Pourquoi les États doivent agir unilatéralement pour réduire leurs dettes et combattre les fonds vautours ?

3 avril par Renaud Vivien


Vingt-six ans après l’application des premiers plans d’ajustement structurel Ajustement structurel Les Plans d’ajustement structurel ont été imposés par les IFI en contrepartie de l’octroi de nouveaux prêts ou de l’échelonnement d’anciens prêts, projets financés par la Banque mondiale, conditionnalités du FMI, etc.
Les Plans d’austérité, appliqués depuis aux pays endettés du Nord, sont des copiés/collés des Plans d’ajustement structurel subits par les pays du Sud depuis 30 ans.
dans les pays du Sud censés résoudre la crise de la dette Dette Dette multilatérale : Dette qui est due à la Banque mondiale, au FMI, aux banques de développement régionales comme la Banque Africaine de Développement, et à d’autres institutions multilatérales comme le Fonds Européen de Développement.
Dette privée : Emprunts contractés par des emprunteurs privés quel que soit le prêteur.
Dette publique : Ensemble des emprunts contractés par des emprunteurs publics.
de 1982, les pays de l’Union européenne (UE) frappés par la crise financière de 2007 adoptent des mesures similaires sous la terminologie de « politiques d’austérité ». Certaines de ces mesures sont directement inscrites dans des accords appelés « memorandum » conclus entre l’Etat endetté et la Troïka Troïka Troïka : FMI, Commission européenne et Banque centrale européenne qui, ensemble, imposent au travers des prêts des mesures d’austérité aux pays en difficulté. , composée de la Banque centrale européenne BCE
Banque centrale européenne
La Banque centrale européenne est une institution européenne basée à Francfort, créée en 1998. Les pays de la zone euro lui ont transféré leurs compétences en matières monétaires et son rôle officiel est d’assurer la stabilité des prix (lutter contre l’inflation) dans la dite zone.
Ses trois organes de décision (le conseil des gouverneurs, le directoire et le conseil général) sont tous composés de gouverneurs de banques centrales des pays membres et/ou de spécialistes « reconnus ». Ses statuts la veulent « indépendante » politiquement mais elle est directement influencée par le monde financier.
(BCE), de la Commission européenne et du Fonds monétaire international FMI
Fonds monétaire international
Le FMI a été créé en 1944 à Bretton Woods (avec la Banque mondiale, son institution jumelle). Son but était de stabiliser le système financier international en réglementant la circulation des capitaux.

À ce jour, 188 pays en sont membres (les mêmes qu’à la Banque mondiale).

Cliquez pour plus.
(FMI). Ces memoranda contiennent des prescriptions précises [1] qui accentuent les inégalités dans la répartition des revenus et augmentent le chômage entraînant une hausse de la pauvreté [2]. Ce qui a commencé comme une crise financière s’est transformée, au sein de l’UE, en une crise d’endettement des Etats appelée « crise des dettes souveraines » ou « crise des dettes publiques », puis en crise économique et sociale impactant négativement les droits fondamentaux.

Cette situation est aggravée par l’action Action
Actions
Valeur mobilière émise par une société par actions. Ce titre représente une fraction du capital social. Il donne au titulaire (l’actionnaire) le droit notamment de recevoir une part des bénéfices distribués (le dividende) et de participer aux assemblées générales.
de certains créanciers surnommés « fonds vautours Fonds vautour
Fonds vautours
Fonds d’investissement qui achètent sur le marché secondaire (la brocante de la dette) des titres de dette de pays qui connaissent des difficultés financières. Ils les obtiennent à un montant très inférieur à leur valeur nominale, en les achetant à d’autres investisseurs qui préfèrent s’en débarrasser à moindre coût, quitte à essuyer une perte, de peur que le pays en question se place en défaut de paiement. Les fonds vautours réclament ensuite le paiement intégral de la dette qu’ils viennent d’acquérir, allant jusqu’à attaquer le pays débiteur devant des tribunaux qui privilégient les intérêts des investisseurs, typiquement les tribunaux américains et britanniques.
 ». Les fonds vautours sont « des entités commerciales privées qui font l’acquisition, par achat, cession ou toute autre forme de transaction, ou parfois par le biais de procédures judiciaires, de dettes impayées ou en déshérence, en vue de réaliser un profit élevé ». Ils « acquièrent en général sur le marché secondaire la dette souveraine de pays pauvres défaillants à un prix très inférieur à la valeur nominale de celle-ci puis tentent, par la voie judiciaire, la saisie d’actifs Actif
Actifs
En général, le terme « actif » fait référence à un bien qui possède une valeur réalisable, ou qui peut générer des revenus. Dans le cas contraire, on parle de « passif », c’est-à-dire la partie du bilan composé des ressources dont dispose une entreprise (les capitaux propres apportés par les associés, les provisions pour risques et charges ainsi que les dettes).
ou des pressions politiques, d’en recouvrer le montant intégral, majoré d’intérêts, de pénalités et de frais de justice [3] ».

