Les enjeux de la doctrine de la dette odieuse en Ukraine

20 novembre par Mats Lucia Bayer


Kiev, image d’illustration (CC - Flickr - Vladimir Kud)

Le 19 septembre 2018, le quotidien économique Financial Times annonçait l’imminence d’un procès judiciaire entre l’Ukraine et la Russie autour d’un prêt de 3 milliards de dollars US [1].

La raison de ce procès est le refus de l’Ukraine de rembourser ce montant emprunté en 2013 à la Russie, en argumentant le caractère « odieux » de cette dette Dette Dette multilatérale : Dette qui est due à la Banque mondiale, au FMI, aux banques de développement régionales comme la Banque Africaine de Développement, et à d’autres institutions multilatérales comme le Fonds Européen de Développement.
Dette privée : Emprunts contractés par des emprunteurs privés quel que soit le prêteur.
Dette publique : Ensemble des emprunts contractés par des emprunteurs publics.
. Cet argument, que le pays avait déjà mis en avant en 2015 [2], fait référence à la complicité présumée du gouvernement de Viktor Ianoukovitch avec la Russie de Vladimir Poutine. Pour rappel, Viktor Ianoukovitch a été destitué en 2014 suite au mouvement de masse dit de la place Maidan et il a quitté le pays pour s’installer en Russie. Le Financial Times rassure ses lecteurs en soulignant qu’il est peu probable que le tribunal londonien qui rendra une décision sur cette affaire se réfèrera à la doctrine de la dette odieuse Dette odieuse Selon la doctrine juridique de la dette odieuse théorisée par Alexander Sack en 1927, une dette est « odieuse » lorsque deux conditions essentielles sont réunies :

1) l’absence de bénéfice pour la population : la dette a été contractée non dans l’intérêt du peuple et de l’État mais contre son intérêt et/ou dans l’intérêt personnel des dirigeants et des personnes proches du pouvoir

2) la complicité des prêteurs : les créanciers savaient (ou étaient en mesure de savoir) que les fonds prêtés ne profiteraient pas à la population.

Pour Sack, la nature despotique ou démocratique d’un régime n’entre pas en ligne de compte. Une dette contractée par un régime autoritaire doit, selon Sack, être remboursée si elle sert les intérêts de la population. Un changement de régime n’est pas de nature à remettre en cause l’obligation pour le nouveau régime de payer les dettes du gouvernement précédent sauf s’il s’agit de dettes odieuses.

Traité juridique et financier par A.-N. SACK, ancien professeur agrégé à la Faculté de droit de l’Université de Petrograd.

Depuis cette définition « conservatrice », d’autres juristes et mouvement sociaux comme le CADTM ont élargi la définition de la dette odieuse en prenant notamment en compte la nature du régime emprunteur et la consultation ou nom des parlements nationaux dans l’approbation ou l’octroi du prêt.

Citons notamment la définition de la dette odieuse utilisée par la Commission pour la Vérité sur la dette grecque, qui s’appuie à la fois sur la doctrine de Sack mais aussi sur les Traités internationaux et les principes généraux du droit international :

Une dette odieuse est soit
1) une dette qui a été contractée en violation des principes démocratiques (ce qui comprend l’assentiment, la participation, la transparence et la responsabilité) et a été employée contre les plus hauts intérêts de la population de l’État débiteur alors que le créancier savait ou était en mesure de savoir ce qui précède." soit
2) une dette qui a pour conséquence de dénier les droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels de la population alors que le créancier savait ou était en mesure de savoir ce qui précède"
.
. Précisons que s’il revient à un tribunal londonien de prendre une décision dans ce litige c’est parce que les dettes ont été contractées sous le régime juridique britannique et que l’Ukraine et la Russie ont convenu qu’en cas de litige c’est la justice britannique qui trancherait.

Par ailleurs, la référence à la doctrine de la « dette odieuse » serait très utile en tant que couverture politique et morale pour l’Ukraine, puisque le devoir de répondre de la Russie impliquerait la nécessité de justifier ses agissements durant la guerre civile ukrainienne.

