Les limites d’un mécanisme international de restructuration des dettes souveraines et les alternatives possibles
Partie 3
28 février 2022 par Milan Rivié
(CC - Wikimedia - https://en.wikipedia.org/wiki/United_Nations#/media/File:UN_General_Assembly_hall.jpg)
Aussi surprenant que cela puisse paraitre, aucune instance ou organe international représentatif n’existe actuellement pour régler spécifiquement les questions relatives aux règlements des dettes souveraines, tant intérieures qu’extérieures. A ce jour, bien qu’ils n’en ont ni spécifiquement le mandat et/ou la légitimité pour le faire, la délicate question de la restructuration des dettes souveraines est confiée à des espaces ô combien discutables représentés par le G7, le G20, le couple Fonds monétaire international/Banque mondiale, et les Clubs informels dit de Paris et de Londres. Lorsqu’un un État rencontre des difficultés à procéder au remboursement de sa dette, bien souvent, il s’adresse à un ou plusieurs de ces acteurs pour y remédier.
Dans la première partie, nous avons défini une brève histoire des tentatives de création de mécanisme de restructuration des dettes souveraines. Nous nous sommes par ailleurs penchés sur les principaux acteurs au centre des restructurations. Dans le second volet, nous nous sommes intéressés au profil d’endettement actuel des pays du Sud et sur la gestion calamiteuse des effets économiques du Covid-19 par les Institutions (financières) internationales. Dans cette avant-dernière partie, nous allons aborder les grands principes et surtout les principales limites [1] d’un mécanisme international de restructuration des dettes souveraines.
Tribunal international, Cour international, Tribunal ad-hoc, SDRM du FMI
FMI
Fonds monétaire international
Le FMI a été créé en 1944 à Bretton Woods (avec la Banque mondiale, son institution jumelle). Son but était de stabiliser le système financier international en réglementant la circulation des capitaux.
À ce jour, 190 pays en sont membres (les mêmes qu’à la Banque mondiale).
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, etc. les propositions en faveur d’une structure représentative et démocratique de restructuration des dettes souveraines sont aussi nombreuses que variées. Pour définir ces grands principes, nous nous baserons sur ceux énoncés par le réseau Eurodad en 2019 dans un rapport intitulé « We can work it out – 10 civil society principles for sovereign debt resolution » [2]. Très complet, ce rapport constitue une bonne synthèse des débats. Il se repose par ailleurs sur les revendications des pays du Sud réunis au sein du G77
G77
Le G77 est une émanation du Groupe des pays en voie de développement qui se sont réunis pour préparer la première Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) à Genève en 1964. Le Groupe offre un forum aux PED pour discuter des problèmes économiques et monétaires internationaux. En 2021, le G77 regroupait plus de 130 pays.
, sur les propositions de l’ONU et a été réalisé en collaboration avec de nombreuses organisations de la société civile du Nord et du Sud.
Ce rapport énonce dix grands principes :
On peut raisonnablement douter de la réelle volonté des gouvernements des pays créanciers de rompre avec les cadres existant de traitement de la dette
Principale limite, un tel mécanisme peut-il voir le jour ?
On peut raisonnablement douter de la réelle volonté des gouvernements des pays créanciers de rompre avec les cadres existant de traitement de la dette. Si les créanciers ont délaissé dans les faits la « politique de la canonnière » et des négociations exclusivement bilatérales au milieu du XXe siècle, c’est pour mieux se réunir au sein de Clubs informels dans lesquels le rapport de force est nettement à leur avantage. Ils dominent par ailleurs le processus relatif à la gestion de la dette extérieure publique au sein du FMI et de la Banque mondiale
Banque mondiale
BM
La Banque mondiale regroupe deux organisations, la BIRD (Banque internationale pour la reconstruction et le développement) et l’AID (Association internationale de développement). La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) a été créée en juillet 1944 à Bretton Woods (États-Unis), à l’initiative de 45 pays réunis pour la première Conférence monétaire et financière des Nations unies.
En 2022, 189 pays en sont membres.
