Quelques fondements juridiques pour suspendre le paiement des dettes publiques

16 mai 2011 par Renaud Vivien , Cécile Lamarque


Après les gouvernements du Sud à partir des années 1980, les gouvernements au Nord utilisent aujourd’hui l’alibi de la dette Dette Dette multilatérale : Dette qui est due à la Banque mondiale, au FMI, aux banques de développement régionales comme la Banque Africaine de Développement, et à d’autres institutions multilatérales comme le Fonds Européen de Développement.
Dette privée : Emprunts contractés par des emprunteurs privés quel que soit le prêteur.
Dette publique : Ensemble des emprunts contractés par des emprunteurs publics.
pour mettre en place des politiques d’austérité budgétaire, dont les similitudes avec les plans d’ajustement structurel Ajustement structurel Les Plans d’ajustement structurel ont été imposés par les IFI en contrepartie de l’octroi de nouveaux prêts ou de l’échelonnement d’anciens prêts, projets financés par la Banque mondiale, conditionnalités du FMI, etc.
Les Plans d’austérité, appliqués depuis aux pays endettés du Nord, sont des copiés/collés des Plans d’ajustement structurel subits par les pays du Sud depuis 30 ans.
(PAS) prônés par le FMI FMI
Fonds monétaire international
Le FMI a été créé en 1944 à Bretton Woods (avec la Banque mondiale, son institution jumelle). Son but était de stabiliser le système financier international en réglementant la circulation des capitaux.

À ce jour, 188 pays en sont membres (les mêmes qu’à la Banque mondiale).

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et la Banque mondiale Banque mondiale
BM
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) a été créée en juillet 1944 à Bretton Woods (États-Unis), à l’initiative de 45 pays réunis pour la première Conférence monétaire et financière des Nations unies. En 2011, 187 pays en étaient membres.

Créée en 1944 à Bretton Woods dans le cadre du nouveau système monétaire international, la Banque possède un capital apporté par les pays membres et surtout emprunte sur les marchés internationaux de capitaux. La Banque finance des projets sectoriels, publics ou privés, à destination des pays du Tiers Monde et de l’ex-bloc soviétique. Elle se compose des cinq filiales suivantes :
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD, 189 membres en 2017) octroie des prêts concernant de grands secteurs d’activité (agriculture et énergie), essentiellement aux pays à revenus intermédiaires.
L’Association internationale pour le développement (AID, ou IDA selon son appellation anglophone, 164 membres en 2003) s’est spécialisée dans l’octroi à très long terme (35 à 40 ans, dont 10 de grâce) de prêts à taux d’intérêt nuls ou très faibles à destination des pays les moins avancés (PMA).
La Société financière internationale (SFI) est la filiale de la Banque qui a en charge le financement d’entreprises ou d’institutions privées du Tiers Monde.
Enfin, le Centre international de règlements des différends relatifs aux investissements (CIRDI) gère les conflits d’intérêts tandis que l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) cherche à favoriser l’investissement dans les PED. Avec l’accroissement de l’endettement, la Banque mondiale a, en accord avec le FMI, développé ses interventions dans une perspective macro-économique. Ainsi la Banque impose-t-elle de plus en plus la mise en place de politiques d’ajustement destinées à équilibrer la balance des paiements des pays lourdement endettés. La Banque ne se prive pas de « conseiller » les pays soumis à la thérapeutique du FMI sur la meilleure façon de réduire les déficits budgétaires, de mobiliser l’épargne interne, d’inciter les investisseurs étrangers à s’installer sur place, de libéraliser les changes et les prix. Enfin, la Banque participe financièrement à ces programmes en accordant aux pays qui suivent cette politique, des prêts d’ajustement structurel depuis 1982.

TYPES DE PRÊTS ACCORDÉS PAR LA BM :

1) Les prêts-projets : prêts classiques pour des centrales thermiques, le secteur pétrolier, les industries forestières, les projets agricoles, barrages, routes, distribution et assainissement de l’eau, etc.
2) Les prêts d’ajustement sectoriel qui s’adressent à un secteur entier d’une économie nationale : énergie, agriculture, industrie, etc.
3) Les prêts à des institutions qui servent à orienter les politiques de certaines institutions vers le commerce extérieur et à ouvrir la voie aux transnationales. Ils financent aussi la privatisation des services publics.
4) Les prêts d’ajustement structurel, censés atténuer la crise de la dette, qui favorisent invariablement une politique néo-libérale.
5) Les prêts pour lutter contre la pauvreté.
Site :
sont nombreuses. Bien sûr, nous ne sommes pas opposés à des mesures d’austérité pour les détenteurs de capitaux, pour les spéculateurs, pour les hauts revenus, qui viseraient à garantir la justice sociale et le respect des droits économiques, sociaux et culturels (DESC) des populations. En ce sens, l’austérité souhaitée implique par exemple la réduction drastique des dépenses d’armement, la suppression des cadeaux fiscaux bénéficiant aux plus riches, une lutte énergique contre la grande fraude fiscale, la suppression des subventions et autres avantages financiers aux exportateurs, etc. Or, actuellement, les politiques de rigueur mises en oeuvre frappent uniquement les classes populaires en comprimant fortement les dépenses publiques dans des secteurs essentiels tels que la santé ou l’éducation, alors qu’il faudrait augmenter ces dépenses en les finançant par une augmentation de l’impôt sur les hauts revenus, sur les bénéfices des sociétés et sur les patrimoines élevés. Briser le cercle vicieux de la dette apparaît dès lors comme une nécessité politique, économique et sociale. Le droit international public [1] offre aux gouvernements qui en ont la volonté de solides arguments pour sortir du piège de la dette et des politiques antisociales d’inspiration néolibérale, que nous désignerons par « rigueur » ou « austérité ».

Rembourser la dette publique n’est pas une fatalité

Pour être lié par un contrat de prêt, l’État doit avoir donné librement son consentement. De ce consentement naît une relation juridique : l’obligation Obligations
Obligation
Part d’un emprunt émis par une société ou une collectivité publique. Le détenteur de l’obligation, l’obligataire, a droit à un intérêt et au remboursement du montant souscrit. Il peut aussi, si la société est cotée, revendre son titre en bourse.
pour l’État de rembourser la dette qu’il a contractée. Cette obligation repose sur le principe pacta sunt servanda  (les conventions doivent être respectées) consacré à l’article 26 de la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969 [2] et par le principe de continuité de l’État qui entraîne la transmission des dettes d’États d’un gouvernement à l’autre.

