Nicaragua : Aumentos salariales en educación, salud y policías bajo el nuevo gobierno?

17 de noviembre de 2006 por Adolfo Acevedo Vogl


La condicionalidad del FMI FMI
Fondo monetario internacional
El FMI nace, el mismo día que la Banca mundial, con la firma de los acuerdos de Bretton Woods. En su origen el rol del FMI era defender el nuevo sistema de cambios fijos instaurado.

A la finalisación de estos acuerdos (1971), el FMI es mantenido y se transforma paulatinamente en el gendarme y el bombero del capitalismo mundialisado : gendarme cuando impone los programas de ajuste estructural ; bombero cuando interviene financiaramente para sostener los países tocados por una crisis financiera.

Su modo de decisión es el mismo que el del Banco mundial y se basa sobre una repartición del derecho de voto en proporción a los aportes de cotisación de los países miembros. Estatutariamente es necesario el 85% de los votos para modificar la Carta del FMI (los EE.UU. poseen una minoria de bloqueo dado a que posees el 16,75 % de voces). Cinco países dominan : Los EE.UU. (16,75 %), el Japon ( 6,23 %), la Alemania (5,81%), Francia (4,29 %), y Gran Bretaña (4,29%). Los otros 177 Estados miembros estan divididos en grupos dirigidos, cada vez, por un país. El grupo más importante (6,57%) esta dirigido por Belgica. El grupo menos importante (1,55% de voces) precidido por el Gabon (países africanos).

Su capital está compuesto del aporte en divisas fuertes (y en monedas locales) de los países miembros. En función de este aporte, cada miembro se ve favorecido con Derechos Especiales de Giro (DEG) que son de hecho activos monetarios intercambiables libre e inmediatamente contra divisas de un tercer país. El uso de estos DEG corresponde a una política llamada de estabilización a corto plazo de la economía, destinada a reducir el déficit presupuestario de los países y a limitar el crecimiento de la masa monetaria. Esta estabilización constituye frecuentemente la primera fase de intervención del FMI en los países endeudados. Pero el FMI considera que en adelante es tarea suya (tras el primer choque petrolero de 1974-1975) actuar sobre la base productiva de las economías del Tercer Mundo reestructurando sus sectores internos; se trata de una política de ajuste a más largo plazo de la economía. Lo mismo sucede con los países llamados en transición hacia una economía de mercado. (Norel y Saint-Alary, 1992, p. 83).

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abarca también el virtual “congelamiento” de la masa salarial del gobierno en términos reales, por un prolongado período.
Esta condicionalidad quedaría instalada como un nuevo “criterio de desempeño” en los sucesivos Acuerdos con el FMI

Mantener congelada la masa salarial del sector público en términos reales, significa que la misma solo debería crecer, en términos NOMINALES, conforme al aumento proyectado en la tasa de inflación Inflación Subida acumulativa del conjunto de los precios (por ejemplo, una subida del precio del petróleo, que conlleva luego un reajuste de los salarios al alza, luego la subida de otros precios, etc.). , de manera que, si al aumento nominal de la masa salarial, se le descuenta el aumento proyectado en los precios, el «poder de compra» real de dicha variable habrá permanecido sin ninguna modificación.

En otras palabras, lo poco que otorgo en aumento nominal de la masa salarial, “se lo come" el aumento en los precios, de manera que dicha masa salarial, en términos reales, permanece “congelada”. Así, por ejemplo, si la tasa esperada de aumento de los precios (tasa de inflación) del próximo año es del 8%, la masa salarial solo deberá crecer en un porcentaje similar, de manera que, en términos reales, dicha masa salarial se mantendría mas o menos constante.

Dado que la masa salarial real del gobierno es el producto de multiplicar i) el número total de trabajadores del gobierno, por ii) el salario real promedio de estos trabajadores, dicho “congelamiento” apunta a restringir, tanto i) el crecimiento del nivel promedio de los salarios reales de estos trabajadores, como ii) el crecimiento en el número de trabajadores a ser contratados, pues ambas variables contribuyen a la expansión de la masa salarial real .