Compte tenu de l’impact négatif des crises de dettes souveraines dont se nourrissent les fonds vautours et des interdépendances économiques entre les Etats, le cadre d’action devrait se situer au niveau international. Or, comme nous le développons dans ce premier article de la série, cette voie est actuellement bloquée.

1. Un contexte international marqué par des crises de dettes souveraines aggravées par les fonds vautours


Crises de dettes souveraines présentes et à venir

Selon le FMI, en janvier 2018, vingt-quatre pays dits « en développement » sont en situation de cessation de paiement ou de risque grave de cessation de paiement [4]. A ce chiffre s’ajoutent plusieurs pays du Nord dont la Grèce, l’Irlande et le Portugal selon l’analyse de l’ONG Jubilee Debt Campaign [5]. En avril 2018, le FMI prévient que cette liste pourrait rapidement s’allonger, compte tenu du niveau très élevé d’endettement à l’échelle internationale, qui représente l’équivalent de 225 % du PIB PIB
Produit intérieur brut
Le PIB traduit la richesse totale produite sur un territoire donné, estimée par la somme des valeurs ajoutées.
Le Produit intérieur brut est un agrégat économique qui mesure la production totale sur un territoire donné, estimée par la somme des valeurs ajoutées. Cette mesure est notoirement incomplète ; elle ne tient pas compte, par exemple, de toutes les activités qui ne font pas l’objet d’un échange marchand. On appelle croissance économique la variation du PIB d’une période à l’autre.
mondial. Ce ratio est le plus élevé depuis la crise de la dette de 1982 concernant les pays du Sud et le plus important depuis la deuxième guerre mondiale pour les pays du Nord. Cette dette, dont le montant a explosé ces dix dernières années sous l’effet de la crise financière internationale, est imputable à 37 % au secteur public et à 63 % au secteur privé [6].

Le niveau élevé des dettes privées risque d’avoir des incidences majeures sur les dettes souveraines. En effet, si les entreprises débitrices entrent en cessation de paiement, les entreprises créancières se retrouveront elles-mêmes en difficulté, laissant craindre une prochaine crise financière [7]. Or, si cette crise est gérée par les gouvernements de la même façon que la précédente, les sauvetages du secteur privé entraîneront automatiquement un accroissement des dettes souveraines.


Un contexte propice aux activités des fonds vautours

Les fonds vautours comptent parmi les créanciers d’Etats et d’entreprises en difficultés. Leur particularité réside dans leur mode opératoire. Dans un premier temps, ils ciblent des États en difficulté financière afin de racheter à bas prix des créances Créances Créances : Somme d’argent qu’une personne (le créancier) a le droit d’exiger d’une autre personne (le débiteur). sur ces États, principalement sur le marché secondaire des dettes [8]. Refusant ensuite de participer aux restructurations de dettes, les fonds vautours attendent que la situation financière du pays s’améliore (suite à un allègement de sa dette, par exemple) afin de poursuivre cet État en justice dans le but d’obtenir le remboursement de la valeur totale de la dette, majorée des intérêts et de pénalités de retard, et parfois même de ses frais de justice. En septembre 2016, un rapport de l’ONU consacré aux fonds vautours indique que le taux de profit obtenu par les fonds vautours se situe entre 300% et 2000%, frais de justice mis à part [9]. Une fois qu’ils obtiennent un jugement favorable, rendu par des juridictions appliquant dans l’écrasante majorité des cas le droit new-yorkais et anglais [10], les fonds vautours pratiquent le forum shopping, pratique qui consiste à multiplier les procédures devant plusieurs juridictions à travers le monde pour les faire exécuter. Leur objectif est de saisir ou faire peser une menace de saisie sur les actifs du pays qui se trouvent à l’extérieur de son territoire. L’État endetté préfère alors souvent les payer pour récupérer ses actifs, car les fonds vautour peuvent dans le cas contraire liquider l’actif et se rembourser par le produit de sa vente.

2. Impacts de l’action des fonds vautours et des crises de dettes souveraines sur les droits fondamentaux, les économies et l’organisation sociale et politique des Etats


Impacts de l’activité des fonds vautours

Utilisant la terminologie de « fonds rapaces », le Conseil des droits de l’homme de l’ONU, dans sa résolution du 23 septembre 2014, condamne leurs activités « en raison des incidences négatives directes que le règlement des créances de ces fonds, dans des conditions abusives, a sur la capacité des gouvernements de s’acquitter de leurs obligations Obligations
Obligation
Part d’un emprunt émis par une société ou une collectivité publique. Le détenteur de l’obligation, l’obligataire, a droit à un intérêt et au remboursement du montant souscrit. Il peut aussi, si la société est cotée, revendre son titre en bourse.
en matière de droits de l’homme, surtout en ce qui concerne les droits économiques, sociaux et culturels et le droit au développement [11] ». Les impacts négatifs sur l’exercice des droits fondamentaux sont détaillés dans un rapport du Comité consultatif du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies en 2016 [12].

