Portugal: As PPP e o sistema da dívida pública

3 de Setembro por Rui Viana Pereira


Portugal tornou-se, a partir da década de 1990, o campeão europeu das parcerias público-privadas (PPP). Os encargos acumulados suportados pelo Estado português com este tipo de negócios equivalem a cerca de um terço da dívida pública contraída em 2011 junto da Troika. As PPP são um dos mecanismos mais fortes de transferência dos recursos públicos para o bolso dos investidores privados e é preciso perguntar como reage o actual Governo a este estado de coisas.

Em artigo recente, Raquel Varela resume de forma simples o problema das parceri-as público-privadas (PPP):

« Conto-vos isto em um minuto. Imaginem que eu tenho uma empresa, quero construir uma auto-estrada e faço um negócio com o Estado em que se passarem lá 100 mil carros eu recebo [o valor das portagens], mas se só passarem 20 mil o Estado paga os outros 80 mil. É uma espécie de capitalismo sem qualquer risco, garantido pelos impostos públicos. É isto que estamos a pagar nas PPPs. Ainda com uma agravante, se é que algo pode ser mais grave: eu calculei de início o meu negócio muito acima da média prevista, nunca iriam passar em média 100 mil mas 50 mil.» [1]


Como funcionam as PPP

As PPP são contratos pontuais, através dos quais o Estado (chamado «concedente» no contrato) cede às empresas privadas (designadas «concessionárias») a exploração privada, com fns lucrativos, dos serviços e responsabilidades soberanas. Em resulta- do desta transferência, o Estado perde o controlo absoluto sobre o funcionamento e qualidade dos serviços em causa, embora tenha de sustentar grande parte dos seus custos e amamentar os lucros e rendas do parceiro privado. Neste artigo apenas analisaremos as PPP em Portugal, apesar de elas também terem uma forte presença no Brasil.

A designação «parcerias público-privadas», à semelhança de «entidades públicas empresariais» (EPE), «institutos públicos» (IP), «fundações públicas» (FP), etc., [2] recorre a um logro semântico: o termo «público» sugere que estaríamos perante entidades de direito público. [3] Nada disso: as PPP pertencem à esfera do direito privado e servem para gerar lucros e rendas [4].

Outra característica recorrente das PPP é o seu carácter ficcional e especulativo – como se vê, por exemplo, nas cláusulas contratuais que estabelecem indemnizações com base na previsão do fuxo futuro, arbitrário, de utentes numa auto-estrada, num hospital ou numa escola; ou do número futuro de acidentes na estrada, etc.

Os defensores das PPP apresentam-nas como forma de agilizar os investimentos públicos e de transferir os «riscos» do Estado para os privados [5].

Trata-se de uma falácia, porque os conceitos de risco e lucro Lucro Resultado contabilístico líquido resultante da actividade duma sociedade. O lucro líquido representa o lucro após impostos. O lucro redistribuído é a parte do lucro que é distribuída pelos accionistas (dividendos). não têm lugar na coisa pública; falar de risco e lucro no âmbito das competências do Estado é um absurdo, tanto do ponto de vista político como do ponto de vista das normas contabilísticas.


As PPP como veículo de fuga ao controlo democrático e institucional

Graças à chamada «contabilidade criativa», até 2012 os encargos do Estado com PPP e vários outros tipos de concessão não entraram no balanço geral de contas do Estado português. Isto permitiu a sucessivos governos manter felizes as suas cliente- las, desviando dinheiros do Estado para benefício de pessoas e empresas privadas, fugindo ao escrutínio dos restantes órgãos de soberania.


O carácter corrupto, opaco e ruinoso das PPP

« Há actualmente em Portugal contratos nos sectores da segurança (SI- RESP), ferroviário (Fertagus e Metro Sul do tejo - MST), Saúde (10) e rodoviário (21). [...]

O primeiro sinal de que algo não está bem nestes contratos é o facto de serem sigilosos, ilegalmente secretos e, mesmo após a denúncia deste facto pelo Tribunal de Contas (entre outros), o facto é que ainda hoje não é possível conhecer o conteúdo de alguns dos contratos e seus anexos naquilo que é mais relevante – as obrigações do Estado.