Néanmoins, ces principes ne sont pas absolus [3] et ne valent que pour « des dettes contractées dans l’intérêt général de la collectivité [4] ». Le point clé est donc «  l’intérêt général de la collectivité ». Selon le droit international, l’évaluation de l’intérêt général et la détermination du caractère licite ou illicite de la dette relèvent de la compétence des pouvoirs publics [5]. La mise en place d’un audit des dettes publiques par les pouvoirs publics, associant des représentants de la « société civile » du pays, pour identifier ces dettes illicites est donc tout à fait légale.

La pratique des États confirme par ailleurs que le remboursement des dettes publiques ne constitue pas une obligation absolue. Dans un rapport de 2008 consacré à la doctrine de la dette odieuse Dette odieuse Selon la doctrine juridique de la dette odieuse théorisée par Alexander Sack en 1927, une dette est « odieuse » lorsque deux conditions essentielles sont réunies :

1) l’absence de bénéfice pour la population : la dette a été contractée non dans l’intérêt du peuple et de l’État mais contre son intérêt et/ou dans l’intérêt personnel des dirigeants et des personnes proches du pouvoir

2) la complicité des prêteurs : les créanciers savaient (ou étaient en mesure de savoir) que les fonds prêtés ne profiteraient pas à la population.

Pour Sack, la nature despotique ou démocratique d’un régime n’entre pas en ligne de compte. Une dette contractée par un régime autoritaire doit, selon Sack, être remboursée si elle sert les intérêts de la population. Un changement de régime n’est pas de nature à remettre en cause l’obligation pour le nouveau régime de payer les dettes du gouvernement précédent sauf s’il s’agit de dettes odieuses.

Traité juridique et financier par A.-N. SACK, ancien professeur agrégé à la Faculté de droit de l’Université de Petrograd.

Depuis cette définition « conservatrice », d’autres juristes et mouvement sociaux comme le CADTM ont élargi la définition de la dette odieuse en prenant notamment en compte la nature du régime emprunteur et la consultation ou nom des parlements nationaux dans l’approbation ou l’octroi du prêt.

Citons notamment la définition de la dette odieuse utilisée par la Commission pour la Vérité sur la dette grecque, qui s’appuie à la fois sur la doctrine de Sack mais aussi sur les Traités internationaux et les principes généraux du droit international :

Une dette odieuse est soit
1) une dette qui a été contractée en violation des principes démocratiques (ce qui comprend l’assentiment, la participation, la transparence et la responsabilité) et a été employée contre les plus hauts intérêts de la population de l’État débiteur alors que le créancier savait ou était en mesure de savoir ce qui précède." soit
2) une dette qui a pour conséquence de dénier les droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels de la population alors que le créancier savait ou était en mesure de savoir ce qui précède"
.
rédigé à la demande de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement
CNUCED
Elle a été créée en 1964, sous la pression des pays en voie de développement pour faire contrepoids au GATT (prédécesseur de l’OMC).
Site web :
(CNUCED) [6], il est affirmé que l’obligation pour un État de rembourser les dettes n’a jamais été reconnue dans l’Histoire comme étant inconditionnelle. Son auteur énumère les nombreux précédents en faveur du non-paiement de certaines dettes frauduleuses et les règles juridiques qui limitent la portée du principe pacta sunt servanda, comme les principes généraux du droit international (PGD) : la bonne foi, l’équité, etc.

Comme le rappelait déjà en 1930 le gouvernement autrichien lors d’une réunion du Comité préparatoire à la Conférence pour la Codification du Droit International : «  la doctrine dominante du droit des gens ne semble pas qualifier comme violation des obligations internationales d’un État la répudiation par cet État de ses dettes, à moins qu’il ne le fasse de façon arbitraire [7] ». Le CADTM rejoint cette position affirmant la licéité d’un acte unilatéral de répudiation (et a fortiori de suspension) de la dette fondé sur la protection des droits humains fondamentaux. Un tel acte n’est pas arbitraire, il dispose d’une base légale.

Par conséquent, il n’existe pas d’obligation inconditionnelle pour un État d’honorer ses dettes. Les gouvernements débiteurs et créanciers peuvent, sur le fondement du droit international, suspendre et répudier/annuler certaines dettes. Pour déterminer la part qui ne doit pas être payée, les pouvoirs publics peuvent mener un audit de leurs dettes. Au préalable, la suspension immédiate du paiement de la dette, avec gel des intérêts, peut s’avérer nécessaire et est tout à fait justifiée.

Une austérité à l’encontre des obligations relatives aux droits humains

L’article 103 de la Charte de l’ONU [8], à laquelle les États membres des Nations unies doivent impérativement adhérer, est sans ambiguïté : « En cas de conflit entre les obligations des Membres des Nations Unies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront. » Parmi les obligations contenues dans cette Charte, on trouve notamment, aux articles 55 et 56, « le relèvement des niveaux de vie, le plein emploi et des conditions de progrès et de développement dans l’ordre économique et social (…), le respect universel et effectif des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion ». Cette Charte consacre également le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes (article 1-2) et la coopération internationale pour le développement des peuples (article 1-3). Toutes ces dispositions destinées à protéger les droits humains priment donc sur les autres engagements pris par les États, parmi lesquels le remboursement des dettes, et aussi l’application des programmes d’austérité imposés notamment par le FMI, la Banque mondiale et la Commission européenne.

Les rapports de l’ONU rappellent régulièrement cet impératif de protection des droits humains fondamentaux. À titre d’exemple, la résolution du Conseil des droits de l’homme de l’ONU du 23 avril 1999 affirme que «  l’exercice des droits fondamentaux de la population des pays débiteurs à l’alimentation, au logement, à l’habillement, à l’emploi, à l’éducation, aux services de santé et à un environnement salubre ne peut être subordonné à l’application de politiques d’ajustement structurel et de réformes économiques liées à la dette [9] ». En 2009, l’expert indépendant de l’ONU sur la dette externe, Cephas Lumina, ne disait pas autre chose en précisant que les textes internationaux de protection des droits humains s’imposent non seulement aux États mais également aux institutions internationales comme la Banque mondiale et le FMI.

