Pauvres collectivités locales !

Ou la démocratie locale mise à mal par ses thuriféraires, même.

24 novembre 2015 par Patrick Saurin

cc - flickr/patricia m

Le millefeuille territorial, un coupable idéal…

Ces derniers temps, les attaques contre la démocratie locale sont de plus en plus fréquentes de la part du gouvernement et de sa majorité au Parlement. En voici quelques exemples parmi une liste hélas non exhaustive.

Au début de l’année 2014, la volonté de supprimer l’échelon départemental a été affirmée avec insistance par François Hollande et Manuel Valls. Devant la levée de boucliers d’un grand nombre d’élus, le pouvoir socialiste a dû mettre de l’eau dans son vin et il s’est limité à préconiser de diminuer le nombre de départements par deux après 2020. Dans le même temps, le gouvernement a poursuivi le projet de suppression de régions initié sous la mandature de Nicolas Sarkozy. Le 1er janvier 2016, il ne restera plus que 14 régions sur les 22 qui existent aujourd’hui. La volonté de créer des métropoles (comme celle du Grand Lyon née de la fusion de la Communauté urbaine de Lyon et du Conseil général du Rhône représentant les 59 communes qui composent le territoire du Grand Lyon) participe de cette démarche du « toujours plus grand », consubstantielle de l’érosion du pouvoir local de proximité. Les communes sont elles aussi dans le collimateur du pistolet à rétrécir les structures locales, le chiffre de 10 000 communes est avancé (au lieu des 36 000 recensées actuellement). Pour Philippe Laurent, secrétaire général de l’Association des maires de France (AMF) et maire de Sceaux, « à la direction générale des collectivités locales, beaucoup de gens sont dans une démarche qui consiste à étouffer progressivement les communes au profit des intercommunalités. Sans vraiment penser aux conséquences… » |1| Le premier vice-président délégué de cette association, André Laignel, ne dit pas autre chose lorsqu’il dénonce « les textes qui veulent noyer la commune dans des ensembles plus vastes. » |2| De son côté, le politologue Stéphane Cadiou se pose la question des conséquences du développement de l’échelon intercommunal sur le mode d’exercice de la démocratie. Son état des lieux présente clairement les données du problème : « Actuellement, l’échelon intercommunal est aux mains des élus et des interlocuteurs les plus prédisposés à dialoguer avec eux : les chambres consulaires, les chefs d’entreprises, les aménageurs. Le problème est de savoir dans quelle mesure la société civile – comités de quartiers, associations de parents d’élèves, de commerçants –, actuellement structurée au niveau communal, pourra s’organiser au niveau intercommunal pour exercer son rôle de contre-pouvoir et de force de proposition face aux élus et aux forces économiques, par exemple, pour peser sur un projet d’équipement ou d’aménagement. » |3|

Au début de l’année 2015, un rapport du commissariat général à l’égalité des territoires a enfoncé le clou en préconisant la suppression et le regroupement d’intercommunalités. Les auteurs du rapport, qui ont pris le soin d’engager la réflexion sur les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à partir des territoires vécus qui prennent en compte la réalité des pratiques des habitants, et non des abstraits bassins de vie de l’INSEE, jugent « raisonnable de se fixer l’objectif de moins de 400 EPCI nouveaux, et un nombre total d’EPCI de moins de 1 000 pour la France métropolitaine entière. » |4| Même si l’objectif affiché est que chaque territoire puisse disposer des équipements et d’une capacité à offrir des services considérés aujourd’hui comme indispensables par la population tout en favorisant l’égalité de traitement des habitants du territoire, la mutualisation des services et des effectifs avancée comme moyen d’action Action
Actions
Valeur mobilière émise par une société par actions. Ce titre représente une fraction du capital social. Il donne au titulaire (l’actionnaire) le droit notamment de recevoir une part des bénéfices distribués (le dividende) et de participer aux assemblées générales.
laisse transparaître une autre motivation, beaucoup plus prosaïque : réaliser des économies. Pour convaincre les hésitants et les réticents, l’État dispose d’une arme très persuasive : la dotation globale de fonctionnement (DGF), ce que les auteurs du rapport expriment avec des mots choisis : « la DGF devrait être un outil d’accompagnement de la décentralisation renforcée et de la réforme territoriale. » |5|