Au-delà de l’usage plus ou moins intéressé, voire opportuniste de ce concept par le gouvernement ukrainien, l’actualité de ce litige a le mérite de remettre à l’ordre du jour la doctrine de la « dette odieuse ». Cette doctrine, élaborée par le juriste Alexander Nahum Sack, établit que le caractère « odieux » d’une dette souveraine sera déterminé par deux éléments :

  1. que les raisons qui ont justifié l’emprunt soient contraires aux intérêts de la population et donc « odieuses » ;
  2. que les créanciers soient conscients de l’usage potentiellement « odieux » de ces fonds ou qu’ils ne puissent pas faire la preuve qu’ils ne pouvaient pas savoir [3].

Au vu de la nature de l’emprunt fourni par la Russie à l’Ukraine au cœur du litige, il paraît avéré que celui-ci pourrait constituer une dette odieuse

En effet, au vu de la nature de l’emprunt fourni par la Russie à l’Ukraine au cœur du litige, il paraît avéré que celui-ci pourrait constituer une dette « odieuse » : l’emprunt aurait été une récompense de la Russie pour la loyauté de Ianoukovitch, et, après le renversement de ce dernier, Moscou sera accusée d’ingérence, puis de participation directe à la guerre civile ukrainienne [4].

Il serait tout à fait possible d’étendre cette argumentation vers d’autres dettes contractées par ce pays, ce qui fait de la réclamation du gouvernement ukrainien un véritable enjeu. C’est bien pour cela que l’affaire de la dette ukrainienne envers la Russie est aussi un enjeu aux yeux du Financial Times ainsi probablement qu’aux yeux du tribunal londonien. Rappelons l’importance des avis émis par ce quotidien, dont les éditoriaux sont une des principales voix représentant les intérêts du grand capital. Il y a là une contradiction fondamentale liée à l’histoire même de la doctrine de la « dette odieuse ». Car l’approche de Alexander Sack, qui est devenue une référence pour l’établissement de la doctrine de la « dette odieuse », partait d’un tout autre objectif : celui de limiter le nombre de répudiations de dettes souveraines afin de garantir un maximum de recouvrements par les créanciers privés. Par ailleurs, un bon nombre de cas de répudiation s’étaient déjà produits à l’époque de l’élaboration de cette doctrine sans que Sack ne les ait tous pris en compte [5]. Le but de ce juriste n’était donc pas celui de justifier, encore moins d’encourager les répudiations des dettes souveraines par les pays, mais de prévoir les aléas d’un marché des dettes souveraines, souvent déterminés par des facteurs politiques, afin de le renforcer. Son approche a permis toutefois de poser le cadre pour l’analyse et le débat autour des répudiations et leur pertinence potentielle.

Un débat qui débouche souvent dans des situations contradictoires. En 2003, un mois après l’invasion de l’Irak par la coalition intégrée par les États-Unis, la Grande-Bretagne et l’Australie, les États-Unis ont déclaré être de l’avis que la dette contractée par le régime de Saddam Hussein devait être considérée comme « odieuse ». À leurs yeux il était indispensable qu’elle soit répudiée car elle serait un fardeau illégitime pour la construction d’un régime démocratique dans le pays. Tant le Financial Times que les pays créanciers ont émis leurs doutes à ce moment-là, en particulier à cause du dangereux précédent que cette reconnaissance de la dette odieuse pourrait avoir. En réalité, les États-Unis voyaient dans cette dette (et dans la satisfaction de son remboursement auprès des créanciers, notamment la France, l’Allemagne et la Russie) avant tout une entrave pour le développement du business de ses entreprises en Irak [6]. Le jeu des négociations s’est soldé par une annulation de 80% de la dette par le Club de Paris Club de Paris Créé en 1956, il s’agit du groupement d’Etats créanciers (20) spécialisés dans la normalisation des défauts de paiement des PED. Depuis sa création, la présidence est traditionnellement assurée par un Français - en 2016, c’est le directeur du Trésor français, Bruno BEZARD, qui en assure la présidence. Les États membres du Club de Paris ont rééchelonné la dette de près de 80 pays en développement. Les membres du Club de Paris détiennent près de 30% du stock de la dette du Tiers Monde.
Les liens entre le Club de Paris et le FMI sont extrêmement étroits ; ils se matérialisent par le statut d’observateur dont jouit le FMI dans les réunions - confidentielles - du Club de Paris. Le FMI joue un rôle clé dans la stratégie de la dette mise en œuvre par le Club de Paris qui s’en remet à son expertise et son jugement macro-économiques pour mettre en pratique l’un des principes essentiels du Club de Paris : la conditionnalité. Réciproquement, l’action du Club de Paris préserve le statut de créancier privilégié du FMI et la conduite de ses stratégies d’ajustement dans les pays en voie de développement.
Site web :
en novembre 2004 [7]. La Banque mondiale Banque mondiale
BM
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) a été créée en juillet 1944 à Bretton Woods (États-Unis), à l’initiative de 45 pays réunis pour la première Conférence monétaire et financière des Nations unies. En 2011, 187 pays en étaient membres.