Le rapport montre également, à travers plusieurs exemples, comment les fonds vautours profitent des allègements de dettes octroyés aux pays en crise et perturbent gravement les opérations collectives de restructuration des dettes souveraines, empêchant ainsi les sorties de crise au détriment à la fois du pays débiteur et des autres créanciers [13]. En effet, les fonds vautours défendent un intérêt d’enrichissement quand les autres créanciers essayent de limiter leurs pertes. La stratégie des fonds vautours se fonde sur le fait que ces autres créanciers auront un comportement plus raisonnable vis-à-vis de ce qu’on pourrait appeler le « bien commun ». La force de cette stratégie réside dans le fait qu’elle est isolée car si les autres créanciers agissaient comme eux, l’État serait par essence incapable de payer.

Enfin, ce rapport souligne l’effet de l’activité des fonds vautours sur l’accroissement du service de la dette Service de la dette Somme des intérêts et de l’amortissement du capital emprunté. au détriment des droits économiques et sociaux de la population du pays visé [14]. Le cas de l’Argentine est à cet égard emblématique. Le gouvernement argentin s’est endetté en 2016 sur les marchés financiers Marchés financiers
Marché financier
Marché des capitaux à long terme. Il comprend un marché primaire, celui des émissions et un marché secondaire, celui de la revente. À côté des marchés réglementés, on trouve les marchés de gré à gré qui ne sont pas tenus de satisfaire à des conditions minimales.
à un taux d’intérêt Taux d'intérêt Quand A prête de l’argent à B, B rembourse le montant prêté par A (le capital), mais aussi une somme supplémentaire appelée intérêt, afin que A ait intérêt à effectuer cette opération financière. Le taux d’intérêt plus ou moins élevé sert à déterminer l’importance des intérêts.
Prenons un exemple très simple. Si A emprunte 100 millions de dollars sur 10 ans à un taux d’intérêt fixe de 5 %, il va rembourser la première année un dixième du capital emprunté initialement (10 millions de dollars) et 5 % du capital dû, soit 5millions de dollars, donc en tout 15millions de dollars. La seconde année, il rembourse encore un dixième du capital initial, mais les 5 % ne portent plus que sur 90 millions de dollars restants dus, soit 4,5 millions de dollars, donc en tout 14,5 millions de dollars. Et ainsi de suite jusqu’à la dixième année où il rembourse les derniers 10 millions de dollars, et 5 % de ces 10 millions de dollars restants, soit 0,5 millions de dollars, donc en tout 10,5 millions de dollars. Sur 10 ans, le remboursement total s’élèvera à 127,5 millions de dollars. En général, le remboursement du capital ne se fait pas en tranches égales. Les premières années, le remboursement porte surtout sur les intérêts, et la part du capital remboursé croît au fil des ans. Ainsi, en cas d’arrêt des remboursements, le capital restant dû est plus élevé…
Le taux d’intérêt nominal est le taux auquel l’emprunt est contracté. Le taux d’intérêt réel est le taux nominal diminué du taux d’inflation.
dépassant 7 % afin de payer les fonds vautours, aggravant ainsi lourdement la dette du pays et poussant celui-ci, moins de deux ans plus tard, à conclure un emprunt auprès du FMI, conditionné à la mise en œuvre de politiques d’austérité [15].

Les Etats membres de l’UE ne sont pas à l’abri des fonds vautours comme le montre l’exemple de la Grèce qui a payé plusieurs de ces fonds spéculatifs en 2012.


Conséquences du remboursement des dettes insoutenables

Le caractère insoutenable de la dette est lié à la fois aux performances économiques des États, mais aussi à la capacité des États d’assurer leurs obligations en matière de droits humains. Citant les travaux de la CNUCED Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement
CNUCED
Elle a été créée en 1964, sous la pression des pays en voie de développement pour faire contrepoids au GATT (prédécesseur de l’OMC).
Site web :
, l’Expert indépendant chargé d’examiner les effets de la dette extérieure et des obligations financières internationales connexes des États sur le plein exercice de tous les droits de l’homme (ci-après « Expert de l’ONU sur la dette ») souligne que « la soutenabilité de la dette n’est pas une simple catégorie financière mais n’existe que si le service de la dette n’entraîne pas des sacrifices intolérables pour le bien-être de la société [16] [....] une dette souveraine (et les réclamations afférentes) pouvant nuire gravement à la population de l’État emprunteur peut constituer une violation des droits de l’homme [17] ».