André Laignel, premier vice-président délégué de l’Association des maires de France et maire d’Issoudun, fait une bonne synthèse des enjeux actuels : « La commune, c’est l’élément décisif de la vie démocratique. Affaiblir le niveau local, c’est éloigner le pouvoir du citoyen, c’est un acte grave contre la démocratie. On ne peut pas parler que d’argent, comme on le fait à Bercy ! Depuis de très nombreuses années, tous gouvernements confondus, la plus haute technocratie entretient l’idée que moins il y aura de communes, moins cela coûtera d’argent à l’État. C’est une logique purement comptable. La commune, c’est la base du vivre ensemble. C’est un modèle de société qui est en cause. » |6|

Plus récemment, nous avons relevé un autre exemple révélateur de cette politique qui s’en prend non seulement aux collectivités territoriales mais aussi aux établissements publics avec l’article 79 de la loi NOTRe du 7 août 2015 |7|. Ce texte rend facultatifs les centres communaux d’action sociale (CCAS) dans les communes de moins de 1 500 habitants et permet la dissolution de ceux déjà existants. Lorsque l’on sait le rôle essentiel que jouent les CCAS dans l’aide aux personnes en difficulté et aux familles en situation de grande précarité, et si l’on considère l’importance de la proximité dans les relations entre ces centres et des administrés souvent dépourvus de tout moyen de transport, on mesure les effets dommageables d’une telle disposition.

… pour dissimuler une atteinte à la démocratie locale

L’essentiel des justifications avancées pour légitimer des mesures qui limitent, réduisent, voire font disparaître les pouvoirs locaux et mettent en péril les missions et les services qui y sont attachés se résume dans un argument financier : faires des économies. Des économies de coûts, d’échelles, de personnel, de dépenses inutiles, etc. C’est une logique essentiellement comptable qui est invoquée ici. Tout ce qui est consubstantiel à la démocratie locale est systématiquement ignoré : la proximité du citoyen de ses services, la qualité de ces services, les missions de service public, la participation citoyenne, le principe de subsidiarité |8|. Or la particularité de la démocratie locale est précisément sa faculté de se décliner sous une multitude de facettes : démocratie de proximité, démocratie participative, démocratie directe, etc.

Par ailleurs, il est pour le moins étonnant que les adeptes du saccage de la démocratie locale ne fassent pas la relation entre leur politique délétère et la diminution constante du taux de participation aux élections, en particulier lors des scrutins locaux. Peut-être une telle situation satisfait-elle ces politiciens professionnels, l’éloignement des citoyens leur laissant les coudées franches pour commettre leurs méfaits, assistés de quelques technocrates aux ordres.

Plusieurs situations actuelles confirment la volonté de certains hommes politiques d’éloigner les citoyennes et les citoyens des affaires de la cité. Nous avons l’exemple du maire de Dijon, François Rebsamen qui, après une brève parenthèse comme ministre du chômage, persiste dans son refus de communiquer aux habitants de sa ville qui en font la demande, les informations relatives aux emprunts toxiques de sa ville, cela en violation de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 et malgré deux avis de la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) |9|. On pourrait également mentionner ces élus qui, dans le plus grand secret, signent en ce moment des protocoles avec la troïka Troïka Troïka : FMI, Commission européenne et Banque centrale européenne qui, ensemble, imposent au travers des prêts des mesures d’austérité aux pays en difficulté. SFIL, CAFFIL et Dexia, pour « désensibiliser » des emprunts toxiques en faisant supporter à leur collectivité et à leurs administrés des pénalités d’un montant supérieur aux emprunts renégociés |10|.