Créée en 1944 à Bretton Woods dans le cadre du nouveau système monétaire international, la Banque possède un capital apporté par les pays membres et surtout emprunte sur les marchés internationaux de capitaux. La Banque finance des projets sectoriels, publics ou privés, à destination des pays du Tiers Monde et de l’ex-bloc soviétique. Elle se compose des cinq filiales suivantes :
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD, 189 membres en 2017) octroie des prêts concernant de grands secteurs d’activité (agriculture et énergie), essentiellement aux pays à revenus intermédiaires.
L’Association internationale pour le développement (AID, ou IDA selon son appellation anglophone, 164 membres en 2003) s’est spécialisée dans l’octroi à très long terme (35 à 40 ans, dont 10 de grâce) de prêts à taux d’intérêt nuls ou très faibles à destination des pays les moins avancés (PMA).
La Société financière internationale (SFI) est la filiale de la Banque qui a en charge le financement d’entreprises ou d’institutions privées du Tiers Monde.
Enfin, le Centre international de règlements des différends relatifs aux investissements (CIRDI) gère les conflits d’intérêts tandis que l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) cherche à favoriser l’investissement dans les PED. Avec l’accroissement de l’endettement, la Banque mondiale a, en accord avec le FMI, développé ses interventions dans une perspective macro-économique. Ainsi la Banque impose-t-elle de plus en plus la mise en place de politiques d’ajustement destinées à équilibrer la balance des paiements des pays lourdement endettés. La Banque ne se prive pas de « conseiller » les pays soumis à la thérapeutique du FMI sur la meilleure façon de réduire les déficits budgétaires, de mobiliser l’épargne interne, d’inciter les investisseurs étrangers à s’installer sur place, de libéraliser les changes et les prix. Enfin, la Banque participe financièrement à ces programmes en accordant aux pays qui suivent cette politique, des prêts d’ajustement structurel depuis 1982.

TYPES DE PRÊTS ACCORDÉS PAR LA BM :

1) Les prêts-projets : prêts classiques pour des centrales thermiques, le secteur pétrolier, les industries forestières, les projets agricoles, barrages, routes, distribution et assainissement de l’eau, etc.
2) Les prêts d’ajustement sectoriel qui s’adressent à un secteur entier d’une économie nationale : énergie, agriculture, industrie, etc.
3) Les prêts à des institutions qui servent à orienter les politiques de certaines institutions vers le commerce extérieur et à ouvrir la voie aux transnationales. Ils financent aussi la privatisation des services publics.
4) Les prêts d’ajustement structurel, censés atténuer la crise de la dette, qui favorisent invariablement une politique néo-libérale.
5) Les prêts pour lutter contre la pauvreté.
Site :
a suivi de même que d’autres créanciers. En fin de comptes, les conditions ont été réunies pour l’appropriation des principaux marchés irakiens par les capitaux privés américains. L’exemple irakien montre que les stratégies du capital pour élargir sa base d’accumulation ne concernent non pas seulement le mécanisme de l’augmentation de la dette mais parfois aussi son annulation partielle (ce qui est différent d’une répudiation).

L’exemple irakien montre que les stratégies du capital pour élargir sa base d’accumulation ne concernent non pas seulement le mécanisme de l’augmentation de la dette mais parfois aussi son annulation partielle

Le litige entre l’Ukraine et la Russie nous révèle une contradiction similaire à celle de la théorisation de Sack. Car en parallèle des annonces de répudiation de la dette due à la Russie, le nouveau gouvernement ukrainien a contracté des prêts auprès du FMI FMI
Fonds monétaire international
Le FMI a été créé en 1944 à Bretton Woods (avec la Banque mondiale, son institution jumelle). Son but était de stabiliser le système financier international en réglementant la circulation des capitaux.

À ce jour, 188 pays en sont membres (les mêmes qu’à la Banque mondiale).