“Será importante reforzar el control sobre el empleo y las remuneraciones en el sector público en el mediano plazo, mientras se busca hacer más flexible el Código del Trabajo” (It will be important to strengthen control over public sector employment and compensation in the medium term, while seeking to make the labor code more flexible) FMI, Country Report No. 06/173 “Nicaragua: Selected Issues”).

Debe recordarse, en este punto, que el 80% de los trabajadores gubernamentales está constituido por maestros, trabajadores de la salud, y policías y soldados, y que es el salario real de estos sectores de trabajadores gubernamentales, el que muestra el mayor rezago.

La exigencia de “congelar” la masa salarial del gobierno en términos reales implica, por lo tanto, una drástica restricción sobre las posibilidades, tanto de de recomponer los salarios reales de estos trabajadores, los cuales son muy reducidos, como de aumentar la contratación anual del número de trabajadores en estos campos, principalmente educación y salud, que resulta indispensable para alcanzar las metas de ampliación de la cobertura de los servicios que prestan.

Debe recordarse además que gran parte de las «brechas desfinanciadas» en educación y salud corresponden a la necesidad de aumentos importantes en el nivel de los gastos recurrentes de estos sectores, que deben financiarse año con año, y en buena medida, la necesidad de recomponer el nivel de tales gastos recurrentes obedece la necesidad de llevar a cabo importantes aumentos en los niveles salariales y en el número de los trabajadores que prestan esos servicios.

Esta condicionalidad, violenta por completo lo contemplado todos los planes de educación del país. Se supone que los financiadores externos deberían apoyar las metas de los planes nacionales, no violentar los mismos.

En el Plan Nacional de Educación se contempla elevar el salario de los maestros nicaragüenses al nivel del salario promedio de los maestros centroamericanos, lo cual implica que dicho salario aun debe recomponerse gradualmente, de manera muy significativa.

En el denominado “PND Operativo”, se argumenta con fuerza la necesidad clave de superar el enorme rezago salarial de los trabajadores de educación y salud: “Hay que considerar que la recomposición del rezago salarial y la ampliación de la masa salarial por una mayor cobertura de los servicios sectoriales, será clave en los próximos años para avanzar hacia las metas sociales” (PND Operativo).

Debe recordarse que gran parte de las brechas sectoriales en materia de educación y salud, para poder cumplir las metas nacionales en estos campos, corresponden en buena medida, a aumentos en los niveles salariales de los trabajadores que prestan esos servicios, lo cual, en los términos del PND-Operativo, implicaría “un nuevo orden en la política salarial del Estado, principalmente de los sectores directamente ligados a los proveedores de servicios básicos (salud, educación y seguridad ciudadana)”.

La “justificación” que se ha expresado con respecto a esta condicionalidad, relativa a la necesidad de congelar el crecimiento de la masa salarial del sector público en términos reales, consiste en afirmar que el salario real promedio del sector público, ya alcanzo y supero al salario real promedio de los trabajadores del sector privado, y que esto podría dar lugar a numerosas distorsiones. Para evitar que se produzcan estas distorsiones, según el FMI, deben colocarse severas restricciones al crecimiento de la masa salarial del sector público, en términos reales.

Sin embargo, dado que por ejemplo el salario real de los maestros representa apenas cerca de la mitad del salario real promedio de los demás trabajadores del país, y que los salarios devengados por los trabajadores que prestan sus servicios en salud y seguridad ciudadana también se encuentran muy rezagados, resulta difícil comprender porque se afirma que el salario real medio de los trabajadores del gobierno, ya es superior al salario real promedio de los trabajadores del sector privado.

Es importante remarcar que lo que no se dice, cuando se utiliza esta argumentación, es como se “construye” ese salario real «promedio» del sector público, que según el FMI resulta ser ya superior al salario real promedio de los trabajadores que laboran en el sector privado. Si uno investiga un poco mas, se encuentra con el hecho de que en ese denominado salario real “promedio” del gobierno, se están “promediando” peras con naranjas.