Parmi ces textes, on trouve entre autres la Charte de l’ONU (1945), la Déclaration universelle des droits de l’homme (1948), les deux Pactes de 1966 sur les droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) et sur les droits civils et politiques (PIDCP), la Convention de Vienne sur le droit des traités (1969) ou encore la Déclaration sur le droit au développement (1986). Or, les politiques de rigueur appliquées au Sud et au Nord violent de façon flagrante ces différents engagements juridiques internationaux. Arrêtons-nous sur quelques exemples de telles violations au Sud et au Nord en relation avec l’endettement des États.

Depuis l’éclatement de la crise de la dette du tiers-monde en 1982, le FMI et la Banque mondiale contraignent les pays du Sud à appliquer des plans d’ajustement structurel pour rembourser leurs créanciers qui avaient pourtant prêté de manière totalement irresponsable et imprudente. Au menu : réduction des surfaces destinées aux cultures vivrières Vivrières Vivrières (cultures)

Cultures destinées à l’alimentation des populations locales (mil, manioc, etc.), à l’opposé des cultures destinées à l’exportation (café, cacao, thé, arachide, sucre, etc.).
et spécialisation dans un ou deux produits d’exportation, fin des systèmes de stabilisation des prix, abandon de l’autosuffisance en céréales, fragilisation des économies par une extrême dépendance aux évolutions des marchés mondiaux, forte réduction des budgets sociaux, suppression des subventions aux produits de base, ouverture des marchés et mise en concurrence déloyale des petits producteurs locaux avec des sociétés transnationales, privatisation du secteur de l’eau, de la santé, de l’éducation, des entreprises stratégiques et des ressources naturelles, licenciements massifs dans la fonction publique, dérèglementation du code du travail pour rendre plus faciles les licenciements…

Entre autres conséquences néfastes, la souveraineté alimentaire et plus largement le droit à l’alimentation sont bafoués. En effet, nombre de pays en développement qui étaient auto-suffisants en produits alimentaires (comme Haïti avec le riz) au début des années 1980 importent aujourd’hui les denrées nécessaires à leur population. Alors que les gouvernements recouraient fréquemment à des subventions pour maintenir les denrées de base à un prix abordable pour les plus démunis, le FMI et la Banque mondiale ont exigé la suppression de toutes ces aides, ce qui a pour conséquence l’augmentation du prix de ces aliments mais aussi du combustible. Les populations rencontrent alors d’énormes difficultés pour subvenir à leurs besoins alimentaires, pour la cuisson des aliments, pour faire bouillir l’eau et la rendre potable. Le prix des transports augmente lui aussi, ne laissant pas d’autre choix aux petits paysans que de répercuter cette hausse sur le prix de leurs productions vendues en ville. Les populations, soumises à rude épreuve, réagissent. Des « émeutes anti-FMI », ou « émeutes de la faim », éclatent à intervalles réguliers au Sud. Citons l’exemple du Pérou en 1991 où le prix du pain est multiplié par 12 en une nuit, ou celui du Caracazo (trois jours d’émeutes occasionnant de nombreux morts) au Venezuela en 1989, ou encore plus récemment l’impact de la dégradation des conditions de vie en Tunisie, en Égypte et dans tout le monde arabe, qui a produit d’énormes convulsions sociales entraînant notamment la chute des présidents Ben Ali et Moubarak, en janvier et février 2011 respectivement.

Au Nord, on peut citer les cas éclairants de la Hongrie et de la Lettonie qui ont eu recours, parmi les premiers au sein de l’Union européenne, aux prêts du FMI. Les conditionnalités qui accompagnent ces prêts sont de véritables purges sociales, autant d’attaques contre les acquis sociaux et contre les travailleurs-euses, chômeurs-euses, précaires, que le FMI et l’Union européenne, main dans la main avec les marchés financiers Marchés financiers
Marché financier
Marché des capitaux à long terme. Il comprend un marché primaire, celui des émissions et un marché secondaire, celui de la revente. À côté des marchés réglementés, on trouve les marchés de gré à gré qui ne sont pas tenus de satisfaire à des conditions minimales.
, entendent généraliser à l’ensemble des pays européens. Le plan d’ « aide » à la Hongrie, d’un montant de 20 milliards d’euros, est décidé en octobre 2008 (12,3 milliards d’euros prêtés par le FMI, 6,5 par l’Union européenne et 1 par la Banque mondiale). Outre l’accroissement mécanique du stock de la dette Stock de la dette Montant total des dettes. et la perte sèche en paiement des intérêts, les conditions sont sévères pour la population : hausse de 5 points de la TVA, aujourd’hui à 25% ; âge légal de départ à la retraite porté à 65 ans ; gel des salaires des fonctionnaires pour deux ans ; suppression du treizième mois des retraités. L’accord signé en juin 2009 avec la Lettonie s’inscrit dans la même veine en conditionnant l’octroi d’un prêt du FMI de 7,5 milliards de dollars à une baisse de 15 % du salaire des fonctionnaires, à une diminution du salaire minimum et à une baisse du montant des retraites.

Il existe donc un lien direct entre la violation caractérisée des DESC et les plans d’austérité appliqués par les gouvernements du Sud et du Nord sous la pression de leurs créanciers.

En somme, en s’engageant dans des politiques de rigueur telles que définies par le FMI, les États débiteurs sacrifient les droits humains. Ils doivent donc au minimum réaliser un audit de la dette, refuser d’appliquer des mesures qui violent les DESC et, le cas échéant, suspendre le paiement de la dette pendant la durée de l’audit. À l’issue des travaux de l’audit, les États doivent refuser la poursuite du remboursement des dettes illégitimes.

