Refaire de la dette une chose publique

27 juillet par Benjamin Lemoine

Jerome Vial - Flickr / cc

Cet article est déjà paru dans le numéro spécial « Capital et dettes publiques » de la revue Savoir / Agir, n°35, avril 2016 .

Refaire de la dette Dette Dette multilatérale : Dette qui est due à la Banque mondiale, au FMI, aux banques de développement régionales comme la Banque Africaine de Développement, et à d’autres institutions multilatérales comme le Fonds Européen de Développement.
Dette privée : Emprunts contractés par des emprunteurs privés quel que soit le prêteur.
Dette publique : Ensemble des emprunts contractés par des emprunteurs publics.
une chose publique

Les structures sociales et politiques de l’endettement du souverain

Que se passe-t-il, et surtout que peut-il se passer avant et après les situations d’urgence, au cours desquelles « l’annulation » de dette ou même le défaut et la restructuration organisée sont les dernières voies de sortie par le haut des mouvements sociaux et politiques ? La problématique actuelle des dettes publiques, qui concerne désormais l’ensemble des pays du monde, invite à remettre en débat les structures de la dette publique et à reconquérir la maîtrise collective et politique des techniques de financement de l’État et de la dépense publique et sociale.

Les expériences du passé permettent de dé-fataliser le recours au marché et d’éviter la dépendance permanente et structurelle de l’État aux exigences et impératifs des investisseurs, des créanciers privés et de l’ordre financier. Dans un marché des capitaux privés agissant à l’échelle du globe, les enjeux de structure se réfèrent moins à la différence - dont le sens tend à s’amenuiser - entre détenteurs de dette résidents et non résidents, qu’aux rapports de force entre sphère publique et sphère privée – entre sphère de partage et sphère d’accumulation individuelle – qui se déploient en fonction des choix faits en matière de financement public.

L’histoire est riche d’exemples où les États se finançaient non pas sur un marché, où ils faisaient face aux appétits et désirs des banques et investisseurs financiers, mais conformément à des règles juridiquement, politiquement et administrativement établies. Au sortir de la Seconde Guerre mondiale la part de la dette publique dite « non négociable », régie par des règlements administratifs et politiques était très largement dominante en Allemagne, en Italie et en France |1|. Cette forme de financement s’opposait à la dette dite par opposition « négociable », marchande, émise, vendue et distribuée conformément à des procédures de marché.

Des expériences critiques

La dette non négociable était dite non marchande parce qu’elle était associée à des formes de contrôle, de réglementation et de discipline des banques et de la finance mises en œuvre par les pouvoirs publics. Les financiers se mobilisaient contre ce système qu’ils dénonçaient comme l’organisation de la « répression financière  » illégitime à leurs yeux. Ce n’est que progressivement que la dette marchande est redevenue hégémonique. En France, si dans les années 1970 les trois-quarts des techniques de financement de l’État étaient encore « non négociables », administrées, cette proportion s’est inversée dès 1987 et les instruments régis par la loi du marché sont devenus omnipotents.

Il n’y a ainsi rien de naturel au financement de l’État par emprunt sur les marchés de capitaux, tout comme au fait d’exposer son crédit à la surveillance des politiques publiques par les agences de notations et les créanciers privés. Depuis ce temps de la reconstruction de l’économie après-guerre, il y a eu tout un travail de déconstruction des infrastructures bancaires et financières qui permettaient concrètement de discipliner la finance et de la mettre au service des projets collectifs. C’est vers ces arrangements monétaires, financiers, fiscaux et budgétaires – qui permettaient de poursuivre des politiques souveraines favorables à l’emploi et aux avancées sociales – qu’il faut que les gouvernements se tournent désormais afin d’envisager un changement durable. Non pas par nostalgie du passé, et une envie irrépressible de les plaquer sur le présent, mais plutôt pour servir d’expérience critique du présent. Il s’agit de se remémorer quels autres univers et imaginaires politiques, capables de nourrir des rapports de forces structurellement favorables aux populations et au progrès social, ont existé et sont donc, sous une forme nouvelle, possibles et faisables.