Acresce que, de acordo com notícias recentemente divulgadas na comunicação social, há mesmo indícios da existência de contratos paralelos, também eles secretos e não escrutináveis pelos cidadãos ou entidades de regulação e tutela das contas do Estado.» [6]

Numa entrevista datada de fnais de 2010, o juiz Carlos Moreno conclui o seguinte: « [as PPP] Hoje não são recomendáveis para o Estado. Porque estão mais caras, menos competitivas e acarretam mais riscos para o concedente público.

As parcerias estão mais caras porque os bancos fnanciadores hoje querem ta-
xas mais elevadas de remuneração. Estão menos competitivas porque esses mesmos bancos só aceitam fnanciar PPP quando o sector público assume riscos que na fgura original eram típicos do parceiro privado – riscos de financiamento e riscos de procura. Quando o Estado lança agora uma PPP não pode esperar que os bancos financiadores prescindam das garantias da parte do sector público para as financiar. Se o Estado der satisfação a essas condições, a banca prefere desviar os seus fundos disponíveis para PPP que são garantidas pelo Estado, do que canalizá-las para a economia real, para as PME e famílias.» [7]

O mesmo juiz refere que em mais de 100 auditorias que efectuou a parcerias público-privadas, apenas numa delas não encontrou gestão ruinosa: «[...] os riscos de tráfego, os riscos comerciais [têm] vindo a ser progressivamente assumidos pelo Estado, enquanto as taxas de rentabilidade das empresas concessionárias accionistas se mantêm inalteradas [...]» [8] E porque haveriam os parceiros privados de esmerar-se quando, seja qual for o resultado da sua gestão, recebem sempre uma renda mínima garantida pelo Estado?

«Durante estes 18 anos, o Estado [recorreu] a consultores externos, pagos a peso de ouro. A experiência adquirida por esses consultores externos não fica no Estado, fica no sector privado, à custa dos contribuintes. [...] O último [contrato PPP] que auditei, o do terminal de Alcântara, tinha uma Taxa Interna de Rentabilidade (TIR) accionista aceite pelo concedente de quase 14 por cento. [...]

Os encargos com PPP já assumidos e relegados para as gerações futuras, para além de não estarem detalhada e rigorosamente assumidos com clareza pelo Estado, do ponto de vista técnico, não estão avaliados na sua sustentabilidade económica, fnanceira e fscal para as gerações futuras.» [9]

Esta entrevista data de 2010. A situação não se alterou nos anos recentes, nem sob os ditames da Troika Troika A Troika é uma expressão de apodo popular que designa a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional. e de governos neoliberais assumidos (como o de Passos Coelho), nem com a chegada de governos neoliberais travestidos (como o de António Costa). Para tornar clara a escala do problema, recordemos os 26 mil milhões de euros de encargos do Estado com as PPP correspondiam, em 2011, a um terço do empréstimo da Troika a Portugal (cerca de 78 mil milhões de euros).


As primeiras PPP foram criadas fora da lei

« A história das parceiras no sector rodoviário, no formato de concessões, começa em 1972 com a constituição da BRISA, a qual foi, posteriormente, nacionalizada (25 de Abril de 1974), para mais recentemente (entre 1997 e 1999) ser reprivatizada.» [10]

Só em 2003 surgiu a primeira norma legislativa para regulamentar o relacionamento do Estado com os privados no âmbito das PPP. No entanto, em 1993 foi constituída uma PPP para a construção e exploração da Ponte Vasco da Gama, em Lisboa.

Nesse mesmo ano o Tribunal de Contas já estimava o custo das PPP para o Estado em 20 mil milhões de euros e denunciava um «défice de competências» que levou o Estado a assinar contratos em que saiu penalizado, «sendo obrigado, em alguns casos, a pagar três vezes o montante que queria poupar».

Ao mesmo tempo que são eliminados os riscos financeiros dos privados, crescem em proporção inversa os riscos sociais e ambientais:

«Embora tenha sido detectado e alertado, desde o primeiro instante, para o risco de lançamento de concursos sem aprovações ambientais, face aos calendários políticos apertados, as entidades respectivas optaram, em consciência, por avançar nesses moldes. Os resultados foram os esperados, tendo apenas constituído surpresa a sua magnitude [...]» [11]


O carácter ilegítimo das PPP

Do somatório de tudo quanto foi descrito até aqui, resulta que as PPP:
- diminuem o exercício soberano das responsabilidades do Estado;
- transferem recursos públicos para benefício de entidades privadas;
- diminuem o exercício da separação de poderes;
- impedem o escrutínio democrático das acções do Governo;
- favorecem abusos de poder, corrupção e clientelas políticas e económicas.