Soulignons que les États n’ont pas seulement l’obligation de respecter les droits humains : ils doivent également les protéger et les promouvoir. À ce titre, ils ont le devoir d’empêcher les tiers de porter atteinte aux droits de leurs populations, ce qui implique de réformer radicalement, d’abolir ou de se retirer d’institutions telles que le FMI, la Banque mondiale, l’Organisation mondiale du commerce OMC
Organisation mondiale du commerce
Née le 1er janvier 1995, elle remplace le forum permanent de négociation qu’était l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) où les États avaient seulement le statut de « parties contractuelles ». Un des objectifs de l’OMC est le démantèlement, lorsqu’ils existent encore, des monopoles nationaux constitués en vertu d’une décision publique. C’est déjà le cas pour les télécommunications dont la décision a été prise dans le cadre de l’OMC en février 97. Mais il en reste d’autres comme les chemins de fer qui attirent la convoitise des grands groupes financiers.

Un autre objectif est la libéralisation totale des investissements. L’instrument utilisé a été le projet d’Accord multilatéral sur l’investissement (AMI). L’AMI dont l’élaboration avait été décidée lors de la réunion ministérielle de l’OCDE de mai 1995, vise l’ensemble des investissements : directs (industrie, services, ressources naturelles) et de portefeuille. Il prévoit des dispositifs de protection, notamment pour le rapatriement total des bénéfices. L’AMI a été comme tel abandonné en 1997 mais est réapparu sous la forme d’une multitude d’Accords bilatéraux sur l’investissement, ce sont les nouveaux « habits » de l’AMI.

L’OMC fonctionne selon le mode « un pays - une voix » mais les délégués des pays du Sud ne font pas le poids face aux tonnes de documents à étudier, à l’armée de fonctionnaires, avocats, etc. des pays du Nord. Les décisions se prennent entre puissants dans les « green rooms ». Toutefois, dans la lancée de l’épisode de Seattle en novembre 1999, la conférence de Cancun (Mexique) en septembre 2003 a été marquée par la résistance d’un groupe de 22 pays émergents du Sud, qui se sont alliés en la circonstance pour mener la conférence à l’échec, face à l’intransigeance des pays du Nord.
Site :
(OMC), qui sont au service des sociétés transnationales, au détriment de la puissance publique et des besoins fondamentaux de la population.

En effet, en 2000, l’expert indépendant des Nations unies sur la dette extérieure Fantu Cheru soulignait que les plans d’ajustement structurel imposés par ces institutions vont au-delà « de la simple imposition d’un ensemble de mesures macroéconomiques au niveau interne. Elles [sont] l’expression d’un projet politique, d’une stratégie délibérée de transformation sociale à l’échelle mondiale, dont l’objectif principal est de faire de la planète un champ d’action Action
Actions
Valeur mobilière émise par une société par actions. Ce titre représente une fraction du capital social. Il donne au titulaire (l’actionnaire) le droit notamment de recevoir une part des bénéfices distribués (le dividende) et de participer aux assemblées générales.
où les sociétés transnationales pourront opérer en toute sécurité. Bref, les programmes d’ajustement structurel (PAS) jouent un rôle de ‘courroie de transmission’ pour faciliter le processus de mondialisation Mondialisation (voir aussi Globalisation)
(extrait de F. Chesnais, 1997a)
Jusqu’à une date récente, il paraissait possible d’aborder l’analyse de la mondialisation en considérant celle-ci comme une étape nouvelle du processus d’internationalisation du capital, dont le grand groupe industriel transnational a été à la fois l’expression et l’un des agents les plus actifs.
Aujourd’hui, il n’est manifestement plus possible de s’en tenir là. La « mondialisation de l’économie » (Adda, 1996) ou, plus précisément la « mondialisation du capital » (Chesnais, 1994), doit être comprise comme étant plus - ou même tout autre chose - qu’une phase supplémentaire dans le processus d’internationalisation du capital engagé depuis plus d’un siècle. C’est à un mode de fonctionnement spécifique - et à plusieurs égards important, nouveau - du capitalisme mondial que nous avons affaire, dont il faudrait chercher à comprendre les ressorts et l’orientation, de façon à en faire la caractérisation.

Les points d’inflexion par rapport aux évolutions des principales économies, internes ou externes à l’OCDE, exigent d’être abordés comme un tout, en partant de l’hypothèse que vraisemblablement, ils font « système ». Pour ma part, j’estime qu’ils traduisent le fait qu’il y a eu - en se référant à la théorie de l’impérialisme qui fut élaborée au sein de l’aile gauche de la Deuxième Internationale voici bientôt un siècle -, passage dans le cadre du stade impérialiste à une phase différant fortement de celle qui a prédominé entre la fin de Seconde Guerre mondiale et le début des années 80. Je désigne celui-ci pour l’instant (avec l’espoir qu’on m’aidera à en trouver un meilleur au travers de la discussion et au besoin de la polémique) du nom un peu compliqué de « régime d’accumulation mondial à dominante financière ».

La différenciation et la hiérarchisation de l’économie-monde contemporaine de dimension planétaire résultent tant des opérations du capital concentré que des rapports de domination et de dépendance politiques entre États, dont le rôle ne s’est nullement réduit, même si la configuration et les mécanismes de cette domination se sont modifiés. La genèse du régime d’accumulation mondialisé à dominante financière relève autant de la politique que de l’économie. Ce n’est que dans la vulgate néo-libérale que l’État est « extérieur » au « marché ». Le triomphe actuel du « marché » n’aurait pu se faire sans les interventions politiques répétées des instances politiques des États capitalistes les plus puissants (en premier lieu, les membres du G7). Cette liberté que le capital industriel et plus encore le capital financier se valorisant sous la forme argent, ont retrouvée pour se déployer mondialement comme ils n’avaient pu le faire depuis 1914, tient bien sûr aussi de la force qu’il a recouvrée grâce à la longue période d’accumulation ininterrompue des « trente glorieuses » (l’une sinon la plus longue de toute l’histoire du capitalisme). Mais le capital n’aurait pas pu parvenir à ses fins sans le succès de la « révolution conservatrice » de la fin de la décennie 1970.
qui passe par la libéralisation, la déréglementation et la réduction du rôle de l’État dans le développement national
 [10] ».

Quels textes juridiques invoquer ?

