Peut-on appliquer la doctrine de la dette odieuse sans remettre en question les fondements du néolibéralisme ?

3 avril par Mats Lucia Bayer


Cet article propose une lecture critique de l’article « Odious debt, Adverse creditors, and de Democratic Ideal » de Margot E. Salomon et Robert Howse, publié en 2018 par la London School of Economics et qui cherche à analyser la crise de la dette grecque en 2015 à la lumière de la doctrine de la dette odieuse.

Le texte « Odious Debt, Adverse Creditors, and the Democratic Ideal » de Margot E. Salomon et Robert Howse propose une mise à jour de la doctrine de la dette odieuse Dette odieuse Selon la doctrine juridique de la dette odieuse théorisée par Alexander Sack en 1927, une dette est « odieuse » lorsque deux conditions essentielles sont réunies :

1) l’absence de bénéfice pour la population : la dette a été contractée non dans l’intérêt du peuple et de l’État mais contre son intérêt et/ou dans l’intérêt personnel des dirigeants et des personnes proches du pouvoir

2) la complicité des prêteurs : les créanciers savaient (ou étaient en mesure de savoir) que les fonds prêtés ne profiteraient pas à la population.

Pour Sack, la nature despotique ou démocratique d’un régime n’entre pas en ligne de compte. Une dette contractée par un régime autoritaire doit, selon Sack, être remboursée si elle sert les intérêts de la population. Un changement de régime n’est pas de nature à remettre en cause l’obligation pour le nouveau régime de payer les dettes du gouvernement précédent sauf s’il s’agit de dettes odieuses.

Traité juridique et financier par A.-N. SACK, ancien professeur agrégé à la Faculté de droit de l’Université de Petrograd.

Depuis cette définition « conservatrice », d’autres juristes et mouvement sociaux comme le CADTM ont élargi la définition de la dette odieuse en prenant notamment en compte la nature du régime emprunteur et la consultation ou nom des parlements nationaux dans l’approbation ou l’octroi du prêt.

Citons notamment la définition de la dette odieuse utilisée par la Commission pour la Vérité sur la dette grecque, qui s’appuie à la fois sur la doctrine de Sack mais aussi sur les Traités internationaux et les principes généraux du droit international :

Une dette odieuse est soit
1) une dette qui a été contractée en violation des principes démocratiques (ce qui comprend l’assentiment, la participation, la transparence et la responsabilité) et a été employée contre les plus hauts intérêts de la population de l’État débiteur alors que le créancier savait ou était en mesure de savoir ce qui précède." soit
2) une dette qui a pour conséquence de dénier les droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels de la population alors que le créancier savait ou était en mesure de savoir ce qui précède"
.
à partir de l’exemple de la crise de la dette Dette Dette multilatérale : Dette qui est due à la Banque mondiale, au FMI, aux banques de développement régionales comme la Banque Africaine de Développement, et à d’autres institutions multilatérales comme le Fonds Européen de Développement.
Dette privée : Emprunts contractés par des emprunteurs privés quel que soit le prêteur.
Dette publique : Ensemble des emprunts contractés par des emprunteurs publics.
grecque. Pour ce faire, les auteurs mettent l’accent sur deux éléments : (1) les nouveaux types de relations internationales dans lesquelles un pays peut entretenir des relations et même entrer en conflit non pas avec d’autres pays mais avec des institutions internationales, en l’occurrence des institutions financières (IFI) ; (2) la centralité de la question démocratique liée à celle de la souveraineté des pays. La Grèce constituerait une sorte d’exemple paradigmatique de ces deux approches.

Le texte articule une discussion intéressante autour de la tension inhérente entre le mécanisme de la dette et l’exercice souverain de la démocratie dans un pays. Les auteurs partent d’une définition généralement acceptée pendant longtemps de la doctrine de la dette odieuse élaborée par Alexander Nahum Sack basée sur trois critères, à savoir : que la dette ait été contractée sans le consentement de sa population ; qu’elle ait été utilisée contre les intérêts d’une partie ou de la totalité de la population ; que les créditeurs des fonds aient pleine conscience de cette situation.