En efecto, en ese salario real “promedio” del sector público por un lado se «promedian» i) los denominados “megasalarios” que son devengados por los altos funcionarios de los distintos poderes del estado y por sus asesores, ii) los elevados salarios en dólares de los funcionarios estatales que reciben su pago, no a través de la planilla salarial del Presupuesto, sino de los numerosos Proyectos de la Cooperación Externa que proliferan en las distintas instituciones, y iii) los salarios de las instituciones y empresas autónomas, que también son muy altos; y por otro lado, se promedian también iv) los míseros salarios de los maestros, policías, enfermeras y demás personal de salud.

El salario real “promedio” del sector público resulta ser muy alto, precisamente por la inclusión, en dicho promedio, de los megasalarios, los salarios en dólares pagados por los proyectos de la cooperación externa, y los elevados salarios pagados en las entidades autónomas. Esta es la manera en que se obtiene el salario real «promedio» tan elevado del sector publico, que supera con creces al salario real promedio de los trabajadores que trabajan para el sector formal privado..

En el siguiente grafico se muestra la evolución, tanto de dicho salario real “promedio” del sector publico, tal como este es calculado por el FMI, como del salario real promedio del sector privado, entre Enero de 2001 y Enero de 2005. Se muestra que en este periodo, el salario real promedio del sector publico, estimado por el FMI, ha crecido muy por encima del crecimiento del salario real del sector privado (aunque la brecha entre ambos se ha ampliado, no solo por el crecimiento del salario real del sector publico, sino también por el deterioro del salario real de los trabajadores del sector privado).

Una vez que se ha calculado, por esta vía, el salario real promedio del sector publico, y que se ha “constatado” que resulta ser muy superior al salario real promedio del sector privado, se plantea el problema de cómo contener el crecimiento de las remuneraciones reales del sector publico, porque su ulterior crecimiento, todavía mas por encima de las remuneraciones reales del sector privado, podría generar distorsiones económicas muy serias, según el FMI.

El FMI parte del criterio de que los denominados megasalarios, así como los salarios en dólares de los funcionarios que se pagan mediante Proyectos de Cooperación Externa, no se pueden reducir, debido a que supuestamente, según el Código del Trabajo, los «trabajadores» que devengan dichos salarios, tendrían en su haber lo que se conoce como “derechos adquiridos”, los cuales serían irrevocables [1]/. Por otro lado, el Ministerio de Hacienda no tiene control sobre los elevados salarios que se pagan en las entidades autónomas [2]/.

La restricción al crecimiento salarial real del gobierno, debe buscarse, pues, por otro lado.

Para restringir el crecimiento del salario real «promedio» del sector publico, puesto que debido al principio de los “derechos adquiridos” no se pueden reducir los megasalarios ni los elevados salarios de las instituciones autónomas, que además están dolarizados, lógicamente se deberá restringir al máximo el crecimiento de los salarios reales de los trabajadores que constituyen la mayoría de los empleados públicos, que aunque devengan salarios muy bajos, por la gran cantidad de trabajadores involucrados, pueden implicar un incremento visible de la masa salarial del sector publico.

Pero hasta ahora no hemos llegado a conocer la razón más profunda que mueve al FMI a exigir una restricción tan fuerte en el crecimiento de la masa salarial real del gobierno.

Como se evidencia en un documento reciente, publicado por este organismo, la razón fundamental para establecer como condicionalidad el virtual congelamiento de la masa salarial del gobierno en términos reales, estriba en la preocupación del FMI acerca del “efecto demostración” que nuevos aumentos en el salario real del sector publico, principalmente en educación y salud, podrían tener sobre los trabajadores del sector privado, y por esta vía sobre la “competitividad salarial” del país, particularmente en lo que respecta a la maquila.

“Sindicatos fuertes representan a los trabajadores del sector público en sus negociaciones por convenios colectivos, pero no puede decirse lo mismo de los trabajadores del sector privado. Sin embargo, en la medida en que la diferencia entre el salario promedio del sector publico y el salario promedio del sector privado en el sector formal se incremente, se genera el riesgo de ”efectos demostración” que conduzcan a demandas salariales más altas en el sector privado” (FMI, Country Report No. 06/173 “Nicaragua: Selected Issues”).