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, espaces dans lesquels ils possède[ro]nt toujours la majorité des droits de vote. Sans oublier l’appui infaillible du G7
G7
Groupe informel réunissant : Allemagne, Canada, États-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie, Japon. Leurs chefs d’État se réunissent chaque année généralement fin juin, début juillet. Le G7 s’est réuni la première fois en 1975 à l’initiative du président français, Valéry Giscard d’Estaing.
et du G20
G20
Le G20 est une structure informelle créée par le G7 (Allemagne, Canada, États-Unis, France, Italie, Japon, Royaume-Uni) à la fin des années 1990 et réactivée par lui en 2008 en pleine crise financière dans le Nord. Les membres du G20 sont : Afrique du Sud, Allemagne, Arabie saoudite, Argentine, Australie, Brésil, Canada, Chine, Corée du Sud, États-Unis, France, Inde, Indonésie, Italie, Japon, Mexique, Royaume-Uni, Russie, Turquie, Union européenne (représentée par le pays assurant la présidence de l’UE et la Banque Centrale européenne ; la Commission européenne assiste également aux réunions). L’Espagne est devenue invitée permanente. Des institutions internationales sont également invitées aux réunions : le Fonds monétaire international, la Banque mondiale. Le Conseil de stabilité financière, la BRI et l’OCDE assistent aussi aux réunions.
. Ni les États, ni les institutions financières internationales (IFI), ni les milieux financiers ne sont prêts à se mettre d’accord sur un tel mécanisme international. Rien ne garantit non plus l’adhésion des dirigeants de pays débiteurs, tant certains profitent des mécanismes actuels.
Seconde limite, la temporalité
La création de ce mécanisme nécessite au préalable la ratification d’un Traité international. Cela implique une procédure laborieuse de trois phases : la négociation, la signature et la ratification dudit Traité. A titre d’exemple, le Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) signé en 1966 n’est entré en vigueur qu’en 1976 ou encore le Traité sur la succession des États, signé en 1978 pour une entrée en vigueur qu’en 1996 [3]. Par ailleurs, il est toujours possible pour un État de refuser au dernier moment de ratifier le Traité, de ne pas l’appliquer sans subir de véritable sanction, ou encore de s’en retirer a posteriori. Il est pourtant primordial d’agir immédiatement. Et ni la crise de la dette du Tiers monde, ni la crise financière de 2007-2008, ni la crise multidimensionnelle liée au Covid-19 n’ont fait infléchir les grands créanciers sur ce point, au contraire. Si, malgré tout, un tel mécanisme devait voir le jour, une autre limite pourrait concerner la rapidité des prises de décision, déjà beaucoup trop longue dans les arènes actuelles de restructuration. Les réticences de tous les créanciers à accorder un tel rôle à l’ONU renforcent cette crainte d’un allongement des procédures.
Même sous l’égide de l’ONU, un tel mécanisme n’est pas un gage d’indépendance et d’impartialité
Troisième limite, l’impartialité
Même sous l’égide de l’ONU, un tel mécanisme n’est pas un gage d’indépendance et d’impartialité. L’ONU reste perméable aux rapports de force entre États. Certes, il y a le principe d’égalité dans certaines instances (ex : l’Assemblée générale) mais il existe des pressions, des achats de vote, etc. De plus, l’ONU est composée d’institutions non démocratiques (FMI, Banque mondiale, Conseil de sécurité). Si l’Assemblée générale des Nations unies reste à ce jour le meilleur cadre international décisionnel, l’ONU ne doit pas pour autant être idéalisée.
Quatrième limite, le cadre réglementaire
Si suffisamment de ratifications étaient obtenues pour créer ce mécanisme, les positions progressistes des campagnes dette ne seraient pas nécessairement reprises dans l’accord final. Les règles inscrites dans ce Traité doivent impérativement être acceptées au préalable par les débiteurs et les créanciers. Produit d’un rapport de force politique entre créanciers et débiteurs, quels seraient les critères retenus pour restructurer la dette ? Malgré les nombreuses recommandations de l’ONU en matière de respect des droits humains, seul la « soutenabilité de la dette » fait foi dans les restructurations actuelles. Elle est ardemment défendue par le FMI et les autres créanciers. Or la notion de « soutenabilité » s’inscrit parfaitement dans le système actuel, y compris pour certains dirigeants du Sud, où ce qui prime est la capacité du pays à rembourser tout en continuant à s’endetter auprès des bailleurs de fonds internationaux. S’il est évident que le critère de « légitimité de la dette » devrait primer, les créanciers y sont fermement opposés. Cela ouvrirait une véritable boîte de Pandore dont ils seraient les principaux perdant. Dans ce contexte, les notions juridiques de « dette odieuse
Dette odieuse
Selon la doctrine, pour qu’une dette soit odieuse, et donc nulle, elle doit remplir deux conditions :
1) Elle doit avoir été contractée contre les intérêts de la Nation, ou contre les intérêts du Peuple, ou contre les intérêts de l’État.