Eric Toussaint, du CADTM, a démontré que cette définition communément admise constituait une version erronée de la doctrine telle qu’élaborée par Alexander Sack [1]. En particulier, le caractère despotique ou non du gouvernement ne constitue pas un critère en soi pour prouver qu’une dette puisse être considérée comme odieuse, de même l’absence de consentement de la population n’est pas un critère retenu par Sack. La véritable application de la doctrine concerne en réalité seulement l‘usage néfaste de la dette et la conscience de cet effet par les créanciers. L’application de ces deux critères est incontestable pour le cas grec : la dette accumulée par l’État de ce pays suite aux différents memoranda (dont le but officiel était de permettre son redressement économique) n’a mené qu’à un approfondissement de la crise économique et sociale. Howse et Salomon concentrent néanmoins leurs efforts à problématiser le caractère « despotique » de l’emprunt. Bien que nous ayons rappelé que l’efficacité de la doctrine ne dépend pas de ce critère, l’approche de Howse et Salomon permet toutefois d’aborder la question de la souveraineté dans le contexte néolibéral et constitue un élément sans doute aggravant dans l’hypothèse de l’application de la doctrine dans le cas grec.

Les auteurs soulignent que le gouvernement de Syriza n’exerçait pas un pouvoir despotique puisqu’il est issu d’une victoire électorale. Pourtant, ce gouvernement s’est trouvé sous une telle pression qu’il a été obligé d’appliquer des mesures économiques et relatives à l’endettement qui ont compromis l’avenir de la société grecque. Pour montrer cela, Howse et Salomon mettent les questions du respect de « l’idéal démocratique » et des droits humains au centre de l’explication. Pour rendre possible l’application du concept en tant que catégorie d’analyse, les auteurs ont recours aux droits humains, qui constituent un socle commun auquel il est possible de se référer. Et bien que le respect de ceux-ci ne présuppose pas de façon explicite un système politique déterminé, il va de soi pour les auteurs que pour qu’ils puissent être effectifs, il faut qu’un pays ait une capacité d’action Action
Actions
Valeur mobilière émise par une société par actions. Ce titre représente une fraction du capital social. Il donne au titulaire (l’actionnaire) le droit notamment de recevoir une part des bénéfices distribués (le dividende) et de participer aux assemblées générales.
et donc qu’il dispose d’une autonomie suffisante. Ce sont deux éléments essentiels pour que les citoyens puissent être en mesure de demander des comptes à leur propre gouvernement :

« la force normative de la doctrine de la dette odieuse vient de la primauté de l’idéal démocratique : lorsque la dette a été contractée, non seulement elle l’a été par un gouvernement non représentatif, mais elle a servi les objectifs de ce gouvernement en niant la liberté politique du peuple. [2] »

C’est dans cette logique que, pour Salomon et Howse, dans l’analyse de la dette, il faut déplacer le curseur du caractère nécessairement despotique d’un régime vers la capacité d’action et les marges de manœuvre des gouvernements dans un contexte historique où les capitaux financiers internationaux ont un rôle politique déterminant. Les situations « d’exceptionnalité démocratique » à laquelle peuvent mener les pouvoirs financiers empêchent qu’on puisse demander des comptes à un gouvernement. Voici quelques extraits qui illustrent cette approche :

« Comme nous pouvons le voir de la manière la plus frappante dans le cas récent de la Grèce, la dette souveraine peut provoquer un état d’urgence ou d’exception lorsqu’un État démocratique est mis sous la tutelle de créanciers étrangers – qu’il s’agisse d’institutions gouvernementales ou d’acteurs privés – qui sont en mesure de menacer l’État de faillite financière s’il refuse ces limites à l’autodétermination démocratique. En d’autres termes, la dette peut être contractée par un État non oppressif à des fins non oppressives, mais néanmoins, pendant une période de crise et souvent bien au-delà, la dépendance vis-à-vis d’acteurs extérieurs tels que les créanciers, y compris les institutions financières internationales (IFI), peut fondamentalement entraver ou atténuer la démocratie [3].