Em suma, os contratos das PPP (e outras formas de concessão), à semelhança de diversas formas de endividamento público, sofrem de ilegitimidade e deveriam ser anulados. Esta anulação implicaria não só a suspensão imediata dos contratos, mas também a investigação criminal das partes envolvidas, tanto do lado do Estado como do lado das empresas.

Esta ilegitimidade é agravada pelo facto de as entidades privadas, incluindo os bancos que concederam crédito ao investimento, [12] não poderem alegar inocência: não podem dizer que não sabiam que estavam a defraudar o erário público e a obter vantagens usurárias através de contratos cujos termos elas próprias negociaram e assinaram.


Principais sectores económicos onde se estabeleceram PPP e contratos afins

Auto-estradas, transportes e ferrovias

O sector das rodovias e transportes foi pioneiro das PPP em Portugal. A expansão da rede de auto-estradas foi de tal for- ma alucinante, que é hoje fácil verifcar a olho nu que várias auto-estradas correm em paralelo para os mesmos destinos, nalguns casos distando escassas dezenas de metros entre si (Ilustração 1).

Para preparar o terreno para esta avançada neoliberal, foi preciso introduzir previamente uma série de alterações estruturais, das quais é exemplo típico a transformação da Junta Autónoma das Estradas (organismo do Estado encarregado da manutenção e renovação das rodovias desde 1927) em Estradas de Portugal, SA (empresa pública [13] criada em 1999).

Os contratos celebrados entre o Estado e as empresas concessionárias são labirintos impenetráveis; carecem de introduções e resumos que permitam ao cidadão comum escrutinar o seu objecto e as suas condições. Contudo, mesmo uma leitura em diagonal [14] revela que a concessionária recebe não uma, mas várias rendas fxas, nomeadamente:
- uma renda anual fxa calculada ao quilómetro de estrada construída (cerca de 50.000 euros por km no exemplo citado);
- uma renda anual fixa (pseudo-variável ficcional) calculada sobre o fluxo anual de «veículos equivalentes», conforme foi explicado na introdução deste artigo.

Mas a extorsão dos dinheiros públicos não fca por aqui. Os contratos incluem outros prémios arbitrários que fazem lembrar os jogos de dados: por exemplo, se o número anual de acidentes exceder um certo limite arbitrariamente estabelecido no contrato, a sociedade concessionária tem de pagar uma multa; mas se o número de acidentes exceder um certo limite arbitrariamente estabelecido no contrato, a sociedade concessionária tem de pagar uma multa; mas se o número de acidentes se situar abaixo desse limite, a concessionária recebe um prémio pago pelo Estado! Premiar a entidade responsável pela segurança e boa manutenção das estradas é duma perversidade espantosa, pois a respectiva fórmula de cálculo estabelece um número arbitrário de acidentes considerado aceitável.


Água e saneamento

«Em Portugal a responsabilidade da gestão dos serviços de água e de águas residuais (SAAR) era, até há pouco tempo, um exclusivo da administração local. (Nota: O cenário é idêntico no que concerne à actividade de recolha e tratamento dos resíduos sólidos urbanos.) O Decreto-Lei n.º 372/93 alterou a lei de delimitação de sectores, permitindo o acesso de capitais privados […]» [15]

Este sector estende a armadilha das concessões às autarquias, criando um mecanismo de formação de dívida pública Dívida pública Conjunto dos empréstimos contraídos pelo Estado, autarquias e empresas públicas e organizações de segurança social. em todos os níveis do Estado: central, regional, autárquico. Na falta de auditorias cívicas locais, o endividamento autárquico é um buraco negro cuja verdadeira dimensão é difícil ou impossível estimar.


Segurança

Os fogos florestais de 2017 – dos quais resultou enorme perda de vidas e bens – puseram a nu a privatização dos mecanismos de protecção civil e de apoio aos bombeiros. Os níveis de corrupção envolvidos ainda não foram investigados, mas parecem ser abissais.