Les différentes conventions internationales citées plus haut donnent aux États des armes juridiques pour suspendre le remboursement de la dette et pour mener des politiques de développement autonomes visant la satisfaction des besoins humains fondamentaux. Dans un esprit de synthèse, nous voulons esquisser certaines dispositions juridiques contenues dans les textes précités pouvant fonder la suspension unilatérale du paiement de la dette (qui, le cas échéant, peut aller jusqu’à la nullité de la dette) et le refus des conditionnalités imposées par les créanciers.

a) Article 103 de la Charte des Nations unies

Cet article indique : «  En cas de conflit entre les obligations des Membres des Nations Unies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront. » Cette disposition, qui pose clairement la suprématie de la Charte sur tout autre engagement, justifie à la fois un moratoire Moratoire Situation dans laquelle une dette est gelée par le créancier, qui renonce à en exiger le paiement dans les délais convenus. Cependant, durant la période de moratoire, les intérêts continuent de courir. Un moratoire peut également être décidé par le débiteur, comme ce fut le cas de la Russie en 1998 et de l’Équateur en 1999. sur la dette publique (avec gel des intérêts), la non-application des programmes d’austérité et même la nullité pure et simple des dettes et des accords contrevenant aux principes inscrits dans la Charte, comme l’objectif de relèvement des niveaux de vie des populations. En effet, les dispositions de la Charte ayant une valeur législative d’ordre public, tout ce qui y est contraire doit être réputé non écrit [11]. Par conséquent, les mesures antisociales imposées par les créanciers, qui hypothèquent la souveraineté des États, devraient être frappées de nullité.

b) Article 1 des deux Pactes internationaux de 1966 sur les droits humains

Selon l’article 1 commun aux deux Pactes : « Tous les peuples ont le droit de disposer d’eux-mêmes. En vertu de ce droit, ils déterminent librement leur statut politique et assurent librement leur développement économique, social et culturel. Pour atteindre leurs fins, tous les peuples peuvent disposer librement de leurs richesses et de leurs ressources naturelles, sans préjudice des obligations qui découlent de la coopération économique internationale, fondée sur le principe de l’intérêt mutuel, et du droit international. En aucun cas, un peuple ne pourra être privé de ses propres moyens de subsistance. »

Il est clair que les plans d’ajustement structurel, rebaptisés Documents ou Cadres stratégiques de croissance et de réduction de la pauvreté par le FMI et la Banque mondiale depuis la fin des années 1990, violent l’article premier commun aux deux Pactes de 1966. Comme le soulignait en 2009 Cephas Lumina, expert indépendant de l’ONU sur la dette extérieure des PED, les Parlements nationaux au Sud ne sont pas consultés dans la plupart des cas et l’adoption finale de ces documents est toujours conditionnée par l’accord final des IFI.

En Europe, les diktats des marchés financiers, de la Commission européenne et du FMI nient également le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes.

c) L’article 28 de la Déclaration universelle des droits de l’homme (DUDH) de 1948

Dans cet article, la DUDH affirme que «  toute personne a droit à ce que règne, sur le plan social et sur le plan international, un ordre tel que les droits et libertés énoncés dans la présente Déclaration puissent y trouver plein effet  ». Cela suppose l’élimination de systèmes et de structures injustes comme une condition de la réalisation des droits humains et libertés fondamentales [12].

Cette affirmation est également présente dans la Déclaration sur le droit au développement adoptée le 4 décembre 1986 par l’Assemblée générale des Nations unies. L’article 3 de cette déclaration énonce que : «  Les États ont le devoir de coopérer les uns avec les autres pour assurer le développement et éliminer les obstacles au développement ». Comme nous l’avons vu plus haut avec les exemples de violations de DESC au Sud et au Nord, l’application des conditionnalités imposées par les créanciers constitue un obstacle au respect des droits humains fondamentaux. Les États doivent donc les refuser. Ils ont également intérêt à suspendre le paiement de la dette qui accapare des ressources vitales pour le développement des peuples. À titre d’exemple, le remboursement du service de la dette Service de la dette Somme des intérêts et de l’amortissement du capital emprunté. accapare 35% du budget de l’État jamaïcain, soit trois fois plus que les dépenses de santé et d’éducation cumulées. En France, le service de la dette représente trois fois le budget de l’enseignement scolaire et huit fois le budget de la justice.

d) Article 2 de la Déclaration de l’ONU sur le droit au développement (1986)

Selon l’article 2 alinéa 3 : «  Les États ont le droit et le devoir de formuler des politiques de développement national appropriées ayant pour but l’amélioration constante du bien-être de l’ensemble de la population et de tous les individus sur la base de leur participation active, libre et significative dans le développement et la distribution équitables des bénéfices issus de celui-ci  ». Étant incompatible avec les plans d’austérité d’inspiration néolibérale, cette obligation impose aux États de mettre fin aux conditionnalités imposées par le FMI, la Banque mondiale et la Commission européenne.

e) La force majeure : à l’impossible nul n’est tenu

Les trois notions suivantes (force majeure, état de nécessité, changement fondamental de circonstance) sont inscrites dans la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités, ainsi que dans de nombreuses législations nationales, principalement en matière de contrat. Ces normes juridiques font également partie du droit coutumier international et, en tant que telles, elles s’imposent à tous les débiteurs et créanciers, sans qu’il soit nécessaire de prouver leur consentement à y être liés et l’illégalité de la dette.

La Commission du droit international de l’ONU définit la force majeure ainsi : «  L’impossibilité d’agir légalement [...] est la situation dans laquelle un événement imprévu et extérieur à la volonté de celui qui l’invoque, le met dans l’incapacité absolue de respecter son obligation internationale en vertu du principe selon lequel à l’impossible nul n’est tenu [13] ».

Le Comité préparatoire de la Conférence pour la codification (La Haye, 1930) admet l’applicabilité de l’argument de la force majeure à la dette car, selon ce Comité, « la responsabilité de l’État se trouve engagée si, par une disposition législative [...] il en suspend ou modifie le service total ou partiel [de la dette], à moins d’y être contraint par des nécessités financières [14] ».