Al FMI le preocupa el hecho de que en estos sectores (educación y salud) existen sindicatos fuertes, con un importante poder de negociación, en base a lo cual han logrado, en los últimos años, que la Asamblea Nacional les apruebe aumentos salariales que han significado una modesta recuperación del salario real de los maestros y trabajadores de la salud - a pesar de lo cual persiste todavía un considerable rezago salarial en estos sectores -.

Mayores aumentos en los salarios reales logrados por estos sectores, de acuerdo al FMI, podrían dar lugar a un “efecto demostración” sobre los trabajadores del sector formal privado, los cuales podrían entusiasmarse con este “mal ejemplo”, e iniciar también su propia pugna por demandas salariales.

Si estas demandas de los trabajadores del sector privado formal (dentro del cual se incluyen las empresas maquiladoras) resultan exitosas, se elevaría el costo promedio de la fuerza de trabajo en el país, y de acuerdo al FMI, Nicaragua perdería el principal “atractivo” que tiene para atraer el tipo de inversiones que son “atraídas” por la existencia, en nuestro país, de niveles salariales míseros, inferiores a los de los países vecinos.

“...remuneraciones crecientes en el sector público arriesgan tener efectos negativos en la competitividad . La mayoría de las inversiones directas extranjeras Inversiones Directas Extranjeras
IDE
Las inversiones extranjeras pueden efectuarse bajo forma de inversiones directas o bajo forma de inversiones de portafolio (o carteras). Aunque es difícil hacer la distinción por razones contables, jurídicas o estadísticas, se considera que una inversión extranjera es una inversión directa si el inversor extranjero posee el 10% o más de las acciones ordinarias o de los derechos de voto en una empresa. Aunque arbitrario, este criterio fue adoptado ya que se estima que tal participación es una inversión a largo plazo, lo que permite a su propietario ejercer una influencia en las decisiones de gestión de la empresa. Por el contrario, una inversión extranjera inferior al 10% será contabilizada como una inversión de cartera. Se considera que los inversores de portafolio no ejercen ninguna influencia en la gestión de una sociedad en la que poseen acciones. Los inversores en portafolio designan al conjunto de depositantes bancarios y de colocadores financieros bajo la forma de títulos públicos o privados. Los flujos de inversiones directas, sea cual sea su destino, representan la suma de los siguientes elementos: aportes netos de capitales acordados por el inversor directo bajo forma de compra de acciones o de partes, de aumento de capital o creación de empresas; préstamos netos; lo que comprende préstamos a corto plazo y adelantos permitidos por las casas matrices a sus filiales; beneficios no distribuidos (reinversiones) (extraído de Chesnais, 1994, p. 40).
(FDI) son atraídas al sector formal, incluyendo las operaciones de las mas grandes firmas exportadoras. Como el gobierno continua siendo un empleador importante del sector formal, el crecimiento en los salarios reales del sector público muy por encima del sector privado, arriesga con eventualmente llegar a presionar sobre los costos de la fuerza de trabajo en el sector formal. Esto pondría en riesgo la competitividad del sector exportador formal, y socavaría el atractivo de Nicaragua como localidad para invertir, con respecto a los países vecinos ” (FMI, IMF Country Report No. 06/173 Nicaragua: Selected Issues”).

En la reciente carta conjunta Coordinadora Civil de Nicaragua-OXFAM Intermon al FMI, se reflejan las propias preocupaciones de estos organismos con respecto a las “preocupaciones” del FMI, relativas a la competitividad:

“Tampoco deja de sorprendernos que el FMI considere la adecuación de los salarios de educadores y trabajadores sanitarios a niveles de vida dignos, como un factor de riesgo para la competitividad frente al inversor extranjero. El que el aumento de los salarios de estos servidores públicos conlleve una mejora de las condiciones laborales debería valorarse como un factor favorable a la atracción de un inversor que busque lo que la CEPAL ha denominado “competitividad auténtica”, alejándose de viejas prácticas perniciosas como la carrera hacia mínimos en las condiciones laborales, en tanto mecanismo de atracción del inversor”(CARTA CONJUNTA CC-OXFAM INTERMON AL FMI)

Ahora bien, el propio Gobierno de Nicaragua ha reconocido que el cumplimiento de las metas en salud y educación requerirá superar el enorme rezago salarial existente en estas áreas, así como disponer de los recursos requeridos para ampliar de manera importante la masa salarial, tanto por la recomposición de los salarios como por la necesidad de contratar al creciente personal que requiere avanzar en el cumplimiento de las metas.