Les conséquences de la mise à mal de la démocratie locale

Cette faillite démocratique ouvre la porte à une oligarchie politico-économique, car le déni de démocratie va de pair avec les privatisations au service de quelques intérêts privés. Les multiples reculs observés ces dernières années en matière de démocratie locale sont intervenus simultanément avec la mise à l’encan du domaine public, le développement des partenariats public-privé et la privatisation d’un nombre toujours plus grand de services publics. Aujourd’hui, les traités Tafta et Ceta en cours de négociation constituent des menaces supplémentaires pour les services publics comme le démontre un rapport intitulé La grande offensive sur les services publics |11|, réalisé par sept associations et organisations syndicales européennes. Dans ce document, il apparaît très clairement que l’éducation, la santé, la culture, l’énergie, l’eau, le traitement des déchets, les services postaux représentent autant de secteurs ouverts au grand mouvement de libéralisation et de privatisation. Dans le même temps, les re-municipalisations de services, les nationalisations et les régulations vont être rendues plus difficiles, voire impossibles en figeant des choix politiques au mépris de tout gouvernement élu. Les groupes de lobbying se sont montrés particulièrement offensifs en recommandant, comme le souligne le rapport, « une stratégie de négociation spécifique connue sous l’appellation de « liste négative », qui signifie que tous les services publics sont soumis à la libéralisation à moins qu’une mention explicite du contraire n’ait été effectuée. » |12|

L’affaiblissement programmé de la sphère publique locale et so n glissement progressif vers le privé, favorisés par l’État, s’accompagnent d’effets collatéraux significatifs. La baisse des dotations de l’État a entraîné des arbitrages de la part des collectivités qui se sont traduits par une forte baisse des investissements en 2014 (- 8,8 %) qui se prolongerait en 2015 (- 6,6 %) pour représenter une perte de plus de 8 milliards d’euros, si l’on en croit une récente note de conjoncture de la Banque Postale |13|. Ses auteurs observent que

« L’année 2015 est marquée par l’amplification de la baisse des dotations que les collectivités locales reçoivent de l’État. Ainsi, leur principal concours financier, la dotation globale de fonctionnement (DGF), enregistre un recul de près de 9 %, soit – 3,7 milliards d’euros, après la première baisse de 2014 à hauteur de 1,5 milliards d’euros. » |14|

Cette étude s’est également penchée sur les bénéficiaires des dépenses des collectivités locales en 2013. Cette année-là, sur les 245 milliards d’euros de dépenses réalisées, les ménages ont reçu environ 61 milliards sous la forme de salaires et de prestations sociales, les entreprises plus de 100 milliards (dont les trois quarts pour les entreprises du BTP et celles de fournitures et de services). Les associations ont reçu près de 22 milliards, sachant que les subventions et la commande publique représentent 27 % de leurs ressources. |15| La baisse des dotations ne va pas être sans conséquence sur les finances de ces trois grandes catégories de bénéficiaires : mise en place de politique de modération salariale (en termes de recrutement, de non remplacement de départs à la retraite, ou de politiques de primes), report ou abandon d’investissements, recentrage des collectivités sur leurs dépenses obligatoires au détriment des concours aux associations, vont être autant de retombées de cette politique d’austérité budgétaire. Si l’on sait le rôle essentiel tenu par les associations en matière de lien social de proximité, une diminution de leurs ressources déjà fragiles précipiterait la fin d’un grand nombre d’entre elles, ce qui aurait des conséquences sociales désastreuses.

Mais les choses ont bougé un peu début novembre. Face aux protestations des maires, Manuel Valls a dû faire machine arrière en décidant de reporter au 1er janvier 2017, la refonte de la DGF censée entrer en vigueur le 1er janvier 2016. Les personnels territoriaux ont également fait part de leur inquiétude et de leur mécontentement. 1er juin dernier, la CGT, FO et Solidaires ont écrit à la ministre de la décentralisation et de la Fonction publique pour exiger l’arrêt de la réforme territoriale et l’ouverture d’un véritable débat de fond sur les missions de Service public. |16| Devant l’inertie de la ministre, le 12 novembre, un nouveau courrier a été adressé au premier ministre à la ministre, signé cette fois par 5 organisations syndicales : La CGT, la FAFP, FO, la FSU et Solidaires. |17| Signe de ce profond mécontentement, la CGT, la FA-FP, la FSU et Solidaires ont appelé à une semaine de mobilisation du 30 novembre au 4 décembre.