Dans les décombres de la guerre et jusqu’à la fin des années 1960, l’État français a mobilisé plusieurs techniques qui ont rendu accessoire l’appel à des capitaux extérieurs à ses propres circuits publics : les plans de « modernisation et d’équipement » qui devaient « assurer un relèvement rapide du niveau de vie de la population », ainsi qu’une reprise en main des activités industrielles et agricoles – préoccupations tout à fait contemporaines, auxquelles il faudrait systématiquement ajouter la préoccupation écologique – ont été financés en dehors des marchés. À cette époque, on assume que, dans le « domaine de l’économie », au moment « d’exploiter les grandes sources de richesses communes », l’intérêt particulier doit toujours être contraint de céder à l’intérêt général et être à l’avantage de tous. Pour financer ces projets, l’administration du Trésor mit en place des dispositifs, qui paraitraient aujourd’hui totalement exotiques, procurant à l’État des ressources faciles, régulières et sécurisées, des « disponibilités en toute circonstances » |2|.

C’est d’autorité que ce système de financement public draine les liquidités Liquidité
Liquidités
Capitaux dont une économie ou une entreprise peut disposer à un instant T. Un manque de liquidités peut conduire une entreprise à la liquidation et une économie à la récession.
et les achemine vers la trésorerie publique, ce qui permet d’échapper à la contrainte de l’emprunt et des taux d’intérêts du marché. L’ainsi nommé « circuit du Trésor » fait de l’État à la fois un investisseur et un banquier de l’économie nationale. Constitué par un ensemble de mécanismes plus ou moins contraignants, ce circuit conduit les institutions et entreprises publiques – mais aussi de nombreux particuliers – à déposer au Trésor leurs avoirs monétaires que l’État va utiliser pour se financer. Le Trésor, et donc à travers lui l’État, fonctionne alors comme un banquier, collectant des dépôts, et ce circuit de dépôts permet de couvrir une large part des déficits publics de façon quasi-automatique. Voilà autant de « ressources spontanées » pour le Trésor qui, à la façon d’une grande banque commerciale Banques commerciales
Banque commerciale
Banque commerciale ou banque de dépôt : Établissement de crédit effectuant des opérations de banque avec les particuliers, les entreprises et les collectivités publiques consistant à collecter des fonds pour les redistribuer sous forme de crédit ou pour effectuer à titre accessoire des opérations de placements. Les dépôts du public bénéficient d’une garantie de l’État. Une banque de dépôt (ou banque commerciale) se distingue d’une banque d’affaires qui fait essentiellement des opérations de marché. Pendant plusieurs décennies, suite au Glass Steagall Act adopté pendant l’administration Roosevelt et aux mesures équivalentes prises en Europe, il était interdit aux banques commerciales d’émettre des titres, des actions et tout autre instrument financier.
d’aujourd’hui, centralise ces flux de façon passive, et en dehors de toute procédure de marché. On mesure le contraste entre ce circuit public et la situation d’aujourd’hui : au sein du circuit, les taux d’intérêt qui s’appliquent à cet argent déposé sont fixés par l’État et ne sont donc pas soumis à la règle de l’offre et de la demande. L’argent circule au sein d’un réseau public de particuliers ou institutionnels transformés en déposants et prêteurs à court terme. Cet État, devenu le banquier de l’économie et du social, s’appuie aussi sur la nationalisation des banques et du crédit, contrôlé alors aux deux tiers par le secteur public et parapublic. La mesure phare de cette reprise en main du crédit et du système bancaire par les pouvoirs publics est la nationalisation de la Banque de France et des quatre grandes banques de dépôt Banques de dépôt
Banque de dépôt
Banque de dépôt ou banque commerciale : Établissement de crédit effectuant des opérations de banque avec les particuliers, les entreprises et les collectivités publiques consistant à collecter des fonds pour les redistribuer sous forme de crédit ou pour effectuer à titre accessoire des opérations de placements. Les dépôts du public bénéficient d’une garantie de l’État. Une banque de dépôt (ou banque commerciale) se distingue d’une banque d’affaires qui fait essentiellement des opérations de marché. Pendant plusieurs décennies, suite au Glass Steagall Act adopté pendant l’administration Roosevelt et aux mesures équivalentes prises en Europe, il était interdit aux banques commerciales d’émettre des titres, des actions et tout autre instrument financier.
de l’époque en 1945.

