Oui, les ressources de la Sécurité sociale baissent, mais pas parce qu’elle est trop généreuse !

Partie 2 sur 3

4 juillet par Pascal Franchet

En janvier 2015, le CADTM publiait une importante étude de Pascal Franchet, président du CADTM France, Que faire de la dette sociale ?. Alors que le flux d’attaques et les contre-vérités sur le système de sécurité sociale ne désemplissent pas, nous en avons sélectionné quelques extraits que nous reproduisons ici sous formes d’articles. Espérant, tant que faire se peut, remettre les pendules à l’heure !

1- La situation de l’emploi et des salaires (Cliquer sur le titre pour dérouler)

Le lien est mécanique entre la situation de l’emploi, le niveau des salaires et les ressources de la protection sociale (cf. graphique 3). Moins de salaires payés impliquent moins de cotisations sociales versées. Au cours des 20 dernières années, seule la période 1999-2002, avec la réduction du temps de travail, a vu l’emploi progresser (et les comptes de la protection sociale être largement positifs). La chute brutale de l’emploi et de la masse salariale en 2009 a eu un effet désastreux sur l’indemnisation du chômage et a provoqué une chute des rentrées de cotisations sociales. L’État a préféré venir au secours des banques…

Graphique : Évolution de la masse salariale et du solde du régime général

2- La modification du mode de financement (Cliquer sur le titre pour dérouler)

2-1- Les dotations de l’État

Selon une étude de la DREES |1| (Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques), en 1959 et en 1990, les contributions de l’État constituaient respectivement 18 et 13 % des ressources de la protection sociale. En 2011, elles ne représentent plus que 8 % du total. Si les dotations de l’État étaient restées au niveau de 1990, toutes les années qui ont suivi auraient présenté un solde excédentaire. L’État ne respecte pas ses engagements inscrits dans le préambule de sa propre Constitution. (voir la partie 1 – Nous ne sommes pas redevables de la dette de la sécurité sociale, bien au contraire !)


2-2- La fiscalisation des ressources

La structure du financement de la protection sociale a considérablement évolué depuis sa création en 1945. La part des ressources provenant des cotisations sociales a progressé régulièrement de 1950 à 1990, puis a stagné de 1990 jusqu’à 1993, pour chuter régulièrement de 1993 à aujourd’hui.

Depuis 1993, au prétexte de restaurer la compétitivité du commerce extérieur et de favoriser la création d’emplois, les gouvernements successifs ont décidé de substituer une partie des cotisations par des impôts et des taxes affectés à la Sécurité sociale (ITAF).

Les gouvernements successifs ont décidé de substituer une partie des cotisations par des impôts et des taxes affectés à la Sécurité sociale (ITAF)

Avant 2000, ces ITAF concernaient essentiellement 2 types de régimes :
Celui des exploitants agricoles, financé pour 1/3 par les ITAF et celui des non salariés non agricoles (commerçants, artisans), regroupés au sein du RSI, financé pour 20% par les ITAF. Ces professions, encadrées majoritairement par des organisations proches du patronat, avaient refusé de rejoindre le régime général lors de l’instauration de la sécurité sociale en 1945.

Les ITAF affectés aux régimes des non-salariés ne dépassaient pas 2,5 % des recettes totales avant 2000. En incluant les autres régimes pour des montants bien moindres, les ITAF représentaient au maximum 4 % de l’ensemble du financement des régimes de protection sociale. Aujourd’hui, les ITAF (hors CSG) représentent environ 12 % des ressources de la Sécurité sociale, soit 5 fois plus qu’en 2000. De 3 Mds d’€ en 1993, les « allègements » se sont élevés à 19,8 Mds d’€ en 2005 pour atteindre 30 Mds en 2010. Or, ils ont surtout bénéficié à la grande distribution et au secteur de la restauration, sans effet mesurable sur le recrutement et le commerce extérieur |2|.

De 3 Mds d’€ en 1993, les « allègements » se sont élevés à 19,8 Mds d’€ en 2005 pour atteindre 30 Mds en 2010

Le bilan de cette politique a déjà été critiqué à 2 reprises par la Cour des Comptes, en 2006 et en 2009. Dans un rapport daté de juillet 2006 (non publié), écrit pour la commission des finances de l’Assemblée Nationale et commenté par la revue Liaisons Sociales n° 14696 du 4 septembre 2006, la Cour des Comptes signale que : « les allègements représentent aujourd’hui un coût trop élevé », pour une « efficacité quantitative [qui] reste trop incertaine ».