2) Les créanciers ne peuvent pas démontrer qu’ils ne pouvaient pas savoir que la dette avait été contractée contre les intérêts de la Nation.
Il faut souligner que selon la doctrine de la dette odieuse, la nature du régime ou du gouvernement qui la contracte n’est pas particulièrement importante, puisque ce qui compte, c’est l’utilisation qui est faite de cette dette. Si un gouvernement démocratique s’endette contre l’intérêt de la population, cette dette peut être qualifiée d’odieuse, si elle remplit également la deuxième condition. Par conséquent, contrairement à une version erronée de cette doctrine, la dette odieuse ne concerne pas seulement les régimes dictatoriaux.
(voir : Eric Toussaint, « La Dette odieuse selon Alexander Sack et selon le CADTM » ).
Le père de la doctrine de la dette odieuse, Alexander Nahum Sack, dit clairement que les dettes odieuses peuvent être attribuées à un gouvernement régulier. Sack considère qu’une dette régulièrement contractée par un gouvernement régulier peut être considérée comme incontestablement odieuse... si les deux critères ci-dessus sont remplis.
Il ajoute : « Ces deux points établis, c’est aux créanciers que reviendrait la charge de prouver que les fonds produits par lesdits emprunts avaient été en fait utilisés non pour des besoins odieux, nuisibles à la population de tout ou partie de l’État, mais pour des besoins généraux ou spéciaux de cet État, qui n’offrent pas un caractère odieux ».
Sack a défini un gouvernement régulier comme suit :
« On doit considérer comme gouvernement régulier le pouvoir suprême qui existe effectivement dans les limites d’un territoire déterminé. Que ce pouvoir soit monarchique (absolu ou limité) ou républicain ; qu’il procède de la « grâce de Dieu » ou de la « volonté du peuple » ; qu’il exprime la « volonté du peuple » ou non, du peuple entier ou seulement d’une partie de celui-ci ; qu’il ait été établi légalement ou non, etc., tout cela n’a pas d’importance pour le problème qui nous occupe. »
Donc, il n’y a pas de doute à avoir sur la position de Sack, tous les gouvernements réguliers, qu’ils soient despotiques ou démocratiques, sous différentes variantes, sont susceptibles de contracter des dettes odieuses.
» ou de « dette illégitime
Dette illégitime
C’est une dette contractée par les autorités publiques afin de favoriser les intérêts d’une minorité privilégiée.
Comment on détermine une dette illégitime ?
4 moyens d’analyse
* La destination des fonds :
l’utilisation ne profite pas à la population, bénéficie à une personne ou un groupe.
* Les circonstances du contrat :
rapport de force en faveur du créditeur, débiteur mal ou pas informé, peuple pas d’accord.
* Les termes du contrat :
termes abusifs, taux usuraires...
* La conduite des créanciers :
connaissance des créanciers de l’illégitimité du prêt.
», ne seront très certainement pas acceptées par la majorité des riches créanciers ni même avancées par certains gouvernements du Sud. On se souvient notamment de l’hostilité de la Banque mondiale à la doctrine de la dette odieuse, dans un rapport intitulé « The Concept of Odious Debt
Odious Debt
According to the doctrine, for a debt to be odious it must meet two conditions :
1) It must have been contracted against the interests of the Nation, or against the interests of the People, or against the interests of the State.
2) Creditors cannot prove they they were unaware of how the borrowed money would be used.
We must underline that according to the doctrine of odious debt, the nature of the borrowing regime or government does not signify, since what matters is what the debt is used for. If a democratic government gets into debt against the interests of its population, the contracted debt can be called odious if it also meets the second condition. Consequently, contrary to a misleading version of the doctrine, odious debt is not only about dictatorial regimes.