“Hay que considerar que la recomposición del rezago salarial y la ampliación de la masa salarial por una mayor cobertura de los servicios sectoriales, será clave en los próximos años para avanzar hacia las metas sociales”...Esto implicaría “un nuevo orden en la política salarial del Estado, principalmente de los sectores directamente ligados a los proveedores de servicios básicos (salud, educación y seguridad ciudadana)”(PND Operativo, Gobierno de Nicaragua).

En efecto, los trabajadores de la educación y la salud evidencian un rezago salarial verdaderamente considerable. Analicemos el caso del enorme rezago salarial de los maestros.

De acuerdo a las cifras del Banco Central Banco central Entidad que, en un Estado, se encarga generalmente de la emisión de billetes de banco y del control del volumen de moneda y crédito. En España es el Banco de España quien asume dicho rol, bajo el control del Banco Central Europeo (BCE, ver más abajo).

El Banco Central de un país gestiona la política monetaria y tiene el monopolio de la emisión de la moneda nacional. Proporciona moneda a los bancos comerciales a un precio determinado por las tasas directoras, que son fijadas por el proprio banco.
, actualmente el salario promedio mensual del conjunto de los trabajadores nicaragüenses es de US$ 270 al mes, mientras el salario promedio de los maestros habría alcanzado un monto de apenas US$ 130 mensual (equivalente a un 48.1% del salario promedio nacional).

Este salario promedio de los maestros se coloca muy por debajo del salario promedio de los asalariados que trabajan en el sector minas y canteras, que promedia los US$ 323 al mes, del salario promedio de la industria manufacturera, que alcanza US$ 192 al mes, del de la construcción, que asciende a US$ 221 al mes, del salario promedio del comercio, que es de US$ 326 al mes, y el de electricidad, gas y agua, que alcanza un monto promedio de US$ 325 mensual.


Otra manera de medir el rezago salarial de los maestros nicaragüenses, consiste en comparar el salario de los maestros con algún “standard” internacional. La “iniciativa vía rápida de educación para todos” (EFA-FTI por sus siglas en inglés), promovida por el Banco Mundial Banco mundial Creado en 1944 en Bretton Woods en el marco del nuevo sistema monetario internacional, el Banco posee un capital aportado por los países miembros (189 miembros el año 2017) a los cuales da préstamos en el mercado internacional de capitales. El Banco financia proyectos sectoriales, públicos o privados, con destino a los países del Tercer Mundo y a los países antes llamados socialistas. Se compone de las siguientes tres filiales.

Mas...
, establece como “benchmark” un salario anual promedio de los docentes equivalente a 3.5 veces el PIB Producto interno bruto
PIB
El PIB es un índice de la riqueza total producida en un territorio dado, estimada sobre la base de la suma de los valores añadidos.
per cápita.

El PIB percápita de Nicaragua para el año 2005, de acuerdo al nuevo Censo de Población, se estima que será de alrededor de US$ 1,000, de manera que el salario mensual de los maestros, que se ajustaría a la recomendación de esta Iniciativa, promovida por el Banco Mundial, seria de unos US$ 269.2 dólares al mes (=1000/13). Como puede apreciarse, el salario promedio de los maestros apenas alcanza a representar el 48.3% de este “benchmark”.

Otra manera de apreciar el enorme rezago salarial de los maestros nicaragüenses, es tener en cuenta el hecho de que el salario promedio de los maestros en Centro America, supera los US$ 350 mensuales. Se sabe, incluso, que una maestra nicaragüense gana mucho más como empleada doméstica en Costa Rica, que ejerciendo la carrera docente en Nicaragua.

Los altos funcionarios públicos, por su parte, devengan salarios por el equivalente de entre US$ 7,000 y US$ 15,000 al mes.

Esta estructura salarial, en que el salario de los maestros resulta ser cercano a la mitad del promedio del salario de los demás trabajadores, y casi 100 veces menor que el de los altos funcionarios públicos, es una vergüenza para todos aquellos que proclamamos estar angustiados por la suerte de este país, y sobre todo, por el drama que padecen los millones de seres humanos que lo habitan.