En 2009 |3|, la Cour avait également relevé que « les nombreux dispositifs d’allègement des charges sociales étaient insuffisamment évalués en dépit de la charge financière croissante qu’ils représentaient pour les finances publiques (27,8 Md€ en 2007, soit 1,5 % du PIB PIB
Produit intérieur brut
Le PIB traduit la richesse totale produite sur un territoire donné, estimée par la somme des valeurs ajoutées.
Le Produit intérieur brut est un agrégat économique qui mesure la production totale sur un territoire donné, estimée par la somme des valeurs ajoutées. Cette mesure est notoirement incomplète ; elle ne tient pas compte, par exemple, de toutes les activités qui ne font pas l’objet d’un échange marchand. On appelle croissance économique la variation du PIB d’une période à l’autre.
). S’agissant des allègements généraux sur les bas salaires, leur efficacité sur l’emploi était trop incertaine pour ne pas amener à reconsidérer leur ampleur, voire leur pérennité.
Quant aux allègements ciblés sur des territoires ou des secteurs d’activité, leur manque de lisibilité et leur impact limité sur l’emploi justifiaient un réexamen des différents mécanismes »
.

En résumé, cela coûte cher à l’État (et donc à nous) et rien ne démontre que cela crée ou préserve des emplois !


Un système d’allègement devenu totalement opaque

Extrait du rapport (rejeté) de Michelle Demessine, du groupe Communiste Républicain et Citoyen : rapport d’information sur la réalité de l’impact sur l’emploi des exonérations de cotisations sociales accordées aux entreprises. « 20 ans d’exonérations de cotisations sociales : réussite ou échec d’une stratégie ? » : « Se fondant notamment sur les travaux du Conseil d’orientation pour l’emploi, de nombreux interlocuteurs de la mission ont rappelé que les mesures d’allègement avaient subi au moins 23 modifications depuis 1993… …Tant pour les parlementaires que pour le citoyen, le sujet du financement de la sécurité sociale, qui reste pourtant une question essentiellement politique, a été réduite à un débat de techniciens… En conclusion, votre rapporteure estime que le manque d’efficacité des allègements de cotisations en termes de créations d’emplois implique une remise à plat et la mise en place de véritables instruments de mesure du coût du travail comme du coût du capital afin de dégager d’autres voies pour mieux mobiliser l’argent public. »

Le remplacement des cotisations sociales par des impôts et taxes est un transfert sur les ménages

En revanche, il a été constaté que le recul de la cotisation sociale depuis le milieu des années 1980 a eu un effet positif sur l’accroissement des dividendes versés sans pour autant se traduire par une augmentation des investissements |4|.

Le remplacement des cotisations sociales par des impôts et taxes est un transfert sur les ménages.

En 1980, la cotisation sociale représentait alors 97,9 % des ressources contre 69,6 % en 2010 (cf. tableau 1). La part fiscale du financement, elle, est passée de 2,1 % en 1980 à 33 % en 2013 (dont 20 % de CSG).

La Contribution Sociale Généralisée (CSG) : un impôt pas si neutre que ça

Instituée par Michel Rocard en 1990 (loi de finances pour 1991), elle a vu son taux passer de 1,1 % en 1991 à 7,5 % aujourd’hui. En contrepartie, les cotisations sociales ont baissé d’autant. L’opération est pourtant loin d’être neutre. Pratiquée essentiellement par retenue à la source, elle a comme principale assiette les revenus d’activité et de remplacement, soit les salaires et les retraites.

La CSG constitue l’essentiel des transferts des cotisations payées par les employeurs sur les salariés. En 2012, 80 % de la CSG a pour assiette les revenus d’activité et de remplacement (essentiellement les salaires et les retraites).

Une part importante (57 %) des impôts et taxes affectés (ITAF) est assise sur la consommation (cf. tableau 2). Cette part est également payée majoritairement par les ménages en lieu et place des entreprises.
En période de récession Récession Croissance négative de l’activité économique dans un pays ou une branche pendant au moins deux trimestres. économique (baisse de la consommation et de la masse salariale), ces recettes fiscales varient à la baisse, ce qui fragilise encore plus les ressources de la Sécu.


Tableau 2 : Principaux Impôts et Taxes Affectés (ITAF)

Principaux ITAF20102011Qui paye ?
Taxe sur les salaires 11 437 11 644 Entreprises
Droit de consommation sur les tabacs 8 257 10 908 Ménages
TVA « sectorielles » (tabacs, alcools, produits pharmaceutiques) 8 544 10 114 Ménages
Contribution de solidarité sur les sociétés (C3S) de base et additionnelle 5 089 5 255 Entreprises
Droit de consommation sur les alcools 2 111 2 126 Ménages
Prélèvement social sur les produits de placements 1 170 1 808 Ménages
Prélèvement social sur les revenus du patrimoine 916 1 058 Ménages
Contribution sociale sur les bénéfices 823 850 Entreprises
Taxe sur les véhicules de société 995 928 Entreprises
Contribution sur les contrats d’assurance en matière de circulation de véhicules terrestres à moteur 946 972 Ménages
Forfait social 632 1 056 Entreprises
Taxe sur les conventions d’assurance sur les contrats assurance maladie Mesures 2011 891 Ménages
Taxe exceptionnelle sur la réserve de capitalisation (« exit tax ») Mesures 2011 836 Entreprises
Total 40 920 48 446
Ensemble des ITAF (tous régimes et fonds) 45 915 53 691