(See Éric Toussaint, The Doctrine of Odious Debt : from Alexander Sack to the CADTM).
The father of the odious debt doctrine, Alexander Nahum Sack, clearly says that odious debts can be contracted by any regular government. Sack considers that a debt that is regularly incurred by a regular government can be branded as odious if the two above-mentioned conditions are met.
He adds, “once these two points are established, the burden of proof that the funds were used for the general or special needs of the State and were not of an odious character, would be upon the creditors.”
Sack defines a regular government as follows : “By a regular government is to be understood the supreme power that effectively exists within the limits of a given territory. Whether that government be monarchical (absolute or limited) or republican ; whether it functions by “the grace of God” or “the will of the people” ; whether it express “the will of the people” or not, of all the people or only of some ; whether it be legally established or not, etc., none of that is relevant to the problem we are concerned with.”
So clearly for Sack, all regular governments, whether despotic or democratic, in one guise or another, can incur odious debts.
: some considerations » [4]. Il en va de même pour d’autres arguments juridiques tels que l’enrichissement sans cause, le dol, l’abus de droit, l’équité, la bonne foi, etc. Concernant le lien entre la dette et les droits humains, les créanciers y restent majoritairement opposés. Cephas Lumina, Expert indépendant de l’ONU de 2008 à 2014 déclarait à ce sujet en 2009 : « les États du Nord considèrent que la problématique de la dette n’a aucun lien avec les droits humains, qu’elle est purement économique et qu’elle doit donc être traitée en dehors du Conseil des droits de l’homme et de l’Assemblée générale de l’ONU (...) Les responsables de la Banque mondiale que j’ai consultés ont des positions différentes entre eux. Certains réfutent catégoriquement l’approche basée sur les droits humains pour ne considérer que la dimension économique de la dette » [5].
Les peuples du Sud comme du Nord seraient très certainement les grands perdants. Les décisions rendues pourraient former une jurisprudence dangereuse pour les règlements de dettes souveraines à venir
Cinquième limite, le champ d’application
Sixième limite, la jurisprudence négative
Les peuples du Sud comme du Nord seraient très certainement les grands perdants. Dans le rapport de force actuel, les décisions rendues risquent de légitimer des dettes qualifiées d’« odieuses » et d’« illégitimes » par les mouvements sociaux, les autres organisations de la « société civile » ou par le gouvernement qui les mettraient en avant. Les décisions rendues pourraient former une jurisprudence dangereuse pour les règlements de dettes souveraines à venir.
Rien ne garantit le respect des décisions rendues. Rappelons-le, il est tout à fait possible pour un État de se retirer d’un Traité qu’il aurait ratifié
Septième limite, les peuples comme simples témoins de l’endettement de leur pays
Une action contre la dette suppose une compréhension du mécanisme d’endettement en tant qu’instrument de transfert des ressources financières du Sud vers le Nord, des classes populaires vers les classes dominantes. La dette doit être comprise comme un outil de domination politique sur les peuples. Il faut que les peuples prennent conscience qu’ils sont les vrais créanciers. Au Sud, la dette a déjà été remboursée plusieurs fois et le Nord ne s’est toujours pas acquitté de sa dette historique, sociale et écologique à l’égard du Sud. Au Nord, les populations souffrent tout autant du poids de la dette publique héritée du comportement irresponsable d’acteurs du secteur financier. Les institutions financières internationales n’ont pas hésité à faire payer la note aux classes populaires et à appliquer des politiques similaires aux plans d’ajustement structurel pour sauver un système financier Too big, to fail. La hausse vertigineuse de la dette publique dans les pays du Nord depuis 2008 est illégitime et doit être comprise comme tel. Pour ce faire, les campagnes dette ont un rôle important à jouer dans la conscientisation des populations, en articulant les revendications politiques avec la mise en avant d’exemples concrets de dettes illégitimes générées, (éléphants blancs
Éléphant blanc
éléphants blancs
L’expression « éléphant blanc » désigne un mégaprojet, souvent d’infrastructure, qui amène plus de coûts que de bénéfices à la collectivité.
Pour la petite histoire, la métaphore de l’éléphant blanc provient de la tradition des princes indiens qui s’offraient ce cadeau somptueux. Cadeau empoisonné, puisqu’il entraînait de nombreux coûts et qu’il était proscrit de le faire travailler. Ce terme est généralement utilisé pour désigner des mégaprojets développés dans les pays du Sud.