[…]

Le droit international des droits de l’homme cherche alors à protéger les moyens par lesquels la population peut faire entendre sa voix (droit à la participation) et délimite les groupes (minorités, enfants, etc.) et les domaines (logement, alimentation, interdiction des traitements inhumains et dégradants, etc.) que toute forme de gouvernement devrait protéger et promouvoir, dans un système de reddition de comptes [4].

[…]

Dans le cas récent de la Grèce, où les implications procédurales et substantielles de la dette accumulée depuis 2010 auprès du FMI FMI
Fonds monétaire international
Le FMI a été créé en 1944 à Bretton Woods (avec la Banque mondiale, son institution jumelle). Son but était de stabiliser le système financier international en réglementant la circulation des capitaux.

À ce jour, 188 pays en sont membres (les mêmes qu’à la Banque mondiale).

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et de la zone euro sont sans aucun doute en contradiction avec les attentes modernes de justice et d’équité dans les affaires internationales, avec les droits humains et avec les aspects qui animent le concept de la dette odieuse, le gouvernement n’a pas utilisé les termes de la dette odieuse lorsqu’il tentait de renégocier la dette du pays. Ceci malgré le fait que la Commission d’audit de la dette grecque avait conclu que la dette était odieuse et avait fourni à l’équipe de négociation les arguments juridiques nécessaires à cette fin [5]. »

Cette approche toutefois est à un double tranchant : elle peut permettre d’identifier comment la dette pousse à annuler les mécanismes de la « démocratie représentative » et en même temps excuser le manque d’action d’un gouvernement. Nous nous trouvons face à un paradoxe dans ce texte. Ainsi, d’un côté, les auteurs font référence à Maurizio Lazaratto afin de souligner l’autoritarisme et les formes de domination qui découlent du mécanisme de la dette. D’un autre côté, ils soulignent que, sous la menace d’un « chaos bancaire », le gouvernement de Syriza en 2015 n’avait pas de véritable choix et était poussé à accepter les conditions de la Troïka Troïka Troïka : FMI, Commission européenne et Banque centrale européenne qui, ensemble, imposent au travers des prêts des mesures d’austérité aux pays en difficulté. . L’issue à cette situation se trouverait dans la qualification d’une partie de la dette comme étant « odieuse » :

« À notre avis, pour remédier au caractère odieux de cette dette, il faut rétablir les possibilités d’une politique publique légitime et démocratique qui ont été volées par l’état d’exception découlant de la crise de la dette souveraine. Cela pourrait comprendre le renversement des réformes imposées par les acteurs extérieurs ou du moins leur assujettissement à de nouveaux processus démocratiques ; cela peut également comprendre l’affirmation de la répudiation d’au moins une partie de la dette, si cela est nécessaire pour mettre en œuvre des politiques de redistribution, ou la récupération de biens publics, ou d’autres politiques démocratiquement légitimes qui ont été contrecarrées ou bloquées par les contraintes imposées par des acteurs extérieurs sous la menace de l’utilisation de moyens de pression – conférés par leurs rôles de créanciers ou d’intermédiaires – faisant porter un danger immédiat à la survie financière et économique du pays en question. [6] »