Ce dispositif innovant rend accessoire le lancement d’emprunts à moyen et à long terme, qui exposent le crédit de l’État, même si ces emprunts ne cessent pas d’exister et peuvent constituer un levier supplémentaire. Il permet d’éviter l’avènement d’un « mur de l’argent » – expression désignant la force de barrage des milieux financiers et bancaires vis-à-vis de toute tentative d’engager une politique sociale, budgétaire et monétaire non orthodoxe, ou non conforme aux intérêts de cette classe sociale spécifique. Ce mur de l’argent que, bien des années avant l’expérience Syriza en Grèce, la gauche socialiste française a affronté en 1981 et devant lequel elle s’est pliée, faute de ré-ouvrir la question de la création monétaire et d’affronter son propre appareil bureaucratique orthodoxe.

Pour les libéraux cet arrangement serait, en soi, porteur d’inflation Inflation Hausse cumulative de l’ensemble des prix (par exemple, une hausse du prix du pétrole, entraînant à terme un réajustement des salaires à la hausse, puis la hausse d’autres prix, etc.). L’inflation implique une perte de valeur de l’argent puisqu’au fil du temps, il faut un montant supérieur pour se procurer une marchandise donné. Les politiques néolibérales cherchent en priorité à combattre l’inflation pour cette raison. et de dérive monétaire… Mais cette association simpliste est fragile : l’inflation est contenue en dessous de 6% en moyenne dans les décennies 1950 et 1960 |3| ; elle est de 4.1% en moyenne sur la période 1953-1968 pendant laquelle ce système fonctionne à plein régime. Il existe donc un décalage entre le moment de la remise en cause de ces outils, au nom de l’inflation, et les séquences de fortes poussées inflationnistes constatées pendant les années 1970, où celle-ci est systématiquement à deux chiffres à partir de 1974. Par ailleurs, ce niveau d’inflation est à associer au degré élevé de conflictualité sociale entre capital et travail autour du partage des gains de productivité et de la croissance du pouvoir d’achat. Ces niveaux d’inflation sont en effet plus bas dans les pays socio-démocrates scandinaves ou néo-corporatistes comme l’Allemagne, la Belgique et les Pays-Bas, où le conflit capital/travail peut être réglé a priori par des compromis institutionnalisés et des pactes sociaux ; ils sont plus élevés dans les pays latins où il existe encore des partis communistes puissants et où ce conflit se règle en dynamique à travers une « inflation d’accumulation » |4| et une politique monétaire accommodante |5|. Il faut souligner aussi qu’il n’y avait pas de déficit budgétaire structurel avec un tel circuit du Trésor. Enfin, loin de se cantonner à la gestion de la trésorerie, ces outils permettaient à l’État de jouer un important rôle de régulateur des quantités de monnaie et de crédit en circulation. L’État avait mis en branle un système de surveillance des liquidités en contraignant les banques à souscrire ses bons du Trésor Bons du Trésor Titres d’emprunts émis par le Trésor public pour se financer. Leur durée
peut aller de quelques mois à trente ans.
et à maintenir obligatoirement une certaine dose de cette souscription. Le système dit « des planchers » était assimilé à un « emprunt forcé ». Il s’agissait de s’assurer que les banques ne délaissent pas les titres d’État, mais aussi de contrôler leur activité. Bien que le terme soit ici anachronique, ce plancher s’apparente à un système de réserves obligatoires – mais où les disponibilités des banques, au lieu d’être déposées à la Banque centrale Banque centrale La banque centrale d’un pays gère la politique monétaire et détient le monopole de l’émission de la monnaie nationale. C’est auprès d’elle que les banques commerciales sont contraintes de s’approvisionner en monnaie, selon un prix d’approvisionnement déterminé par les taux directeurs de la banque centrale. , sont obligatoirement placées en bons du Trésor. Aussi pendant la période d’existence du circuit et des financements hors marchés, la moyenne du ratio dette/PIB PIB
Produit intérieur brut
Le PIB traduit la richesse totale produite sur un territoire donné, estimée par la somme des valeurs ajoutées.
Le Produit intérieur brut est un agrégat économique qui mesure la production totale sur un territoire donné, estimée par la somme des valeurs ajoutées. Cette mesure est notoirement incomplète ; elle ne tient pas compte, par exemple, de toutes les activités qui ne font pas l’objet d’un échange marchand. On appelle croissance économique la variation du PIB d’une période à l’autre.
est stable : autour de 15 à 20 % jusqu’au milieu des années 1970 contre près de 96 % aujourd’hui.