Une continuité désastreuse dans les choix politiques depuis 1986

Ces allègements de cotisations compensés à 90 % par des impôts et des taxes ont pour prétexte l’amélioration de la compétitivité des entreprises pour le commerce extérieur et les créations d’emplois. Après la désindexation des salaires sur les prix au 1er janvier 1984 (le « tournant de la rigueur » de 1983), la stabilité des salaires en part de la valeur ajoutée a disparu.

Les salaires « indirects, différés et/ou socialisés », ce que le patronat appelle une « charge », sont devenus une variable d’ajustement pour augmenter la part des profits. Les premières exonérations datent de 1986. Jusqu’en 1992, elles visaient des politiques ciblées et des salariés à statut particulier (le travail à temps partiel des femmes, les jeunes, les vieux ou les non qualifiés), ce qu’on appelait les emplois aidés.

Depuis 1993, elles ciblent principalement les bas salaires (environ les 2/3 des exonérations en 2010), les emplois à domicile et les contrats aidés. Avec les exonérations sur les heures supplémentaires, Fillon avait porté le montant de ces exonérations jusqu’au chiffre record de 30,7 Mds d’€, chiffre redescendu à 27,6 en 2012.

3- Les exonérations compensées et non compensées (Cliquer sur le titre pour dérouler)

Les exonérations, instituées depuis 1986, n’ont pas fait preuve de leur efficacité au regard de leurs coûts, selon la Cour des Comptes.

Les Impôts et Taxes Affectés (ITAF), destinés à compenser les exonérations de cotisations sociales, n’en couvrent qu’à peine 90 % (cf. tableau 3).


Tableau 3 : Exonérations compensées et non compensées selon l’ACOSS

A propos des exonérations non compensées

L’article L.131-7 du code de la Sécurité sociale (CSS) stipule que toute mesure de réduction ou d’exonération de cotisations de Sécurité sociale, instituée à compter de la date d’entrée en vigueur de la loi n°94- 637 du 25 juillet 1994 (dite loi « Veil ») donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l’État pendant toute la durée de son application. Cette loi a cependant un caractère restrictif : elle ne s’applique pas aux exonérations décidées avant 1994 ni à certaines exonérations « ciblées » !

En 20 ans, de 1994 à 2013, les exonérations non compensées représentent une somme cumulée de 48,5 Mds d’€, grevant d’autant les ressources de la protection sociale (cf. tableau 4) (c’est-à-dire qu’elles ne donnent pas lieu à reversement par l’État).


Tableau 4 : Exonérations non compensées (Enc)

Années 94 95 96 97 98 00 01 02 03 04 05 06 07
Enc 1,9 1,9 2 2 2,3 2,4 2,4 2,3 2,2 2,1 2,1 2,4 2,8
Années 08 09 10 11 12 13
Enc 2,5 2,6 2,9 3 3 3,3

Source : ACOSS

Ces 48,5 Mds d’exonérations non compensées sont autant de ressources en moins pour la Sécu.

Les exonérations, compensées ou non, s’appliquent pour les 2/3 sur les bas salaires et s’analysent comme des trappes à bas salaires, des subventions à l’emploi précaire et non rémunérateur, qui pénalisent les comptes publics et sociaux tout en affaiblissant les recettes fiscales. C’est aussi un blocage pour les hausses de salaire.

4- Les exemptions d’assiette (Cliquer sur le titre pour dérouler)

Les gouvernements successifs ont également mis en place des dispositifs d’exemption de cotisation.

Sans ces mesures, plans et réformes diverses, les comptes de la protection sociale seraient à l’équilibre ou excédentaires

Ces dispositifs profitent peu aux salariés des petites entreprises, encouragent les rémunérations non salariales et avantagent les plus gros salaires (cf. tableau 5). De nombreuses « auto entreprises » sont créées par des salariés, incitées par les employeurs qui se défaussent ainsi de ce qu’ils nomment « des charges sociales ».