Ce dernier passage montre clairement une fois de plus les tensions qui animent le texte. D’un côté, on souligne la nécessité d’appliquer la doctrine de la dette odieuse et donc on affirme que la conséquence de cette application devrait être la répudiation « d’au moins une partie de la dette ». De l’autre côté, la tendance constante des auteurs à se focaliser sur l’hégémonie surplombante des capitaux et institutions financières sur les États conduit à une négation de la capacité politique non seulement du gouvernement mais aussi (et surtout) de la population. Ainsi, les auteurs soulignent l’importance du référendum de juillet 2015 pour le renforcement de la démocratie grecque mais évacuent toute perspective de désobéissance aux IFI. Dans la volonté de mettre à jour leur conception de la doctrine de la dette odieuse, les auteurs renforcent les limites de l’approche de Sack, identifiées par Éric Toussaint :

« L’expérience accumulée depuis que Sack a mené ses travaux conduit à modifier plusieurs des choix opérés par Sack. Un des points fondamentaux qu’il faut rejeter dans sa position, laquelle est cohérente avec l’ordre dominant, c’est le principe de la continuité des obligations Obligations
Obligation
Part d’un emprunt émis par une société ou une collectivité publique. Le détenteur de l’obligation, l’obligataire, a droit à un intérêt et au remboursement du montant souscrit. Il peut aussi, si la société est cotée, revendre son titre en bourse.
des États à l’égard des créanciers même en cas de changement de régime. Certes, Sack est en faveur d’ajouter une exception - la dette odieuse - mais c’est insuffisant. Un autre point qu’il faut rejeter dans la position de Sack, c’est le soutien au système de crédit international tel qu’il existe. Enfin, Sack considère qu’un État souverain ne peut pas répudier des dettes qu’il a identifiées comme odieuses sans l’accord préalable d’un tribunal international qu’il s’agirait de mettre en place (voir le passage déjà mentionné dans lequel Sack écrit : Le nouveau gouvernement devrait prouver et un tribunal international reconnaître comme établi : a) Que les besoins, en vue desquels l’ancien gouvernement avait contracté la dette en question, étaient « odieux » et franchement contraires aux intérêts de la population de tout ou partie de l’ancien territoire, et b) Que les créanciers, au moment de l’émission de l’emprunt, avaient été au courant de sa destination odieuse.). Depuis que Sack a fait cette proposition, aucun tribunal international en matière de dette n’a été mis en place. De nombreuses propositions ont été faites, mais aucune n’a abouti. L’expérience démontre qu’il faut opter pour une autre voie : l’État souverain qui est confronté à une dette odieuse doit et peut prendre un acte unilatéral de répudiation de cette dette. [7] »

Des limites que nous retrouvons dans la démarche des auteurs du texte où ils reproduisent, dans une mesure moindre que Sack, une articulation rhétorique qui intègre la dette odieuse comme moyen de stabilisation du capitalisme.
En conclusion, malgré le fait que le critère « despotique » du gouvernement ne soit pas constituant de la doctrine de la dette odieuse, l’apport de Salomon et Howse permet de mieux percevoir les mécanismes de domination financière exercés sur un pays par les IFI, de fournir davantage d’arguments pour demander l’annulation de la dette grecque. Des arguments qui peuvent renforcer la défense d’une politique de désobéissance vis-à-vis de la Troïka, seul moyen pour que le peuple grec puisse se débarrasser du fardeau que constitue cette dette illégitime Dette illégitime Comment on détermine une dette illégitime ?

4 moyens d’analyse

* La destination des fonds :
l’utilisation ne profite pas à la population, bénéficie à une personne ou un groupe.
* Les circonstances du contrat :
rapport de force en faveur du créditeur, débiteur mal ou pas informé, peuple pas d’accord.
* Les termes du contrat :
termes abusifs, taux usuraires...
* La conduite des créanciers :
connaissance des créanciers de l’illégitimité du prêt.
.



Notes

[2Odious Debt, Adverse Creditors, and the Democratic Ideal, page 2 (traduit de l’anglais)

[3Idem.

[4Ibid., page 8.

[5Ibid., page 17

[6Ibid, Page 4

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Mats Lucia Bayer

Permanent au CADTM Belgique.