Esta estructura salarial que prevalece en nuestro país, que coloca a los educadores en el escalón mas mísero de la misma, no solo es ignominiosa, sino que crea un sesgo pronunciado, y dramáticamente perverso, en contra de la educación.

Esto refleja, en primer lugar, un problema gravísimo de reconocimiento social, hacia la profesión de docente, que representa una afrenta a la dignidad de dicha profesión. Pero, en el lenguaje de los economistas, también se genera una “estructura de incentivos” perversa, derivada de dicha estructura de salarios relativos, la cual resulta completamente desvalorizadora de la educación, y adversa a la sola posibilidad de llegar a mejorar la calidad del proceso educativo.

En efecto, los maestros son actores centrales del proceso educativo. De su nivel de calificación y motivación dependerá en gran medida la calidad de la educación que se impartirá en el sistema educativo. Los maestros juegan un papel central también en el desarrollo de las capacidades cognitivas de los niños y jóvenes que en el futuro conformaran las fuerza de trabajo.

Es decir, los maestros son los trabajadores bajo cuya responsabilidad, en una medida fundamental, esta la calificación del resto de la fuerza de trabajo, la cual, a su vez, resulta clave para el desempeño económico y social futuro del país.

Cabe levantar la interrogante, a la vista de una estructura salarial como la que prevalece en Nicaragua, como se va a traer al personal mas calificado para desempeñarse como maestros - lo cual resulta indispensable para poder elevar la calidad de la Educación a mediano plazo -, si a estos trabajadores responsables por la calificación del resto de trabajadores, se les paga el equivalente a casi la mitad del salario promedio que devengan estos.

Puesto que el nivel salarial que se alcanza depende del nivel de calificación, bajo esta perversa estructura salarial, no se logra atraer a la profesión docente a aquellas personas con la mejor calificación, que ganarían el doble o mas dedicándose prácticamente a cualquier otra actividad. Con estos salarios, se logra atraer a la profesión docente a personal dotado de una baja calificación comparativa.

Por tanto, no es casual que todos los estudios muestren que buena parte de los docentes, no dominan siquiera los contenidos básicos de las materias que imparten. Este es el resultado acumulativo de esta estructura salarial perversa.




Notas

[1/ “A rigid labor code makes adjustments in public employment and compensation policies difficult. In particular, the Law of Acquired Rights establishes than any benefit, including pay, given to any employee in the past cannot be eliminated or reduced, thereby becoming an “acquired right” for the worker. This law gives the worker the right to sue the government if it attempts to reduce compensation levels even if the conditions that underlay the original agreement are no longer realistic or relevant. This law also applies to donor financed consultants whose contracts have been renewed more than twice, creating a significant contingent liability for the government” ...”The current labor code has forced the authorities to implement the civil service law only gradually. The Law of Acquired Rights directly implies that compensation levels of workers, paid more than would be implied by the base reference table, cannot be reduced. On top of improving equity, lowering high salaries could help finance improved salary levels of underpaid workers. Further, it is difficult to reduce employment or hire less costly temporary workers. The labor code sets very stringent conditions on the justification for firing an employees at a relatively low cost. If a temporary worker’s contract is renewed more than twice, the worker automatically acquires the rights of a permanent worker”...“Additionally, donor projects create particular challenges for containing compensation costs. Donor projects, which are by nature temporary, have been used to finance permanent government positions. As a result, this creates problems when the projects finish and personnel need to be absorbed back into the permanent government staff or separated. Since the salaries paid in donor projects tend to be significantly higher than the ones allowed by the reference salary tables linked to the civil service law, the Law of Acquired Rights implies that their salary cannot fall if they are incorporated into the government. Moreover, severance payments can still be significant” (International Monetary Fund May 2006. IMF Country Report No. 06/173 Nicaragua: Selected Issues”).

[2/”... the MOF cannot scrutinize the budgets of autonomous entities and therefore is not able to constrain heir employment and compensation proposals” (International Monetary Fund May 2006. IMF Country Report No. 06/173 Nicaragua: Selected Issues”).
.

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