Le circuit du Trésor fait aussi économiser aux autorités le coût politique du recours aux avances de la Banque de France en le rendant moins systématique. L’utilisation de ces avances directes de la banque centrale, qui sont aujourd’hui portées comme la solution ultime au problème européen des dettes publiques, donnait en effet lieu à un vote parlementaire et à un psychodrame dans l’opinion et le débat public.

Loin d’ouvrir la voie au laxisme monétaire, ces mécanismes, tout en finançant l’État, étaient un moyen de contrôle des crédits affectés à l’économie ou aux particuliers par les banques. Au nom de l’intérêt général, on ne plaidait pas pour l’indépendance de la banque centrale et sa séparation du politique, mais on faisait valoir au contraire une coordination des fonctions monétaires et financières. Cela rendait possible un imaginaire politique plaçant l’État au-dessus du marché. La puissance publique était maîtresse dans la définition des taux d’intérêt sur ses bons. Elle fixait elle-même la valeur de ses titres et les émettait de façon continu. Il n’y avait pas de séance de marché, les fameuses ventes aux enchères d’emprunt d’État organisées par les différents gouvernements du monde. Au contraire, en contraignant les banques à souscrire, le Trésor imposait un fléchage de leurs avoirs monétaires. Cette alimentation permanente a fait de l’État un emprunteur hors du commun qui avait la capacité d’édicter ses propres règles pour ses emprunts, et disposait d’une autorité sur le monde bancaire et financier. Dans un tel contexte, il devient même difficile de concrètement différencier qui est propriétaire de la dette et qui ne l’est pas : le crédit circule au sein d’un circuit public, et est marqué du sceau de l’État. Surtout, la dette à laquelle souscrivent les banques n’est pas, dans une large proportion, liée à un « libre choix » de la détenir ou de s’en servir. Le principal banquier et collecteur de fonds de l’économie nationale, Banque de France nationalisée mise à part, c’est l’État. Il gère en effet aussi des dépôts de très nombreux particuliers à travers les « guichets du Trésor ». De telle sorte qu’à lui seul, en 1955, il recueille plus de capitaux (695 milliards de francs) que le secteur bancaire (617 milliards) et en distribue plus (783 milliards) que l’ensemble des établissements publics et privés chargés d’octroyer des crédits (715 milliards) |6|.

La reconstitution d’une dette marchande

Ces outils ont été démantelés à la fin des années 1960 au nom de la concurrence et de l’aménagement d’un ensemble de plus en plus conséquent de banques et d’institutions financières privées « libres ». Les banques ont milité pour retrouver des marges de liberté et mettre fin à cette concurrence de l’État en matière bancaire. Les réformes successives, entamées au milieu des années 1960, ont fait de l’État à nouveau, comme au XIXe siècle quoique sous une forme nouvelle, un « emprunteur comme un autre », un agent vulnérable et faillible devant se soumettre à l’épreuve de vérité des marchés de capitaux. Un État qui doit en permanence faire ses preuves quant à la qualité de son crédit et la conformité de ses politiques publiques aux attentes des investisseurs. La communauté financière s’est alors imposée comme le public principal de l’État, le porte-parole légitime de l’énonciation du bien et du mal : une économie de libre-échange compétitive, une orientation non inflationniste de la politique, la compétitivité du coût du travail, une politique budgétaire disciplinée et rigoureuse, et le respect des contraintes extérieures. La marchandisation du financement de l’État n’est d’ailleurs jamais achevée. Dans les cartons des organisations intergouvernementales néolibérales (OCDE OCDE
Organisation de coopération et de développement économiques
Créée en 1960 et basée au Château de la Muette à Paris, l’OCDE regroupe les quinze membres de l’Union européenne auxquels s’ajoutent la Suisse, la Norvège, l’Islande ; en Amérique du Nord, les États-Unis et le Canada ; en Asie-Pacifique, le Japon, l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Entre 1994 et 1996, trois pays du Tiers-Monde ont fait leur entrée : la Turquie, candidate à entrer également dans l’Union européenne ; le Mexique qui forme l’ALENA avec ses deux voisins du Nord ; la Corée du Sud. Depuis 1995, se sont ajoutés trois pays de l’ex-bloc soviétique : la République tchèque, la Pologne et la Hongrie. En 2000, la République slovaque est devenue le trentième membre.