Le constat selon lequel le paiement des dettes peut constituer un obstacle à la réalisation des droits fondamentaux n’est pas nouveau, et il est régulièrement posé par divers organes des Nations Unies compétents dans le domaine des droits de l’homme concernant les pays du Sud [18]. Le « fardeau de la dette » n’est cependant plus un problème spécifique aux pays en développement. Plusieurs États membres de l’Union européenne ont actuellement une dette publique insoutenable (Cf. Section 1 du présent chapitre).


Impacts des programmes d’ajustement structurels

Ces programmes limitent fortement la marge de manœuvre politique des Etats (§ 1), leur capacité à assurer le respect des droits humains (§ 2), et ils retardent la reprise économique (§ 3).

§ 1. Impact politique

Les Principes directeurs relatifs à la dette extérieure et aux droits de l’homme adoptés par le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies en 2012 [19] énoncent que « les États créanciers et les institutions financières internationales ne doivent pas tirer parti d’une crise économique, financière ou liée à la dette extérieure pour promouvoir des réformes structurelles dans les États débiteurs ». Or, dans la pratique, le niveau insoutenable des dettes est un argument majeur utilisé par les gouvernements et les institutions dont le FMI et la Commission européenne pour justifier la mise en place de programmes d’austérité censés assainir les finances des Etats surendettés et diminuer leur dette publique.

Le nombre de conditionnalités de nature politique - telles que l’augmentation de la TVA, les licenciements de fonctionnaires, le gel des salaires, la réduction du montant des retraites ou encore les privatisations dans les secteurs essentiels de l’économie (santé, éducation, transport, énergie) - qui sont attachées aux prêts du FMI a même augmenté à partir de 2013 [20]. Au sein de l’UE, la marge de manœuvre politique de pays comme la Grèce, sous ajustement structurel depuis 2010, a été quasiment annihilée.

§ 2. Impact sur les droits fondamentaux

Les conséquences sur les populations des pays sous ajustement structurel peuvent être désastreuses. Dans le cas de la Grèce, les dépenses de santé publique ont, entre 2009 et 2013, baissé de 42%, les dépenses pour lutter contre l’exclusion sociale ont diminué de 81% et celles liées aux indemnités de chômage de 30%, alors que sur la même période le nombre de sans-emplois était multiplié par trois, selon le rapport de l’Expert de l’ONU sur la dette [21].

Plus globalement, les politiques d’austérité mises en œuvre dans les pays de l’UE suite à la crise financière de 2007, qui s’est transformée en crise des dettes souveraines, ont porté atteinte à l’ensemble des droits humains, comme le rapporte le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe [22].

§ 3. Impact économique

L’impact des plans d’ajustement structurel dans les pays du Sud en termes de récession Récession Croissance négative de l’activité économique dans un pays ou une branche pendant au moins deux trimestres. économique, d’augmentation du chômage, des inégalités et même des dettes souveraines est documenté par de nombreux rapports des Nations Unies [23].

Au sein de l’UE, la mise en œuvre des programmes d’austérité a également des effets néfastes, avec une intensité variable en fonction du degré d’austérité exigé ; la Grèce étant le pays où l’impact est le plus conséquent. Son PIB a diminué de 30 % entre 2010 et 2018, sa dette publique est passée sur cette même période de 126,7 % (avant l’intervention de la Troïka) à 178,6 % du PIB [24], tandis que le taux de chômage des jeunes culmine à 42,3 % [25]. Selon Eurostat, en 2016, 47 % des ménages grecs étaient en défaut de paiement sur l’un de leurs crédits [26]. Enfin, selon la Cour des comptes européenne, en 2018, les banques grecques ne sont pas en état de prêter et d’assurer le financement de l’économie alors que les besoins de financement de l’Etat grec sont immenses [27].

D’autres mesures telles que les restructurations, précédées ou non de moratoires sur les dettes, s’avèrent donc nécessaires pour briser le cercle vicieux de la dette et de l’austérité.

Les suspensions de dettes suivies de leurs restructurations ne plongent pas les pays dans un chaos économique. Dans un rapport analysant une cinquantaine de cas de crises de la dette dans des économies dites « émergentes » et « avancées », deux anciens économistes du FMI concluent que les pays qui ont procédé à une réduction de leur dette (via une suspension et/ou une restructuration de leurs dettes) ont vu leur PIB augmenter, la charge de la dette diminuer et leur accès aux marchés financiers s’améliorer [28]. A de nombreuses reprises dans l’Histoire, les Etats ont aussi procédé à la restructuration unilatérale de leurs dettes sans que celle-ci entraîne une perte définitive de leur accès au crédit international. En effet, le critère déterminant pour un créancier qui désire prêter est la solvabilité de l’Etat débiteur, son objectif étant de le réendetter pour in fine être rémunéré par le remboursement des intérêts [29].