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, pour un montant total qui serait à la hauteur de 17,3 milliards de dollars [8]. Le Premier ministre de l’époque, Arseni Iatseniouk, soutenu par le milliardaire Petro Porochenko, nouveau président ukrainien a insisté dans l’inévitabilité de cet emprunt [9]. Dans un contexte où les dépenses de guerre ne cessaient de gonfler en raison du conflit dans l’Est du pays, l’emprunt auprès du FMI s’est traduit aussi par l’application de lourds plans d’ajustement structurel Ajustement structurel Les Plans d’ajustement structurel ont été imposés par les IFI en contrepartie de l’octroi de nouveaux prêts ou de l’échelonnement d’anciens prêts, projets financés par la Banque mondiale, conditionnalités du FMI, etc.
Les Plans d’austérité, appliqués depuis aux pays endettés du Nord, sont des copiés/collés des Plans d’ajustement structurel subits par les pays du Sud depuis 30 ans.
qui ont précarisé la population ukrainienne. En ce sens, il serait tout à fait légitime que le peuple ukrainien se saisisse de la question et exige que soit répudié l’emprunt vis-à-vis du FMI de la même façon qu’a été envisagée la répudiation de la dette envers la Russie. Une répudiation qui pourrait être justifiée par ce même « caractère odieux », les deux conditions pour l’application de la doctrine étant réunies.

Cette mise en perspective des différentes composantes de la dette ukrainienne nous permet de mieux comprendre le point de vue du Financial Times, quand, en 2015, il titrait « Ukraine takes ‘odious’ path to default » (« L’Ukraine prend ‘l’odieux’ chemin vers la suspension de paiements »). Pour ce quotidien financier, le pire scénario possible dans ce litige serait que la dette de l’Ukraine envers la Russie soit répudiée car « odieuse ». Le précédent que cela établirait au niveau de la jurisprudence serait terrible pour les créanciers du monde entier. Enfin, nous constatons une fois de plus comment des contentieux autour des dettes souveraines cachent une concurrence et des rapports de domination entre pays basés sur l’exportation de capitaux, c’est-à-dire des rapports impérialistes, en l’occurrence entre la Russie et les puissances occidentales regroupées autour du FMI qui ont l’Ukraine comme cible. Le jeu des tensions géopolitiques pratiqué par les classes dominantes délaisse tout à fait la population ukrainienne et ses intérêts. Une population précarisée, qui s’est vue déposséder de nombreux droits, et qui aurait le droit légitime de répudier les dettes odieuses qui pèsent sur le pays.


L’auteur remercie Nathan Legrand et Éric Toussaint pour leur relecture et leurs conseils. L’auteur est entièrement responsable des éventuelles erreurs contenues dans ce travail.



Notes

[1« UK ruling sets stage for Ukraine-Russia ‘odious debt’ battle », Financial Times, 19 septembre 2018, https://www.ft.com/content/0149e0a2-bb46-11e8-94b2-17176fbf93f5

[2« Ukraine takes ‘odious’ path to default », Eliane Moore, Financial Times, 27 mai 2015, https://www.ft.com/content/c12c7286-046a-11e5-95ad-00144feabdc0

[3Éric Toussaint, Le système dette. Histoire des dettes souveraines et de leur répudiation, Ed. Les Liens qui Libèrent, Paris, 2017, p. 189

[5Éric Toussaint, Le système dette. Histoire des dettes souveraines et de leur répudiation, Ed. Les Liens qui Libèrent, Paris, 2017, p. 178

[6« US persuades Paris Club to write off £23bn of Iraqi debt », Ashley Seager, The Guardian, 22 novembre 2004, https://www.theguardian.com/business/2004/nov/22/iraq.debt

[7« Accord de restructuration de dette entre le Club de Paris et la République d’Irak », Club de Paris, 21 novembre 2004, http://www.clubdeparis.org/fr/communications/press-release/irak-21-11-2004

[8Jérôme Duval, « L’Ukraine sous ingérence du FMI sombre dans la récession », 23 novembre 2015, http://www.cadtm.org/L-Ukraine-sous-ingerence-du-FMI

[9« The government will meet all the conditions set by the IMF, because we have no other choice, » Yatsenyuk said during a meeting with members of the European Business Association (EBA). “Ukraine vows to meet IMF loan conditions”, Xinhua, March 3, 2014

Mats Lucia Bayer

Permanent au CADTM Belgique.