Liste des pays membres de l’OCDE par ordre alphabétique : Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Canada, Corée du Sud, Danemark, Espagne, États-Unis, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Irlande, Islande, Italie, Japon, Luxembourg, Mexique, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République slovaque, République tchèque, Royaume-Uni, Suède, Suisse, Turquie.
Site : http://www.oecd.org/fr/
, Banque mondiale Banque mondiale
BM
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) a été créée en juillet 1944 à Bretton Woods (États-Unis), à l’initiative de 45 pays réunis pour la première Conférence monétaire et financière des Nations unies. En 2011, 187 pays en étaient membres.

Créée en 1944 à Bretton Woods dans le cadre du nouveau système monétaire international, la Banque possède un capital apporté par les pays membres et surtout emprunte sur les marchés internationaux de capitaux. La Banque finance des projets sectoriels, publics ou privés, à destination des pays du Tiers Monde et de l’ex-bloc soviétique. Elle se compose des cinq filiales suivantes :
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD, 184 membres en 2003) octroie des prêts concernant de grands secteurs d’activité (agriculture et énergie), essentiellement aux pays à revenus intermédiaires.
L’Association internationale pour le développement (AID, ou IDA selon son appellation anglophone, 164 membres en 2003) s’est spécialisée dans l’octroi à très long terme (35 à 40 ans, dont 10 de grâce) de prêts à taux d’intérêt nuls ou très faibles à destination des pays les moins avancés (PMA).
La Société financière internationale (SFI) est la filiale de la Banque qui a en charge le financement d’entreprises ou d’institutions privées du Tiers Monde.
Enfin, le Centre international de règlements des différends relatifs aux investissements (CIRDI) gère les conflits d’intérêts tandis que l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) cherche à favoriser l’investissement dans les PED. Avec l’accroissement de l’endettement, la Banque mondiale a, en accord avec le FMI, développé ses interventions dans une perspective macro-économique. Ainsi la Banque impose-t-elle de plus en plus la mise en place de politiques d’ajustement destinées à équilibrer la balance des paiements des pays lourdement endettés. La Banque ne se prive pas de « conseiller » les pays soumis à la thérapeutique du FMI sur la meilleure façon de réduire les déficits budgétaires, de mobiliser l’épargne interne, d’inciter les investisseurs étrangers à s’installer sur place, de libéraliser les changes et les prix. Enfin, la Banque participe financièrement à ces programmes en accordant aux pays qui suivent cette politique, des prêts d’ajustement structurel depuis 1982.

TYPES DE PRETS ACCORDES PAR LA BM :
1) Les prêts-projets : prêts classiques pour des centrales thermiques, le secteur pétrolier, les industries forestières, les projets agricoles, barrages, routes, distribution et assainissement de l’eau, etc.
2) Les prêts d’ajustement sectoriel qui s’adressent à un secteur entier d’une économie nationale : énergie, agriculture, industrie, etc.
3) Les prêts à des institutions qui servent à orienter les politiques de certaines institutions vers le commerce extérieur et à ouvrir la voie aux transnationales. Ils financent aussi la privatisation des services publics.
4) Les prêts d’ajustement structurel, censés atténuer la crise de la dette, qui favorisent invariablement une politique néo-libérale.
5) Les prêts pour lutter contre la pauvreté.
Site : http://www.banquemondiale.org
, FMI FMI
Fonds monétaire international
Le FMI a été créé en 1944 à Bretton Woods (avec la Banque mondiale, son institution jumelle). Son but était de stabiliser le système financier international en réglementant la circulation des capitaux.

À ce jour, 188 pays en sont membres (les mêmes qu’à la Banque mondiale).