3. Les blocages à la mise en place d’une procédure internationale de faillite des Etats et l’insuffisance des clauses d’action collectives (CAC)


Les blocages à la mise en place d’une procédure internationale de faillite des Etats

La restructuration des dettes souveraines prenant en compte les obligations des Etats en matière de respect des droits fondamentaux, et s’imposant à tous les créanciers, y compris les fonds vautours, devrait idéalement être organisée au niveau international.

Or, il existe depuis plusieurs décennies des blocages politiques à la mise en place d’une procédure internationale de faillite des Etats. Dès 1944, un mécanisme d’arbitrage sur les dettes a été proposé sans succès par Henry White, chef de la délégation des États-Unis, lors de la conférence de Bretton Woods qui a donné naissance au FMI et à la Banque mondiale Banque mondiale
BM
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) a été créée en juillet 1944 à Bretton Woods (États-Unis), à l’initiative de 45 pays réunis pour la première Conférence monétaire et financière des Nations unies. En 2011, 187 pays en étaient membres.

Créée en 1944 à Bretton Woods dans le cadre du nouveau système monétaire international, la Banque possède un capital apporté par les pays membres et surtout emprunte sur les marchés internationaux de capitaux. La Banque finance des projets sectoriels, publics ou privés, à destination des pays du Tiers Monde et de l’ex-bloc soviétique. Elle se compose des cinq filiales suivantes :
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD, 189 membres en 2017) octroie des prêts concernant de grands secteurs d’activité (agriculture et énergie), essentiellement aux pays à revenus intermédiaires.
L’Association internationale pour le développement (AID, ou IDA selon son appellation anglophone, 164 membres en 2003) s’est spécialisée dans l’octroi à très long terme (35 à 40 ans, dont 10 de grâce) de prêts à taux d’intérêt nuls ou très faibles à destination des pays les moins avancés (PMA).
La Société financière internationale (SFI) est la filiale de la Banque qui a en charge le financement d’entreprises ou d’institutions privées du Tiers Monde.
Enfin, le Centre international de règlements des différends relatifs aux investissements (CIRDI) gère les conflits d’intérêts tandis que l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) cherche à favoriser l’investissement dans les PED. Avec l’accroissement de l’endettement, la Banque mondiale a, en accord avec le FMI, développé ses interventions dans une perspective macro-économique. Ainsi la Banque impose-t-elle de plus en plus la mise en place de politiques d’ajustement destinées à équilibrer la balance des paiements des pays lourdement endettés. La Banque ne se prive pas de « conseiller » les pays soumis à la thérapeutique du FMI sur la meilleure façon de réduire les déficits budgétaires, de mobiliser l’épargne interne, d’inciter les investisseurs étrangers à s’installer sur place, de libéraliser les changes et les prix. Enfin, la Banque participe financièrement à ces programmes en accordant aux pays qui suivent cette politique, des prêts d’ajustement structurel depuis 1982.

TYPES DE PRÊTS ACCORDÉS PAR LA BM :

1) Les prêts-projets : prêts classiques pour des centrales thermiques, le secteur pétrolier, les industries forestières, les projets agricoles, barrages, routes, distribution et assainissement de l’eau, etc.
2) Les prêts d’ajustement sectoriel qui s’adressent à un secteur entier d’une économie nationale : énergie, agriculture, industrie, etc.
3) Les prêts à des institutions qui servent à orienter les politiques de certaines institutions vers le commerce extérieur et à ouvrir la voie aux transnationales. Ils financent aussi la privatisation des services publics.
4) Les prêts d’ajustement structurel, censés atténuer la crise de la dette, qui favorisent invariablement une politique néo-libérale.
5) Les prêts pour lutter contre la pauvreté.
Site :
. Autre exemple, le rejet en 2003 de la proposition de l’ancienne directrice générale adjointe du FMI, Anne Krueger, qui consistait en la mise en place d’une instance d’arbitrage modelée sur les lois d’insolvabilité existant dans plusieurs pays du monde [30]. En 2015, les Etats-Unis, le Canada et le Japon comptent parmi les Etats qui ont voté contre l’adoption de la résolution de l’Assemblée générale de l’ONU visant à mettre en place un nouveau cadre sur la restructuration des dettes publiques sous l’égide de l’ONU [31]. L’ensemble des Etats de l’UE s’est abstenu, en dépit de la résolution du Parlement européen demandant à l’Union européenne d’œuvrer à la construction d’un tel cadre juridique au sein des Nations Unies [32].