Tableau 5 : Les différents dispositifs d’exemption de cotisation sociale

Dispositifs (détails) Montants de la perte d’assiette (en Mds €) 2011 Montants rapportés à la masse salariale (en %) 2011
I. Participation financière et actionnariat salarié19,23,8
Participation 8,1 1,6
Intéressement 7,8 1,6
Plan d’Epargne en Entreprises (PEE) 1,3 0,3
Stock options2,10,4
II. Protection sociale complémentaire en entreprise15,73,1
Prévoyance complémentaire* 12,7 2,5
Retraite supplémentaire 2,6 0,5
Plan d’épargne retraite collective 0,3 0,1
III. Aides directes consenties aux salariés6,81,4
Titres restaurant 2,8 0,6
Chèques vacances 0,8 0,2
Avantages accordés par les CE 2,9 0,6
CESU 0,3 0,1
IV. Indemnités de rupture4,50,9
Indemnités de licenciement 3,6 0,7
Indemnités de mise à la retraite 0,1 0,0
Indemnités de rupture conventionnelle 0,8 0,2
V. Prime dividende 0,7 0,2
TOTAL 46,2 9,4

Le total des exonérations non compensées (Enc) et des exemptions d’assiette (EA) représentent plus de la moitié des déficits officiels ! (cf. tableau 6)

Tableau 6 : Manques à gagner nets pour la protection sociale (en Mds €)

Années200820092010201120122013
Déficits officiels -9,4 -23,5 -28 -20,9 -17,4 -16,2
Enc 2,5 2,6 2,9 3 3 3,3
EA 10 9,4 8,9 9,2 8,3 6,5
Total Enc et EA 12,5 13 11,8 12,2 11,3 9,8
En % du déficit178 %55,30 %42,10 %61,7 %64,9 %60,5 %
Solde hors Enc et EA +3,1 -10,5 -16,4 -8,6 -4,1 -6,4

Sources : Rapport au Sénat-commission des Finances- PLFSS pour 2013 et Rapports annuels de l’ACOSS et
http://www.securite-sociale.fr/IMG/...

D’après le rapport de la Cour des comptes de septembre 2002, les réductions d’assiette représenteraient pour la sécurité sociale un manque à gagner de près de 10 Mds€ de cotisations.

Le premier constat est que les diverses mesures politiques votées par le Parlement depuis le milieu des années 1970 ont contribué à la baisse des ressources de la protection sociale.

Sans ces mesures, plans et réformes diverses, les comptes de la protection sociale seraient à l’équilibre ou excédentaires.

Ils portent la responsabilité totale de la situation des comptes de la protection sociale et de cette dette Dette Dette multilatérale : Dette qui est due à la Banque mondiale, au FMI, aux banques de développement régionales comme la Banque Africaine de Développement, et à d’autres institutions multilatérales comme le Fonds Européen de Développement.
Dette privée : Emprunts contractés par des emprunteurs privés quel que soit le prêteur.
Dette publique : Ensemble des emprunts contractés par des emprunteurs publics.
qu’ils ont fabriquée de toutes pièces

De la création de l’UNEDIC en 1958 jusqu’à aujourd’hui, les gouvernements de droite comme de « gauche » n’ont eu de cesse de « défaire méthodiquement le programme du Conseil National de la Résistance » comme le proclame Denis Kessler, ancien militant de la CFDT, dirigeant d’AXA et actuel mentor du MEDEF |5| : « Il s’agit aujourd’hui de sortir de 1945, et de défaire méthodiquement le programme du Conseil national de la Résistance ! » . Ils portent la responsabilité totale de la situation des comptes de la protection sociale et de cette dette qu’ils ont fabriquée de toutes pièces.

Pour aller plus loin sur la dette sociale, voir l’entièreté de la brochure Que faire de la dette sociale ?

Fin de la partie 2 sur 3.

Partie 1 sur 3.
Partie 3 sur 3.


Notes

|1| DREES N° 826 • décembre 2012 http://www.drees.sante.gouv.fr/IMG/...

|2| Liaisons Sociales n° 14696 du 4 septembre 2006 et DREES : La protection sociale en France et en Europe en 2010, octobre 2012

|3| Cour des comptes, Rapport annuel 2009 http://gesd.free.fr/cdc9.pdf

|4| Note Hussonet n°72 du 3 mars 2014 : Les cotisations sont une « charge », mais pas les dividendes ? Michel Husson

|5| « Adieu, 1945, raccrochons notre pays au Monde », Denis Kessler, Challenges, nº 94, 4 octobre 2007, p. 38
Extrait : « … Le modèle social français est le pur produit du Conseil national de la Résistance. (…) Il est grand temps de le réformer, et le gouvernement s’y emploie. Les annonces successives des différentes réformes par le gouvernement peuvent donner une impression de patchwork, tant elles paraissent variées, d’importance inégale, et de portées diverses : statut de la fonction publique, régimes spéciaux de retraite, refonte de la Sécurité sociale, paritarisme… À y regarder de plus près, on constate qu’il y a une profonde unité à ce programme ambitieux. La liste des réformes ? C’est simple, prenez tout ce qui a été mis en place entre 1944 et 1952, sans exception. Elle est là. Il s’agit aujourd’hui de sortir de 1945, et de défaire méthodiquement le programme du Conseil national de la Résistance ! »

Auteur.e

Pascal Franchet

Président du CADTM France