, sauvetages bancaires, etc.). L’objectif étant la mobilisation populaire pour le non-paiement de la dette, la fin des conditionnalités
Conditionnalités
Ensemble des mesures néolibérales imposées par le FMI et la Banque mondiale aux pays qui signent un accord, notamment pour obtenir un aménagement du remboursement de leur dette. Ces mesures sont censées favoriser l’« attractivité » du pays pour les investisseurs internationaux mais pénalisent durement les populations. Par extension, ce terme désigne toute condition imposée en vue de l’octroi d’une aide ou d’un prêt.
et plus largement la mise en place d’alternatives au système capitaliste. Or, dans un tel mécanisme, il n’est pas garanti que les populations, les mouvements sociaux ou autres organisations de la société civile (OSC) aient voix au chapitre. Quand bien même ils y seraient conviés, avec quel statut ? Contraignant ou consultatif ? Quelles OSC seraient bienvenues ou écartées ? Sur quel motif ?
Huitième limite, le respect des décisions rendues
Rien ne garantit le respect des décisions rendues. Rappelons-le, il est tout à fait possible pour un État de se retirer d’un Traité qu’il aurait ratifié. Pour les institutions multilatérales, qui ne sont par ailleurs qu’un rassemblement d’État disposant d’une quote-part, celles-ci pourraient toujours faire valoir leur statut de « créancier privilégié ». Pour les créanciers privés enfin, rappelons que ni les institutions financières internationales, ni le G7 et le G20 n’ont su les contraindre à réaliser des efforts financiers, même minimes, dans le cadre du Common Debt Framework instauré en novembre 2020.
Si les 10 principes du mécanisme sont respectables, la perspective de les voir appliquer est hautement hypothétique, tant les rapports de force politiques, économiques, financiers voire institutionnels sont à ce jour (et depuis près d’un siècle) défavorables
Imposer de telles conditions à tous les créanciers est pourtant possible. Pour cela, il s’agit pour les États endettés de poser des actes unilatéraux (voir partie 4) et/ou de mettre fin au système actuel, où les règles définies par les institutions internationales et les pouvoirs financiers sont les deux faces d’une même pièce. En conséquence, si les dix principes énoncés ci-dessus sont respectables (voir point 1), la perspective de les voir appliquer stricto sensu est hautement hypothétique, tant les rapports de force politiques, économiques, financiers voire institutionnels sont à ce jour (et depuis près d’un siècle) défavorables. La prise en compte des questions de justice sociale, historique et écologique semble aussi illusoire que lointaine.
[1] En adaptant, actualisant et augmentant les arguments développés dans le document « Pourquoi l’arbitrage international ne peut pas résoudre le problème de la dette publique des pays en développement ? » rédigé par le CADTM en avril 2011, disponible à : https://www.cadtm.org/Pourquoi-l-arbitrage-international-ne-peut-pas-resoudre-le-probleme-de-la-dette
[2] https://d3n8a8pro7vhmx.cloudfront.net/eurodad/pages/523/attachments/original/1590689165/We_can_work_it_out.pdf?1590689165
[3] Voir « Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels » disponible à : https://treaties.un.org/doc/Publication/MTDSG/Volume%20I/Chapter%20IV/IV-3.fr.pdf et Traité sur la succession des États disponible à : https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXIII-2&chapter=23&clang=_fr
[4] Nehru, Vikram ; Thomas, Mark. 2008. The Concept of Odious Debt : Some Considerations. Policy Research Working Paper No. 4676. World Bank. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/6825 License : CC BY 3.0 IGO.”
[5] Renaud Vivien, Cephas Lumina, « Entretien avec l’Expert indépendant de l’ONU sur la dette externe : « J’encourage tous les États à mener des audits de la dette » », 16 juin 2009. Disponible à : https://www.cadtm.org/Entretien-avec-l-Expert
[6] IMF. (2021). Issues in Restructuring of Sovereign Domestic Debt, Policy Paper No. 2021/071. Retrieved from : https://www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2021/11/30/Issues-in-Restructuring-of-Domestic-Sovereign-Debt-510371
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