La baisse des concours de l’État est la cause principale du repli marqué des investissements des collectivités locales (précisons que le maintien de ces dotations à leur niveau de 2013 n’aurait pas suffi à empêcher ce repli). Les moyens insuffisants de l’État trouvent leur explication dans deux éléments clés de sa politique budgétaire : d’une part des cadeaux fiscaux injustifiés aux sociétés et aux riches contribuables, d’autre part des taux d’intérêts trop élevés payés aux banques ces trente dernières années. |18|

La coupe est pleine !

Le sous-titre de cet article est un clin d’œil à la célèbre œuvre de Marcel Duchamp intitulée « la mariée mise à nu par ses célibataires, même ». L’autre titre de cette œuvre, « le Grand Verre », nous tend une nouvelle perche pour une ultime réf/vérence à l’œuvre de l’inventeur du Ready-made |19|
. Le « Grand Verre » que nous propose le gouvernement est rempli d’une potion faite de privatisation, de libéralisation, de dérégulation, de dérèglementation. Ce sont de tout autres remèdes qu’il faudrait prescrire pour guérir les collectivités des maux qui les frappent. En premier lieu, une fiscalité digne de ce nom qui permette à la France de récupérer chaque année les 80 milliards d’euros qui lui échappent en raison de la fraude et de l’évasion fiscales afin de consacrer une partie de ces ressources supplémentaires aux dotations des acteurs publics locaux. Ensuite, un financement de ces acteurs à des taux bonifiés, ce qui implique la socialisation du système bancaire. Dotées de ressources nécessaires et soustraites aux griffes des prédateurs financiers, les collectivités locales auraient enfin les moyens de réaliser leurs missions et de prendre en charge les intérêts des habitants de leur territoire. |20|


Notes

|1| « Quel avenir pour les communes : « passer progressivement à 10 000 » », entretien de Philippe Laurent avec Emmanuel Guillemain d’Echon, la Gazette des communes, 4 novembre 2015, mis à jour le 5 novembre 2015, http://www.lagazettedescommunes.com/417176/quel-avenir-pour-les-communes-passer-progressivement-a-10-000/

|2| « Congrès des maires 2015 : un accueil musclé pour Manuel Valls, » Jean-Baptiste Forray, la Gazette des communes, 12 décembre 2015, http://www.lagazettedescommunes.com/418085/congres-des-maires-2015-un-accueil-muscle-pour-manuel-valls/

|3| « Quel avenir pour les communes : « la société civile ne s’est pas appropriée l’intercommunalité » », entretien de Stéphane Cadiou avec Emmanuel Guillemain d’Echon, la Gazette des communes, 13 novembre 2015, http://www.lagazettedescommunes.com/417238/quel-avenir-pour-les-communes-la-societe-civile-ne-sest-pas-appropriee-lintercommunalite/?utm_source=quotidien&utm_medium=Email&utm_campaign=14-11-2015-quotidien

|4| Commissariat général à l’égalité des territoires, Rapport sur les EPCI. La taille des EPCI, un levier d’action pour la politique d’égalité des territoires, 21 janvier 2015, p. 8, http://www.cget.gouv.fr/sites/default/files/pdf/actualite/221/regroupementdesepcietegalitedesterritoires.pdf

|5| Ibid., p. 12.

|6| « Quel avenir pour les communes : « les affaiblir, c’est éloigner le pouvoir du citoyen », entretien d’André Laignel avec Emmanuel Guillemain d’Echon, la Gazette des communes, 9 novembre 2015, http://www.lagazettedescommunes.com/417230/quel-avenir-pour-les-communes-les-affaiblir-cest-eloigner-le-pouvoir-du-citoyen/

|7| Cette loi modifie l’organisation territoriale en renforçant les compétences des régions et de l’intercommunalité.

|8| Principe qui consiste à réserver uniquement à l’échelon supérieur ce que l’échelon inférieur ne pourrait effectuer que de manière moins efficace.

|9| Avis CADA n° 20135325 du 30 juin 2014 et n° 20150933 du 2 avril 2015.