La jurisprudence internationale reconnaît également de manière explicite cet argument, qui légitime la suspension du paiement de la dette à l’égard des créanciers publics (États, FMI, Banque mondiale…) et privés. Entre autres cas, citons la sentence arbitrale du 11 novembre 1912 prononcée par la Cour permanente d’arbitrage de La Haye dans l’« Affaire des indemnités russes » [15]. Entre 1889 et 1912, la Turquie a traversé une grave crise financière qui l’a rendue incapable d’honorer ses remboursements envers la Russie tsariste. La Cour permanente d’arbitrage a reconnu le bien-fondé de l’argument de force majeure présenté par le gouvernement turc. La Cour a affirmé en effet que la force majeure est opposable aussi bien en droit international public que privé et précise que « le droit international doit s’adapter aux nécessités politiques ». En effet, la force majeure se situe là où les intérêts fondamentaux de l’État sont en jeu et le respect des droits humains de sa population implique des décisions politiques fortes, comme le moratoire sur la dette avec gel des intérêts.

Bien qu’en principe la force majeure ait un caractère temporaire, si la cause qui l’a provoquée se prolonge dans le temps, l’exécution de l’obligation financière devient alors définitivement impossible. Par conséquent, la suspension pourrait se traduire ensuite par une annulation pure et simple de la dette. Mentionnons ici le décret du Gouvernement soviétique du 28 janvier 1918, par lequel la République socialiste décide que «  tous les prêts étrangers sont annulés inconditionnellement et sans aucune exception  ». Pour prendre cet acte unilatéral célèbre, le gouvernement russe s’est notamment fondé sur la force majeure.

f) L’état de nécessité

L’état de nécessité correspond à une situation de « danger pour l’existence de l’État, pour sa survie politique ou sa survie économique » [16]. Pour la Commission du droit international de l’ONU, cet argument peut être invoqué lorsque « ce fait aura été l’unique moyen de sauvegarder l’intérêt essentiel de l’État à l’encontre d’un danger grave et imminent  » [17].

La survie économique se réfère directement aux ressources dont un État peut disposer pour continuer à satisfaire les besoins de la population, en matière de santé, d’éducation, de sécurité publique (comme maintenir un bon fonctionnement des services de luttes contre l’incendie et de protection civile)…, ce qui nous renvoie à la part du budget des États consacrée au service de la dette, en comparaison avec celle destinée aux besoins des populations. Dès lors, la suspension immédiate du paiement de la dette (avec gel des intérêts) ainsi que le refus des conditionnalités s’imposent, dans de très nombreux cas, comme «  l’unique moyen de sauvegarder l’intérêt essentiel de l’État  ». En effet, en droit international, un des éléments fondamentaux de l’État est sa population [18]. L’État a des obligations vis-à-vis de ses nationaux et des étrangers qui se trouvent sous sa juridiction. La première de ces obligations est de respecter leurs droits humains fondamentaux.

À la différence de la force majeure, l’état de nécessité ne met pas l’État en situation matérielle d’empêchement absolu de remplir ses obligations internationales. Mais le fait de les exécuter impliquerait pour la population des sacrifices qui vont au-delà de ce qui est raisonnable. En effet, comme le souligne la Commission du droit international : « On ne peut attendre d’un État qu’il ferme ses écoles et ses universités et ses tribunaux, qu’il abandonne les services publics de telle sorte qu’il livre sa communauté au chaos et à l’anarchie simplement pour ainsi disposer de l’argent pour rembourser ses créanciers étrangers ou nationaux. Il y a des limites à ce qu’on peut raisonnablement attendre d’un État, de la même façon que pour un individu... [19] ».

Tout comme la force majeure, l’état de nécessité peut fonder la suspension et la répudiation/annulation [20] (si l’état de nécessité se prolonge) de dettes contractées vis-à-vis d’autres États, d’organisations internationales et d’entités privées [21]. Dans l’affaire des « forêts du Rhodope central » [22], la Bulgarie devait payer à la Grèce des réparations. Devant le Conseil de la Société des Nations, la Bulgarie a évoqué l’état de nécessité, fondé sur les graves conséquences financières que ce paiement aurait occasionnées à l’État et à l’économie du pays. Les deux gouvernements ont notamment reconnu que l’état de nécessité pouvait servir de base juridique pour répudier une dette publique. Ainsi, lorsqu’on parle d’état de nécessité dans le contexte de paiement d’une dette, il est évident que c’est la fonction publique même de l’État qui est menacée.

g) Le changement fondamental de circonstances

Cette norme juridique, qui se matérialise dans la clause rebus sic stantibus (les choses doivent demeurer en l’état - le même état qu’au moment de la signature du contrat), a pour conséquence de délier les parties de toute obligation contenue dans le contrat en cas de changement profond des circonstances. Elle fonde ainsi le droit pour un État de mettre un terme à l’application d’un traité international ou d’un contrat de manière transitoire ou définitive.

Appliquée à la dette, la clause rebus sic stantibus fonde le droit pour un État de suspendre ou de répudier unilatéralement les dettes affectées par ce changement fondamental de circonstances si deux conditions sont réunies :
- le changement de circonstances doit présenter un caractère d’une certaine importance. Dans son arrêt Compétence en matière de pêcheries [23], la Cour internationale de justice fait observer que le caractère fondamental du changement doit s’apprécier comme entraînant une transformation radicale de la portée des obligations, les rendant « plus lourdes » à supporter pour l’une des parties [24] ;
- ce changement doit porter sur des circonstances ayant constitué, selon l’expression formulée par l’article 62 de la Convention de Vienne de 1969, « une base essentielle du consentement des parties à être liées par le traité ».