Pour justifier leur vote, les Etats précités affirment qu’il appartient au Club de Paris Club de Paris Créé en 1956, il s’agit du groupement d’États créanciers (22) spécialisés dans la normalisation des défauts de paiement des PED. Depuis sa création, la présidence est traditionnellement assurée par un Français - en 2019, c’est la directrice du Trésor français, Odile RENAUD BASSO, qui en assure la présidence. Les États membres du Club de Paris ont rééchelonné la dette de près de 90 pays en développement. Les membres du Club de Paris détiennent près de 30 % du stock de la dette du Tiers Monde.

Les liens entre le Club de Paris et le FMI sont extrêmement étroits ; ils se matérialisent par le statut d’observateur dont jouit le FMI dans les réunions - confidentielles - du Club de Paris. Le FMI joue un rôle clé dans la stratégie de la dette mise en œuvre par le Club de Paris qui s’en remet à son expertise et son jugement macro-économiques pour mettre en pratique l’un des principes essentiels du Club de Paris : la conditionnalité.

Réciproquement, l’action du Club de Paris préserve le statut de créancier privilégié du FMI et la conduite de ses stratégies d’ajustement dans les pays en voie de développement.

Site web :
 [33] et au FMI (où ils disposent d’un pouvoir d’influence plus important que les autres Etats, leur droit de vote étant en partie proportionnel à leur poids économique) de gérer ces questions de dettes souveraines et non à l’Assemblée générale de l’ONU (où chaque État dispose d’une voix) [34]. Outre le problème démocratique que soulève cette argumentation, celle-ci est aussi incompatible avec le respect du principe d’impartialité puisque les principaux Etats créanciers se placent de facto en position de juge et partie dans la résolution des crises d’endettement.


Les limites des CAC

La solution préconisée par le FMI et l’Eurogroupe [35] pour faciliter les restructurations de dettes et lutter contre les fonds vautours est d’insérer des clauses d’actions collectives (CAC) dans les nouveaux titres de dette publique. Les CAC permettent à l’État de soumettre au vote de ses créanciers une proposition de restructuration de sa dette qui, si elle est acceptée par une majorité des créanciers, s’impose à l’ensemble des détenteurs des titres de la dette Titres de la dette Les titres de la dette publique sont des emprunts qu’un État effectue pour financer son déficit (la différence entre ses recettes et ses dépenses). Il émet alors différents titres (bons d’état, certificats de trésorerie, bons du trésor, obligations linéaires, notes etc.) sur les marchés financiers – principalement actuellement – qui lui verseront de l’argent en échange d’un remboursement avec intérêts après une période déterminée (pouvant aller de 3 mois à 30 ans).
Il existe un marché primaire et secondaire de la dette publique.
concernée. Autrement dit, si une majorité des créanciers accepte la restructuration de la dette, tous les autres (y compris les fonds vautours) devraient s’y soumettre. Les pays de la zone euro se sont engagés, en vertu du Traité instituant le Mécanisme européen de stabilité (MES), à insérer à partir du 1er juillet 2013 des CAC dans leurs obligations souveraines d’une maturité supérieure à un an émises dans la zone euro [36].

Vu le contexte économique nécessitant une action urgente et efficace des Etats, les CAC s’avèrent largement insuffisantes. D’une part, elles ne concernent que les dettes récentes (contractées à partir de 2013). D’autre part, chaque série d’obligations souveraines doit faire l’objet d’un vote séparé limitant ainsi les chances d’une restructuration plus globale [37]. Elles possèdent donc « le défaut de ne pouvoir se déployer qu’à l’intérieur d’une émission et d’être plus difficile à mettre en œuvre lorsque plusieurs émissions de dettes sont concernées par le défaut, ce qui constitue la situation la plus fréquente [38] ». Pour contourner l’effet des CAC, les fonds vautours n’auront qu’à adapter leur modus operandi en rachetant un pourcentage précis de créances, correspondant à la minorité de blocage nécessaire pour empêcher la majorité prévue par la CAC en cause. Une autre limite importante est que les CAC ne concernent ni les créances détenues par les États ni celles possédées par les Institutions comme le FMI et la BCE. Seuls les titres de la dette détenus par les créanciers privés sont concernés.



Cet article est le premier d’une série à venir largement inspirée du mémoire universitaire de Renaud Vivien intitulé « De la marge de manœuvre dont disposent les Etats pour lutter contre les fonds vautours et restructurer leurs dettes au regard du droit de l’Union européenne ».


Voir les différentes parties de la série :

Notes

[1Rapport (UE) n° A7-0149/2014 du Parlement européen du 28 février 2014 sur le rapport d’enquête sur le rôle et les activités de la troïka (BCE, Commission et FMI) dans les pays sous programme de la zone euro, para. 32.

[2Ibid., para. 34.