|10| Sur cette question, voir Patrick Saurin, « Grèce, collectivités locales : même Troïka, même combat ! », Mediapart, le 20 juillet 2015, http://blogs.mediapart.fr/blog/patrick-saurin/200715/grece-collectivites-locales-meme-troika-meme-combat

|11| La grande offensive sur les services publics. Tafta, Ceta et la collusion secrète entre lobbies industriels et négociateurs, Thomas Fritz, sous la responsabilité de Arbeiterkammer Österreich (AK Austria), l’Association Internationale de Techniciens, Experts et Chercheurs (AITEC), Corporate Europe Observatory (CEO), European Federation of Public Services Unions (EPSU), Instytut Globalnej Odpowiedzialności (IGO), Transnational Institute (TNI), et War on Want, Amsterdam / Bruxelles / Londres / Paris / Vienne / Varsovie, octobre 2015, http://corporateeurope.org/sites/default/files/attachments/grande-offensive-services-publics.pdf.

|12| Ibid., p. 15.

|13| La Banque Postale Collectivités Locales, Note de conjoncture, Les finances locales, tendances 2015 et perspectives, novembre 2015, pp. 3 et 11, https://www.labanquepostale.com/content/dam/groupe/actus-pub/pdf/etudes/finances-locales/2015/LBP-note_finances_locales-nov_2015.pdf. Précisons que cette étude a été publiée avant que Manuel Valls annonce le report de la mise en place de la réforme de la DGF. Mais ce report ne remet pas en question les grandes tendances dégagées par cette note de conjoncture.

|14| Ibid., p. 7.

|15| Ibid., p. 13.

|16| http://www.ugff.cgt.fr/IMG/pdf/-23.pdf

|17| http://www.solidaires.org/Reforme-territoriale-lettre-intersyndicale-au-1er-ministre-et-a-la-ministre-de

|18| Une analyse de ce phénomène est réalisée dans le rapport du Collectif pour un audit citoyen de la dette publique, Que faire de la dette ? Un audit de la dette publique de la France, mai 2014, http://www.audit-citoyen.org/2014/05/27/que-faire-de-la-dette-un-audit-de-la-dette-publique-de-la-france/

|19| Le Ready-made est un simple objet manufacturé élevé au rang d’œuvre d’art par la seule volonté de l’artiste. Un des plus fameux Ready-made de Marcel Duchamp est le célèbre urinoir baptisé « Fontaine », proposé en 1917, sans succès, par l’artiste au comité de la Society for Independent Artists, une œuvre qui depuis près d’un siècle a fait couler beaucoup… d’encre.

|20| Le choix de doter les collectivités de moyens suffisants et de leur affecter des financements à des taux bonifiés permettrait de faire l’économie d’une optimisation du financement du service public par le biais de la mise en place d’un nouveau modèle de propriété garantie, c’est-à-dire « un modèle de propriété publique qui ne répondrait pas aux contraintes du principe d’inaliénabilité afin de constituer des sûretés réelles publique », ainsi que le propose Louis Bahougne (« Il n’existait pas d’étude globale sur le financement public », Entretien de Louis Bahougne avec Ugo Chauvin, la Gazette des communes, 4 novembre 2015, mis à jour le 5 novembre 2015, http://www.lagazettedescommunes.com/417149/il-nexistait-pas-detude-globale-sur-le-financement-du-service-public/). Même si l’auteur voit dans la remise en cause du principe d’inaliénabilité un dispositif purement technique de nature à permettre la circulation du « bien public » au sein des bilans des différents créanciers de la personne publique, et s’il souligne que « cette circulation de propriété juridique ne peut jamais porter atteinte à l’affectation au service public qui, pour sa part, doit demeurer intacte » (échanges de méls avec l’auteur les 7 et 9 novembre 2015), le risque est grand selon nous de voir d’autres esprits moins bien intentionnés trouver dans ce nouveau modèle un encouragement à leur objectif de s’attaquer au domaine public et aux services publics.

Auteur.e

Patrick Saurin

a été pendant plus de dix ans chargé de clientèle auprès des collectivités publiques au sein des Caisses d’Épargne. Il est porte-parole de Sud Solidaires BPCE, membre du CAC et du CADTM France. Il est l’auteur du livre « Les prêts toxiques : Une affaire d’état ». Il est membre de la Commission pour la Vérité sur la dette publique de la Grèce, créée le 4 avril 2015.


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