S’agissant de la dette des pays en développement, il ne fait aucun doute que la décision des États-Unis en 1979 de relever unilatéralement les taux d’intérêt Taux d'intérêt Quand A prête de l’argent à B, B rembourse le montant prêté par A (le capital), mais aussi une somme supplémentaire appelée intérêt, afin que A ait intérêt à effectuer cette opération financière. Le taux d’intérêt plus ou moins élevé sert à déterminer l’importance des intérêts.
Prenons un exemple très simple. Si A emprunte 100 millions de dollars sur 10 ans à un taux d’intérêt fixe de 5 %, il va rembourser la première année un dixième du capital emprunté initialement (10 millions de dollars) et 5 % du capital dû, soit 5millions de dollars, donc en tout 15millions de dollars. La seconde année, il rembourse encore un dixième du capital initial, mais les 5 % ne portent plus que sur 90 millions de dollars restants dus, soit 4,5 millions de dollars, donc en tout 14,5 millions de dollars. Et ainsi de suite jusqu’à la dixième année où il rembourse les derniers 10 millions de dollars, et 5 % de ces 10 millions de dollars restants, soit 0,5 millions de dollars, donc en tout 10,5 millions de dollars. Sur 10 ans, le remboursement total s’élèvera à 127,5 millions de dollars. En général, le remboursement du capital ne se fait pas en tranches égales. Les premières années, le remboursement porte surtout sur les intérêts, et la part du capital remboursé croît au fil des ans. Ainsi, en cas d’arrêt des remboursements, le capital restant dû est plus élevé…
Le taux d’intérêt nominal est le taux auquel l’emprunt est contracté. Le taux d’intérêt réel est le taux nominal diminué du taux d’inflation.
constitue un changement fondamental de circonstances. Primo, ce changement est important car les pays du Sud ont dû rembourser en quelques semaines trois fois plus d’intérêts qu’auparavant. Ce qui a contribué à les plonger, quelques années plus tard, dans une crise sans précédent, entraînant la dégradation des conditions de vie de millions d’êtres humains et le renforcement de la soumission de ces États au diktat des institutions financières internationales. Secundo, ce changement a porté sur une base essentielle du consentement des parties à conclure des prêts. En effet, le recours à l’endettement était fortement incité par les faibles taux d’intérêt de l’époque (les taux réels étaient même négatifs au milieu des années 1970 car inférieurs à l’inflation Inflation Hausse cumulative de l’ensemble des prix (par exemple, une hausse du prix du pétrole, entraînant à terme un réajustement des salaires à la hausse, puis la hausse d’autres prix, etc.). L’inflation implique une perte de valeur de l’argent puisqu’au fil du temps, il faut un montant supérieur pour se procurer une marchandise donné. Les politiques néolibérales cherchent en priorité à combattre l’inflation pour cette raison. ) et par l’imposition d’un modèle de « développement » prônant l’absolue nécessité de capitaux extérieurs, directement inspiré de la fameuse théorie de Rostow sur le décollage économique, qui n’a toujours pas été validée par les faits [25] mais dont la Banque mondiale demeure l’apôtre.

Par conséquent, tous les gouvernements du Sud affectés par la crise de la dette du tiers-monde sont au minimum fondés à suspendre le paiement des intérêts qui se sont accumulés suite à l’éclatement de la crise. Ils pourraient également, sur la base de cet argument juridique du changement fondamental de circonstances, répudier ces intérêts et même réclamer la restitution des sommes indûment perçues par les créanciers, vu que leur enrichissement n’a pas de fondement légal. Il s’agit, en effet, d’un enrichissement sans cause.

Bien des auteurs, dont Joseph Stiglitz, prix d’économie de la Banque centrale Banque centrale La banque centrale d’un pays gère la politique monétaire et détient le monopole de l’émission de la monnaie nationale. C’est auprès d’elle que les banques commerciales sont contraintes de s’approvisionner en monnaie, selon un prix d’approvisionnement déterminé par les taux directeurs de la banque centrale. de Suède en mémoire d’Alfred Nobel (2001) [26] et ancien économiste en chef de la Banque mondiale (de 1997 à 2000), confirment que la décision unilatérale de la Réserve fédérale des États-Unis a provoqué un « changement fondamental de circonstances ».

Henry Kissinger, ex-secrétaire d’État du gouvernement états-unien, précise les conséquences économiques et sociales de la crise de la dette : « Il s’agit évidemment d’un problème de solvabilité : certains pays doivent plus que ce qu’ils sont en mesure de rembourser. Les programmes d’ajustement temporaires de 1982 se sont convertis en austérité apparemment permanente en 1988. Depuis 1982, l’Amérique latine a payé près de 235 000 millions de dollars en intérêts, mais son endettement a été augmenté de 50 000 millions de dollars. L’Amérique latine, une région sous-développée, s’est transformée en exportateur net de capitaux, ce qui constitue une situation indéfendable et injuste [...]. Aucun gouvernement démocratique ne peut supporter l’austérité prolongée et les compressions budgétaires des services sociaux exigées par les institutions internationales [27] ».

À la lumière de l’actualité récente, la Grèce, l’Irlande, le Portugal (et la liste s’allongera probablement) se retrouvent dans une situation similaire : suite à l’éclatement de la crise des subprime aux États-Unis en 2007, dont l’onde de choc en Europe y a provoqué des crises bancaires et une récession Récession Croissance négative de l’activité économique dans un pays ou une branche pendant au moins deux trimestres. sévère, ces pays sont confrontés à des hausses des taux d’intérêt exigés par les investissseurs institutionnels (les «  zinzins Zinzins On surnomme ’zinzins’ les investisseurs institutionnels, c’est-à-dire les gestionnaires de fonds collectifs qui ont atteint un poids financier paroxysmique sur les marchés financiers, tels les fonds de pension, les compagnies d’assurance et autres organismes de placements collectifs.  ») qui dominent les marchés financiers. Les taux qui s’appliquent à ces pays en 2010-2011 ont doublé par rapport à 2008-2009 alors que, dans le même temps, les taux directeurs des banques centrales ont baissé. En 2010, l’Irlande devait rémunérer les détenteurs de sa dette souveraine (titres à 10 ans) au taux élevé de 9,3 % (contre 2,7 % pour l’Allemagne), charge excessive qui l’a amenée à emprunter à cours terme et à mettre en œuvre une politique de rigueur brutale. Le pays est maintenant au bord du gouffre avec une croissance proche de zéro et un taux de chômage s’élevant à 13 %. La Grèce quant à elle devait promettre 11,9 % de taux d’intérêt pour emprunter sur une durée de 10 ans, ce qui l’a obligée à emprunter à court terme comme l’Irlande et à porter des atteintes très graves aux DESC de sa population. Si les zinzins demandent des intérêts majorés, c’est qu’ils anticipent des défauts de paiement et/ou des annulations de dettes. Une suspension du remboursement de la dette (avec gel des intérêts) décidée unilatéralement par ces pays fait donc partie des risques pris en toute conscience par les créanciers. Elle fait pleinement partie des règles du jeu et serait justifiée. Les pays s’engageant dans cette voie auraient tout intérêt à utiliser l’argument juridique du changement fondamental de circonstances, lié à cette augmentation brutale des taux d’intérêts imposée par les marchés financiers qui, circonstance aggravante, empruntent à seulement 1% à la Banque centrale européenne BCE
Banque centrale européenne
La Banque centrale européenne est une institution européenne basée à Francfort, créée en 1998. Les pays de la zone euro lui ont transféré leurs compétences en matières monétaires et son rôle officiel est d’assurer la stabilité des prix (lutter contre l’inflation) dans la dite zone.
Ses trois organes de décision (le conseil des gouverneurs, le directoire et le conseil général) sont tous composés de gouverneurs de banques centrales des pays membres et/ou de spécialistes « reconnus ». Ses statuts la veulent « indépendante » politiquement mais elle est directement influencée par le monde financier.
ou à 3% aux épargnants.