Saúde

A saúde é outro dos sectores onde se registou uma transformação frenética dos serviços públicos em negócios privados sustentados pelo Estado. O descaramento dos contratos em jogo vai ao ponto de, nalguns casos, o Estado construir hospitais pagos do seu próprio bolso e depois entregá-los à exploração privada. A esta prenda há que somar outra, de não pouca monta: a formação de pessoal médico e auxiliares de saúde, paga por todos nós.


Ensino

No ensino básico e intermédio, a manutenção das instalações foi entregue a nível nacional a uma entidade privada que rapidamente se encarregou de tornar inoperantes muitas escolas, para se beneficiar a si própria. Este esquema permanece sem alteração, governo após governo.

No ensino superior, até data recente imune à lógica das concessões, foi criada na última década uma figura jurídica – as fundações – que subtrai o ensino público de nível superior ao direito público, apesar de continuar a ser financiado pelo Estado e pela União Europeia.

Com a mudança de estatuto, as universidades libertam-se do controlo directo do Estado mas de facto perdem autonomia – passam a reger-se por critérios economicistas, em prejuízo da eficácia e seriedade científicas. Esta mudança de estatuto jurídico dos estabeleci-mentos de ensino superior e politécnico levou a que não haja forma de impor-lhes regras conformes ao interesse público, mesmo quando um órgão máximo de soberania – como foi o caso da Assembleia da República em meados de 2018 – decide que as universidades devem pôr fim à precariedade do seus cor-pos docentes e científicos e pagar-lhes um salário decente.

Tanto no sector do ensino como no da saúde, um dos efeitos colaterais da mudança de estatuto dos estabelecimentos é que os trabalhadores de repente vêem-se atirados para uma terra de ninguém, do ponto de vista contratual. Torna-se mais fácil às administrações obrigá-los a aceitarem vínculos precários – e até a trabalharem gratuitamente –, torna-se mais difícil aos sindicatos imporem contratos abrangentes e travarem batalha em tribunal. A introdução da regulação privada nestes dois sectores tem efeitos altamente desestruturantes a todos os níveis.


IPSS

Os institutos públicos de solidariedade social são outra das minas onde os privados vão garimpar o tesouro público. Embora difiram estatutariamente das PPP, são também elas concessões, pois transferem para as mãos de entidades privadas a gestão de recursos colectivos. As formas como estes recursos são exauridos pelas IPSS, após a introdução das medidas de austeridade impostas pela Troika e pelos governos neoliberais, merecem um artigo à parte. No essencial, podemos dizer que transformaram o aumento generalizado da miséria numa oportunidade de negócio privado.


Os custos das PPP no Orçamento de Estado

« Os encargos brutos [anuais] assumidos pelo Estado com parcerias público privadas no Orçamento para 2018 ascendem a cerca de 2.000 milhões de euros. Segundo cálculos da Unidade Técnica de Apoio Orçamental [UTAO], a factura das PPP é praticamente igual ao défice previsto pelo Governo para o próximo ano. […]

Os economistas da UTAO adiantam no mesmo documento que “a nova estimativa aponta para um aumento dos encargos com PPP saúde, em 2017, de cerca de 32 milhões de euros” […] A PPP com o Hospital de Braga, cuja gestão está entregue ao grupo José de Mello Saúde, custará este ano 173 milhões […] Catarina Martins [do Bloco de Esquerda] desafiou o Governo a acabar com a PPP do Hospital de Braga. Uma posição a que o Governo resistiu até agora.»

Num artigo datado de 6/08/2018, o jornal Observador publicou um extenso rol de infor-mações que, além dos custos para o Estado, revela que a Polícia Judiciária (PJ) e a Unidade Nacional contra a Corrupção encontraram indícios de crime nas negociação das PPP. Sen-do verdade que este jornal é um órgão de propaganda de direita em campanha permanen-te contra o actual governo do PS, tem neste caso o mérito de revelar o compadrio de todos os governos no negócio das concessões, fundações e PPP.