[3Rapport (ONU) n° A/HRC/14/21 de l’Expert Indépendant, Cephas Lumina, du 29 avril 2010 chargé d’examiner les effets de la dette extérieure et des obligations financières internationales connexes des États sur le plein exercice de tous les droits de l’homme, en particulier des droits économiques, sociaux et culturels. Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, 14e sess, para. 8.

[4Rapport (FMI), « Macroeconomic Developments and Prospects in Low-Income Developing Countries », Policy papers, Publications IMF, 2018, p. 2.

[5JUBILEE DEBT CAMPAIGN, « New figures show debt crises are growing across the globe », 2018. https://jubileedebt.org.uk (date de dernière consultation : 5 juillet 2018).

[6V. GASPAR et L. JARAMILLO, « Réduire les dettes élevées », FMI , 2018. http://www.imf.org (date de dernière consultation : 5 juillet 2018).

[7E. TOUSSAINT, « La montagne de dettes privées des entreprises sera au cœur de la prochaine crise financière », CADTM, 2017, www.cadtm.org, (date de dernière consultation : le 8 juillet 2018). L’accroissement de la dette des entreprises privées, qui constitue donc la partie la plus importante de la dette mondiale, s’explique par le fait que depuis 2010 elles profitent de la politique de bas taux d’intérêt des banques centrales des pays les plus industrialisés pour emprunter massivement. Elles utilisent les sommes empruntées pour racheter leurs propres actions en bourse et acheter des titres de dettes souveraines et surtout des obligations émises par d’autres entreprises privées. Dans la mesure où les entreprises cherchent à maximiser les rendements, elles sont incitées à acheter des titres de la dette émis par des entreprises les moins solides car ces titres sont assortis de taux d’intérêt élevés (pour compenser le risque) et sont donc plus rémunérateurs pour le créancier.

[8Le marché secondaire de la dette est le marché où se vendent et s’achètent des titres de la dette. La valeur de rachat des créances concernées est fixée au jour le jour sur ce marché. Plus le pays est en difficulté financière (proche du défaut de paiement ou déjà en cessation paiement) et plus le prix de rachat de la créance est bas.

[9Rapport (ONU) n° A/HRC/33/54 du Comité consultatif du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies du 20 juillet 2016 sur les activités des fonds vautours et leurs incidences sur les droits de l’homme, 33e sess, p. 5.

[10Rapport (FMI), « Third progress report on inclusion of enhanced contractual provisions in international sovereign bond contracts, International Monetary Fund », Policy papers, Publications IMF, 2017, p. 4. Les obligations souveraines régies par les droits new-yorkais et britannique représentaient à la date du 30 septembre 2017 respectivement 52 % et 46 % du stock total d’obligations souveraines au niveau international (en valeur nominale du montant global des dettes).

[11Résolution 27/30 (ONU) n° A/HRC/27/L.26 du Conseil des droits de l’homme du 26 septembre 2014 sur les effets de la dette extérieure et des obligations financières internationales connexes des États sur le plein exercice de tous les droits de l’homme, en particulier des droits économiques, sociaux et culturels, 27e sess, p. 3.

[12Rapport (ONU) n° A/HRC/33/54 du Comité consultatif du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies du 20 juillet 2016 sur les activités des fonds vautours et leurs incidences sur les droits de l’homme, 33e sess., pp. 17 et 18.

[13Rapport (ONU) n° A/HRC/33/54, op. cit., p. 7 : Le cas de la Zambie est éclairant. « En 2006, seulement quelques mois avant l’annulation de la dette de la Zambie au titre de l’Initiative « pays pauvres très endettés » (PPTE), Donegal International a engagé une action en justice contre ce pays devant les tribunaux du Royaume-Uni, lui réclamant un montant de 55 millions de dollars. Donegal a bénéficié d’une décision favorable qui lui a permis d’obtenir un rendement de 370%, soit près de 17 fois le montant de la dette initiale. Le Gouvernement zambien aurait reconnu le jugement et alloué environ 65% du montant reçu, déjà affecté à des programmes de santé, au service de la dette. Suite à cette procédure, les fonds vautours ont soutiré à ce pays un montant correspondant à près de 15% de ses dépenses totales de protection sociale ».

[14Ibid., pp. 19 et 20.

[15Cet accord prévoit l’octroi d’un prêt de 50 milliards de dollars, soit le plus élevé de l’Histoire du FMI. Suite à cet accord, l’Argentine était paralysée le 25 juin 2018 par une grève générale.

[16Rapport (ONU) n° A/70/275 de l’Expert Indépendant du 4 août 2015 sur les effets de la dette extérieure et des obligations financières connexes des États sur le plein exercice de tous les droits de l’homme, en particulier des droits économiques, sociaux et culturels, Assemblée Générale des Nations Unies, 70e sess, p. 17, para. 54.

[17Ibid., p. 16. para. 51.