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) des projets de dépolitisation radicale visent à faire de la trésorerie d’État, comme cela s’est réalisé avec l’indépendance de la banque centrale européenne BCE
Banque centrale européenne
La Banque centrale européenne est une institution européenne basée à Francfort, créée en 1998. Les pays de la zone euro lui ont transféré leurs compétences en matières monétaires et son rôle officiel est d’assurer la stabilité des prix (lutter contre l’inflation) dans la dite zone.
Ses trois organes de décision (le conseil des gouverneurs, le directoire et le conseil général) sont tous composés de gouverneurs de banques centrales des pays membres et/ou de spécialistes « reconnus ». Ses statuts la veulent « indépendante » politiquement mais elle est directement influencée par le monde financier.
, un service autonome et indépendant des sphères politiques, régaliennes et ministérielles. L’idée est d’instituer une agence de la dette, présumée agir exclusivement au nom d’un mandat technique, faisant des bons et obligations Obligations
Obligation
Part d’un emprunt émis par une société ou une collectivité publique. Le détenteur de l’obligation, l’obligataire, a droit à un intérêt et au remboursement du montant souscrit. Il peut aussi, si la société est cotée, revendre son titre en bourse.
du Trésor un « pur instrument », un service-automate de marché, animé par des traders Trader
Traders
Le terme « trader » est d’origine anglo-saxonne. Il signifie littéralement « opérateur de marché ». C’est un opérateur spécialisé qui achète et vend des valeurs mobilières (actions, obligations, produits dérivés, options…), des devises, pour le compte d’un tiers (OPCVM, entreprise, personne, institutionnels…), ou pour l’établissement qu’il représente en tentant de dégager des profits.
, un service privé de financement de l’État, totalement débranché de la décision démocratique et de l’appareil public, et localisable désormais non plus au ministère des finances d’un pays, mais au plus près de la place financière – comme c’est le cas pour l’agence britannique de la dette située à La City à Londres, ou pour l’agence allemande située à Francfort.

Car les États ont désormais un souci permanent : maintenir leur crédit aux yeux des créanciers privés et leur rang dans la compétition pour emprunter des capitaux au meilleur prix. La technique obligataire (de financement de l’État par des obligations du Trésor marchandisées, marketable debt) embarque les souverains dans une course au « bon élève » budgétaire et au plus offrant en termes de fiscalité, de marché du travail et d’infrastructures de politiques publiques « market friendly  ». Le crédit de l’État impose sa version du problème des finances publiques. L’explicitation de ce problème, qui en vient à dominer, se focalise sur des facteurs budgétaires : c’est l’État lui-même, sa dépense excessive et sa mauvaise gestion qui est coupable.

L’horizon politique de la surveillance des niveaux de dette

Dépendant des taux d’intérêt que lui accordent les marchés de façon volatile (et plus que fébrile au sommet de la crise grecque), l’État doit, au nom de la transparence et de l’information des investisseurs, compter ses dépenses conformément aux standards des marchés financiers Marchés financiers
Marché financier
Marché des capitaux à long terme. Il comprend un marché primaire, celui des émissions et un marché secondaire, celui de la revente. À côté des marchés réglementés, on trouve les marchés de gré à gré qui ne sont pas tenus de satisfaire à des conditions minimales.
. Il doit maintenant compter l’intégralité de ses dépenses conformément à une logique de bilan et inclure dans son passif Passif Partie du bilan composé des ressources dont dispose une entreprise (capitaux propres apportés par les associés, provisions pour risques et charges, dettes). les dépenses qu’il s’est implicitement engagé à faire dans vingt ou trente ans. Cette exploration du futur des comptes publics, et notamment des dépenses de retraites, considérées comme une « charge » de la « dette sociale » à désacraliser, est faite pour montrer patte blanche aux créanciers et pour nourrir leurs arbitrages financiers et choix de placements. Elle permet aussi de maintenir la pression sur les budgets du présent, en rendant les comptes alarmants, non plus 100% de dette rapportée au PIB, mais 200 ou 300%, et renforcer la « pédagogie » de l’austérité, c’est-à-dire faire comprendre aux populations la nouvelle nécessité absolue des renoncements aux progrès sociaux.

La surveillance des niveaux de dette mobilise des institutions publiques – les instituts statistiques nationaux et européens (Eurostat), dont les méthodes doivent s’inspirer désormais de la comptabilité financière, les services économiques des ministères des finances – mais aussi des organisations privées – les agences de notation Agences de notation Les agences de notation (Standard and Poor’s, Moody’s et Fitch en tête) sont des agences privées qui évaluent la solvabilité et la crédibilité d’un émetteur d’obligations (État, entreprise). Jusqu’aux années 1970 elle étaient payées par les acheteurs potentiels d’obligations, depuis la libéralisation financière la situation s’est inversée : ce sont les émetteurs d’obligations qui rémunèrent les agences pour qu’elles les évaluent... Reconnaissons leur qualité de travail : c’est ainsi que Lehman Brothers se voyait attribuer la meilleure note juste avant de faire faillite. qui jouent le rôle de vigile des politiques publiques en évaluant le « risque politique » propre aux différents États-émetteurs de dette. Ces instances de contrôle doivent garantir aux investisseurs la pérennité de leur placement dans les États : que ce soit à travers une croissance économique maintenue, leur garantissant le paiement des intérêts et le service de la dette, ou encore via l’indépendance de la banque centrale vis-à-vis des pouvoirs politiques et des instances démocratiques, ce qui sanctuarise l’objectif d’inflation-basse et leur donne l’assurance de ne pas voir leur actif Actif
Actifs
En général, le terme « actif » fait référence à un bien qui possède une valeur réalisable, ou qui peut générer des revenus. Dans le cas contraire, on parle de « passif », c’est-à-dire la partie du bilan composé des ressources dont dispose une entreprise (les capitaux propres apportés par les associés, les provisions pour risques et charges ainsi que les dettes).
remboursé en monnaie de singe.