Existe uma ligação estreita entre a dívida pública e o negócio das PPP

Resulta óbvio de vários estudos que o negócio das PPP é responsável por uma boa parte da dívida pública. É claro que estes dados deveriam ser comprovados por uma auditoria à dívida pública, independente e amplamente participada pelos movimentos sociais, de forma a gerar força social suficiente para pôr travão ao actual estado de coisas e impor uma anulação das dívidas ilegítimas.

O que acontece ao montante dos empréstimos contraídos pelo Estado nos últimos anos? Uma parte destina-se a recapitalizar os bancos falidos, como é do conhecimento público; outra parte destina-se a fazer «rolar» a dívida, sendo necessário obter crédito fresco para reembolsar os empréstimos anteriores e respectivos juros; mas a parte de leão, segundo tudo parece indicar, corre com pontualidade anual para os bolsos dos parceiros privados das PPP e outras concessionárias.

Para fazer face a estes encargos, os sucessivos governos, entre muitas outras medidas socialmente injustas, têm reduzido as despesas com os serviços públicos: saúde, ensino, habitação, cultura, assistência social. Contudo, mesmo estes cortes não bastam para reembolsar integralmente uma dívida que atinge valores exorbitantes em percentagem do rendimento nacional (PIB PIB
Produto interno bruto
O produto interno bruto é um agregado económico que mede a produção total num determinado território, calculado pela soma dos valores acrescentados. Esta fórmula de medida é notoriamente incompleta; não leva em conta, por exemplo, todas as actividades que não são objecto de trocas mercantis. O PIB contabiliza tanto a produção de bens como a de serviços. Chama-se crescimento económico à variação do PIB entre dois períodos.
) e dos rendimentos do Estado. Como vimos acima, os encargos anuais com PPP coincidem com o valor do défice orçamental do Estado. Ora todo e qualquer «buraco» no Orçamento de Estado tem de ser colmatado através de um acréscimo do endividamento público, gerando um círculo vicioso donde não é possível sair sem anular unilateralmente os contratos abusivos das PPP e toda a parte da dívida pública que se revele ilegítima.

É importante notar que não está apenas em causa a contabilidade do Estado, mas tam-bém a das famílias: a anulação quase total do papel do Estado na habitação social, a debili-tação do Serviço Nacional de Saúde e o caos do ensino e dos transportes geram a necessi-dade de as famílias recorrerem a outras soluções fora do Estado social e portanto de se endividarem.

Enquanto a questão da dívida e das PPP não for atacada de forma corajosa e frontal, enquanto a sua ilegitimidade não for denunciada e travada, todas as medidas tomadas a favor dos direitos e do bem-estar das populações, por mais bem-intencionadas que sejam, não passarão de panaceias de efeito breve ou nulo.

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Fontes e referências
- Henrique Cunha, «As PPP em Portugal», 10/08/2018.
- Raquel Varela, «Derrotar as PPPs», 3/08/2018.
- Alexandra Campos, «Arnaut e Semedo querem ‘salvar’ o SNS e acabar com PPP», Público, 4/11/2017.
- José Ricardo Britto Seixas Pereira Junior, O Estado Vulnerável nas Parcerias Público-Privadas, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 2016. Esta tese, ape-sar de demasiado tecnicista para permitir uma avaliação esclarecedora dos interesses Lista de algumas das PPP, in «Contratos das PPP» (lista recuperada após o seu desa-parecimento das páginas oficiais em 2011). Alguns dos contratos, respectivas re-soluções do Governo e dossiers, apesar de escondidos, ainda podem ser acedidos:
• Lusoponte
• Lusoponte_Acordo_2000
• Norte
• Norte_Acordo_Aditamento_2010
• Oeste
• LitoralCentro
• BeiraInterior
• CostaPrata
• CostaPrata_Acordo_Aditamento_2010
• Algarve
• InteriorNorte
• BeiraLitoralAlta - Em falta no site da DGFT
• BLA_Acordo_Aditamento_Contrato_2010 – Não foi possível encontrar nem no site da DGTF nem na WayBack Machine.
• NorteLitoral
• NL_Acordo_Quadro_Final_2010
• GrandePorto
• GrandePorto_Aditamento_2007
• GrandePorto_Acordo_Aditamento_Contrato_2010
• GrandeLisboa
• GL_Acordo_Aditamento_Contrato_2010
• DouroLitoral
• Transmontana
• DouroInterior
• TunelMarao
• BaixoAlentejo
• BaixoTejo
• LitoralOeste
• AlgarveLitoral
• PinhalInterior
• MetroSulTejo
• EixoNorteSul
• EixoNorteSul_Acordo_2010
• PoceiraoCaia
• PoceiraoCaia_reforma
• CASNS
• CASNS_Adenda_2009
• CASNS_Adenda_2011
• ReabilitacaoSul
• HBraga
• HCascais
• HLoures
• HVFX
• SIRESP

Notas

[1Raquel Varela, «Derrotar as PPPs», Agosto/2018.