[18Voyez par exemple : Résolution 27/30 (ONU) n° A/HRC/27/L.26 du Conseil des droits de l’homme du 26 septembre 2014 sur les effets de la dette extérieure et des obligations financières internationales connexes des États sur le plein exercice de tous les droits de l’homme, en particulier des droits économiques, sociaux et culturels, 27e sess, p. 2.

[19Annexe au rapport (ONU) n° A/HCR/20/23 de l’Expert Indépendant, Cephas Lumina, du 10 avril 2012, chargé d’examiner les effets de la dette extérieure et des obligations internationales connexes des Etats sur le plein exercice de tous les droits de l’homme, en particulier des droits économiques, sociaux et culturels, Principes directeurs relatifs à la dette extérieure et aux droits de l’homme, Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, 20e sess, para. 80.

[20J GRIFFITHS et K. TODOULOS, Conditionally yours, An analysis of the policy conditions attached to IMF loans, Brussels, Working Paper, EURODAD, 2014, p. 14.

[21Report (UN) n° A/HRC/31/60/Add.2 of the Independent Expert on the effects of foreign debt and other related international financial obligations of States on the full enjoyment of human rights, particularly economic, social and cultural rights - Mission to Greece, 29 février 2016, pp. 10-11.

[22Rapport (Conseil de l’Europe) du Commissaire européen aux droits de l’Homme, Nils Muižnieks, mai 2014, « Protéger les droits de l’homme en temps de crise économique », p. 7. https://rm.coe.int/09000016806daa46 (date de dernière consultation : le 8 juillet 2018).

[23R. VIVIEN, L’annulation de la dette du tiers-monde, Bruxelles, CRISP, Courrier hebdomadaire n° 2046-2047, 2010, pp. 38-43.

[24Communiqué (Eurostat), n° 69/2018,« Transmission des données du déficit et de la dette pour 2017 », 2018, p. 5.

[25Communiqué (Eurostat) n° 75/2018, « Le taux de chômage à 8,5% dans la zone euro », 2018, p. 2.

[26Communiqué (Eurostat), « One in ten Europeans in arrears with payments », 2018 : http://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/-/DDN-20180529-1 (date de dernière consultation : le 8 juillet 2018).

[27Rapport spécial (UE) n° 17/2017 de la Cour des comptes européenne, « L’intervention de la Commission dans la crise financière grecque », 2017, pp. 71 et 72.

[28C. REINHART et C. TREBESCH, A distant Mirror of Debt, Default and Relief, Munich, Munich Discussion Paper, n° 2014-49, 2014, pp. 31-39.

[29E. TOUSSAINT, Le système dette, Histoire des dettes souveraines et de leur répudiation, Paris, Les liens qui libèrent, 2017, p. 304.

[30A. KRUEGER, A New Approach to Sovereign Debt Restructuring, Washington D.C, IMF, 2002.

[31Résolution (ONU) n° A/RES/69/319 de l’Assemblée générale du 10 septembre 2015, relatif aux principes fondamentaux des opérations de restructuration de la dette souveraine, Assemblée générale des Nations Unies, 69e sess : Elle a toutefois été adoptée avec 136 voix pour, 6 contre et 41 abstentions.

[32Résolution (EU) n°2015/2044 du Parlement européen du 19 mai 2015 sur le financement du développement, para. 46.

[33Le Club de Paris est le groupe informel qui réunit les vingt-deux plus riches États créanciers.

[34Voyez les explications de vote sur : https://www.un.org/press/fr/2015/ag11676.doc.htm (date de dernière consultation : le 25 juillet 2018)

[35« L’Eurogroupe est un organe informel au sein du quel les ministres des États membres de la zone euro examinent les questions relevant des responsabilités qu’ils partagent en ce qui concerne l’euro ». http://www.consilium.europa.eu/fr/council-eu/eurogroup/ (date de dernière consultation : le 25 juillet 2018).

[36Traité instituant le MES, art. 12, § 3.

[37J. ZETTELMEYER, C. TREBESCH et M. GULATI, The Greek Debt Restructuring : An Autopsy, Washington, WP 13-8 Peterson Institute for International Economics, 2013. p. 42.

[38WAUTELET P., « La chasse aux ‘vautours’ est ouverte - Du bon usage de la loi du 12 juillet 2015 », in Liber amicorum Nadiné Watté (sous la dir. de R. JAFFERALI, V. MARQUETTE et A. NUYTS), Bruxelles, Bruylant, 2017, p. 572.

cadtm.org
Renaud Vivien

membre du CADTM Belgique, juriste en droit international. Il est membre de la Commission pour la Vérité sur la dette publique de la Grèce créée le 4 avril 2015. Il est également chargé de plaidoyer à Entraide et Fraternité.

Traduction(s)