On voit à quel point le rapport du capital à la dette publique est ambigu. La dette publique est à la fois préférée aux impôts et désirée en tant que placement financier rentable et sûr, mais en même temps la dette est crainte car son augmentation sans contrôle peut amener le souverain à recourir ultimement à l’arme monétaire et donc à laisser filer l’inflation et ruiner l’épargne. Surtout, s’il n’existe pas de vérité économique sur les niveaux dette gérables ou soutenables – l’étude controversée du FMI sur le pourcentage de dette nuisible à la croissance ou le cas du Japon et des 200% d’endettement rapporté au PIB suffisent à la prouver – il est par contre évident que la dette emporte avec elle des effets sur l’organisation des politiques publiques, que ce soit en termes de répartition des revenus (entre épargne, fiscalité distributive et discipline budgétaire liée à la dette), ou de clôture des débats sur les finances publiques, en les limitant à un contrôle des éventuels chiffres-seuils.

Ainsi la crise révèle des asymétries et des inégalités dans la façon dont sont considérées les engagements de l’État. Si, avant la crise des subprimes Subprimes Crédits hypothécaires spéciaux développés à partir du milieu des années 2000, principalement aux États-Unis. Spéciaux car, à l’inverse des crédits « primes », ils sont destinés à des ménages à faibles revenus déjà fortement endettés et étaient donc plus risqués ; ils étaient ainsi également potentiellement plus (« sub ») rentables, avec des taux d’intérêts variables augmentant avec le temps ; la seule garantie reposant généralement sur l’hypothèque, le prêteur se remboursant alors par la vente de la maison en cas de non-remboursement. Ces crédits ont été titrisés - leurs risques ont été « dispersés » dans des produits financiers - et achetés en masse par les grandes banques, qui se sont retrouvées avec une quantité énorme de titres qui ne valaient plus rien lorsque la bulle spéculative immobilière a éclaté fin 2007.
Voir l’outil pédagogique « Le puzzle des subprimes »
, les financiers plaidaient pour que la dépense future soit comptabilisée comme une dette ferme du présent afin d’alimenter la dramaturgie des nombres de la dette, au moment de la crise avérée des dettes souveraines ils affirment au contraire que toutes les dettes, et toutes les formes d’engagements de l’État, sociaux et financiers, ne se valent pas. Et qu’on ne peut pas assimiler la dépense des retraites futures à de la véritable dette, soit un engagement contractuel et irréversible. La vraie dette, ce serait exclusivement la dette financière, soit des contrats d’emprunt protégés par le droit financier privé. Le reste ne serait que promesse, que parole politique, sur laquelle on peut revenir, en faisant la réforme des retraites qu’exigent les créanciers.

Pourtant on pourrait renverser cela et affirmer que l’État fait en permanence « défaut » sur les promesses qu’il avait souscrites auprès de la population qu’il représente, et qu’il y a un défaut permanent des gouvernants sur leur dette sociale. Mais les choses ne sont jamais présentées ainsi. Il y a un intérêt, pour l’instant dominant, à ce que la morale ne soit que du côté du règlement de la dette financière et non du côté des engagements de politique publique. Aujourd’hui, l’État est en quelque sorte divisé. Une fraction de l’État, l’État financier, domine l’autre, l’État social.

Que signifie, dans ce contexte où la dette est massivement une marchandise financière, un audit de la dette publique ? C’est clarifier, au delà de la rhétorique libérale de « l’État en faillite », la question des publics et des catégories sociales concernées par un défaut sur la dette souveraine et donc de différencier leurs intérêts sociaux, politiques et financiers spécifiques.