[2Existem em Portugal pelo menos 46 unidades de saúde que passaram da esfera pública para o estatuto de EPE e pelo menos 5 que passaram a PPP. Ver «Serviço Nacional de Saúde» na Wikipedia (consultada em 10/08/2018); ver também Henrique Cunha, «As PPP em Portugal», 10/08/2018.

[3«Aprende-se nos primeiros dias da licenciatura em direito que, no direito público, as normas são imperativas; em contrapartida, no direito privado, as normas são dispositivas e produzem efeitos desde que não haja acordo ou contrato prévio entre as partes. Por outro lado, a relação mais frequente no direito público é a de desigualdade (o poder público está numa posição soberana, daí a designação imperium), ao passo que, no direito privado, as relações são de igualdade, decorrendo o princípio da subordinação ao acordo entre as partes iguais (pacta sunt servanda)» – José Ricardo Britto Seixas Pereira Junior, O Estado Vulnerável nas Parcerias Público-Privadas, Dissertação de Mestrado em Direito na área de Ciências Jurídico Políticas, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 2016.

[4Muitas das empresas concessionárias usam a sua posição privilegiada para vender produtos gerados por empresas associadas – usam a sua relação com o Estado para obter um lucro comercial. A cobrança de uma renda, pelo contrário, não depende da produção de bens e serviços, resulta simplesmente da propriedade jurídica de bens acumulados ou contratuais (reais ou especulativos), sendo os juros uma forma particular de renda.

[5A ideia de realizar parcerias entre os poderes políticos e os poderes económicos vem de longe, é tão antiga como a origem medieval dos modernos banqueiros. «A própria descoberta do Brasil pode ser citada como exemplo de Project Finance. O Estado português, ou seja, o Rei de Portugal, juntamente com mercadores e banqueiros de toda a Europa, financiou as expedições de descobrimento e, em conjunto com o capitão e sua tripulação, dividiram os riscos e ganhos do empreendimento» – José Ricardo Britto Seixas Pereira Junior, O Estado Vulnerável nas Parcerias Público-Privadas, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 2016.

[6Henrique Cunha, «As PPP em Portugal», 10/08/2018

[7Carlos Moreno, entrevista ao Público, 2/11/2010.

[8Id., ibid

[9Id., ibid.

[10Rui Cunha Marques & Duarte Silva, «As Parcerias Público-Privadas em Portugal. Lições e Recomendações», in Revista de Estudos Politécnicos, 2008, vol. VI, n.º 10, 033-050.

[11Rui Cunha Marques & Duarte Silva, ibid.

[12Na sua declaração sobre o relatório final da comissão parlamentar de inquérito às PPP, de 2012, «Rui Paulo Figueiredo chamou a atenção para o facto de 60% dos lucros das PPP irem “para instituições bancárias”, considerando que a comissão de inquérito “não escrutinou devidamente” esse dado» – jornal Dinheiro Vivo, 2/07/2013.

[13Empresa pública é uma pessoa jurídica de direito privado, administrada pelo poder público, sendo proprietário único o Estado. (Ver Wikipedia)

[14Ver, p. ex., o complexo rodoviário Grande Porto, «Resolução do Conselho de Ministros n.º 114/2002», assinada por Durão Barroso.

[15Rui Cunha Marques & Duarte Silva, ibid.

Rui Viana Pereira

revisor e tradutor; co-autor de Quem Paga o Estado Social em Portugal? e de «E Se Houvesse Pleno Emprego?», in A Segurança Social É Sustentável (Bertrand, Lisboa, 2012 e 2013 respectivamente); co-fundador do CADPP.
Membro activo do grupo cívico Democracia & Dívida.

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