de Fortis en 2007.

|22| Autorité des services et marchés financiers en Belgique

|23| Principes directeurs relatifs à la dette extérieure et aux droits de l’homme, Annexe au rapport de l’expert indépendant Cephas Lumina du 10 avril 2012 (A/HCR/20/23)

|24| Ruzié David, Droit international public, Dalloz, Paris, 2004, p 93.

|25| Graeber David, Dette : 5000 ans d’Histoire, Les liens qui libèrent, Paris, 2013, p 477.

Auteur.e

Renaud Vivien

Co-secrétaire général du CADTM Belgique, juriste en droit international. Il est membre de la Commission pour la Vérité sur la dette publique de la Grèce créée le 4 avril 2015.