Finalement, compte tenu du poids de la dette et de l’aggravation des conditions de vie des populations sous l’effet des mesures d’austérité, les pouvoirs publics au Nord et au Sud disposent de nombreux arguments juridiques pour suspendre immédiatement le remboursement de leurs dettes (avec gel des intérêts) et refuser l’application des aspects des plans d’austérité qui portent atteinte aux droits économiques, sociaux et culturels.

Parallèlement à cette suspension de paiement, les États doivent sans tarder mener des audits de leur dette, avec participation citoyenne, afin de déterminer toutes les dettes illégitimes, en prenant exemple sur la démarche récente de l’Équateur [28].



Notes

[1Les sources du droit international public sont énoncées à l’article 38 du Statut de la Cour internationale de justice. Elles regroupent les traités, la coutume, les principes généraux du droit, la doctrine, la jurisprudence.

[2http://www.un.org/fr/documents/charter/ treaty.un.org/ilc/texts/instruments/francais/traites/1_1_1969_francais.pdf

[3En outre, pacta sunt servanda est une règle qui date d’une ère où les relations internationales étaient à peu près exclusivement contractuelles (alliances et traités de paix). Or, le droit international contemporain s’est maintenant doté d’une légalité. Le contrat ne peut donc valoir que s’il respecte l’ordre public international (notamment le jus cogens qui recouvre les normes impératives du droit international, la Charte des Nations unies qui affirme sa primauté sur tout autre accord international, etc.).

[4Ruzié David, Droit international public, 17e édition, Dalloz, 2004, p. 93.

[5Toussaint Éric, Ruiz Diaz Hugo, « L’audit de la dette : un instrument dont les mouvement sociaux devraient se saisir », http://www.cadtm.org/L-audit-de-la-dette-un-instrument

[6Howse Robert, “The concept of odious debt in public international law”, Discussion Papers n°185, CNUCED, juillet 2007, UNCTAD/OSG/DT/2007/4, www.unctad.org/en/docs/osgdp20074_en.pdf

[7SDN, Conférence pour la codification du droit international, Bases de discussion n°4, §18.

[9Lire le cahier du CETIM, Dette et droits humains, 8e numéro (2007), http://cetim.ch/fr/documents/bro8-dette-fr.pdf

[10ONU-CDH, Rapport commun de l’expert indépendant Fantu Cheru et du Rapporteur spécial, E/CN.4/2000/51, 14 janvier 2000.

[11Weyl Monique et Weyl Roland, Sortir le droit international du placard, PubliCETIM n°32, CETIM, novembre 2008.

[12Kunanayakam Tamara, Quel développement ? quelle coopération internationale ?, CETIM-CRID-CNCD, 2008.

[13Commission du droit international de l’ONU, Projet d’article 31, A/CN, 4/315, ACDI 1978, II, vol. 1, p. 58.

[14Bases de discussion n°4, op. cit., §21.

[15RSA, Affaire des indemnités russes, Jugement du 11.11.1912. D’autres jugements ont reconnu l’applicabilité de la force majeure aux relations financières. C’est le cas de l’affaire « des emprunts fédéraux brésiliens émis en France », CPJI, Série C, n° 16-IV, Sentence du 12 juillet 1929.

[16de Visscher Charles, Théorie et réalités en droit international public, 3e édition, Pedone, 1970, p.339.

[17ACDI, Vol. II, première partie, « Responsabilité internationale de l’État », 1981, p.58 et suivantes.

[18Pellet Alain et al., Droit international public, 4e édition, LGDJ, 1995, p.400.

[19ACDI, 1980, p. 164-167.

[20Grèce vs Bulgarie, Rapport Ago, A/CN.4/318/Add. 5 et 6, sect. 5, § 23.

[21Recueil, 1997, § 101.

[22Grèce vs Bulgarie, Rapport Ago, A/CN.4/318/Add. 5 et 6, sect. 5, § 23.

[23Compétence en matière de pêcheries (Royaume-Uni c. Islande), compétence de la Cour, arrêt, C.I.J, 1973.

[24La formule exacte qu’elle emploie étant : « Il doit avoir rendu plus lourdes ces obligations, de sorte que leur exécution devienne essentiellement différente de celle à laquelle on s’était engagé primitivement  ».

[25Toussaint Éric, Banque mondiale, le coup d’État permanent, CADTM-Syllepse-CETIM, 2006, p.126.

[26Stiglitz Joseph, La grande désillusion, Fayard, 2002. Ce prix est appelé à tort « prix Nobel d’économie ».

[27Cité par Espeche Gil, Miguel Ángel dans La Doctrina Espeche. Ilicitud del Alza Unilateral de los Intereses de la Deuda Externa. Extrait de « Bush y la deuda latinoamericana », Los Angeles Times Syndicate. Clarín, Buenos Aires, 8 février 1989.

[28Ruiz Diaz Hugo, « La décision souveraine de déclarer la nullité de la dette », 8 septembre 2008, http://www.cadtm.org/La-decision-souveraine-de-declarer,3658

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Renaud Vivien

membre du CADTM Belgique, juriste en droit international. Il est membre de la Commission pour la Vérité sur la dette publique de la Grèce créée le 4 avril 2015.