Qui est concerné par la dette souveraine et un éventuel défaut ?

Une telle mise en débat des publics de la dette revient aussi à déterminer qui tire profit de l’ordre de la dette financière et d’une politique économique tournée vers l’offre, la baisse des impôts et la hausse des rendements de l’épargne – et qui souffre d’une absence de politique économique de la demande, de redistribution sociale, de lutte contre le chômage et de baisse du coût réel de l’endettement. Car la diffusion massive d’un audit social de l’épargne, de ses canaux privés de circulation dans la finance globalisée, a toute chance de montrer que nous ne sommes pas tous égaux devant la dette. Même la popularisation de simples éclairages sur la détention indirecte de la dette financière et les inégalités sociales relatives aux patrimoines qui s’investissent directement en obligations souveraines ou indirectement dans les supports d’épargne disponibles (les études de l’Insee sur la distribution sociale de l’épargne constituent une base conséquente), suffirait à atténuer le mystère qui plane sur les véritables détenteurs de la dette.

Contrairement à ce que laisse accroire la notion « homogène » de générations futures qui colonise les débats publics, véhiculant l’idée que nos enfants auront tous à faire face au fardeau de la dette publique, implique une lutte des classes entre, d’un côté, les propriétaires et détenteurs, directs ou indirects de la dette et, de l’autre, les victimes de l’austérité dont le faible et unique patrimoine, voire l’existence même, dépend des dépenses publiques, redistributions et prestations sociales.

Les professionnels de la finance réaffirment, dans leur intérêt propre, la différence ontologique entre la dette sociale des retraites et la « véritable » dette financière ; ils se réjouissent que l’opinion publique conçoive la dette financière comme un contrat rigide, quand la dette sociale n’est envisagée que comme un contrat flexible. Soucieux de re-différentier le statut et la nature des dettes, les détenteurs d’obligations du Trésor réhabilitent ainsi le statut d’exception dont doit bénéficier l’arrangement économique et monétaire servant les créanciers financiers de l’État. Mais jusqu’où cette concurrence entre les grands détenteurs d’épargne et les rentiers et ceux qui vivent seulement de leur salaire ou allocations contestées va-t-elle perdurer ? L’apparition au grand jour des asymétries entre la dette sociale et la dette financière, est aussi de nature à réarmer le conflit de classe et la mobilisation sociale.

Mais, l’ignorance des populations vis-à-vis des défauts permanents sur la dette sociale réalisés par les gouvernements tend à vaciller en cas d’appauvrissement économique majeur et de tensions sociales et politiques. Arrivée au pouvoir en Grèce en janvier 2015, la coalition de Syriza a incarné pendant un temps l’espoir d’une rupture avec la politique d’austérité instituée dans la zone euro et portée par la Troïka Troïka Troïka : FMI, Commission européenne et Banque centrale européenne qui, ensemble, imposent au travers des prêts des mesures d’austérité aux pays en difficulté. des institutions publiques supranationales qui se sont substituées aux créanciers privés du pays –la Commission européenne, la Banque centrale européenne et le FMI. Ce changement politique a donné lieu à une explicitation dans l’espace public du caractère financier ou social des dettes, en invitant les autorités à déterminer quels engagements il convenait de respecter en priorité et ceux vis-à-vis desquels il était possible et légitime de se départir, à tout le moins en les reportant à plus tard. En avril 2015, les fonds et liquidités se faisant tellement rares, les paiements et remboursements auxquels était tenu l’État grec sont entrés frontalement en concurrence et le gouvernement a du annoncer qu’il serait contraint de prendre la décision sans précédent de manquer un versement au FMI. La Grèce n’avait plus assez d’argent pour à la fois payer les 458m € au FMI le 9 avril et couvrir les paiements pour les salaires et la sécurité sociale le 14 du même mois. À ce moment précis de l’histoire, un parti politique au pouvoir a pu se faire le défenseur et le protecteur des dettes sociale : « Nous sommes un gouvernement de gauche. Si nous avons à choisir entre un défaut au FMI et un défaut à notre peuple, la question ne se posera pas », a déclaré un haut fonctionnaire » proche du parti Syriza. |7| Mais l’alternative de l’expérience Syriza a échoué rapidement et toutes les dettes, sociales et financières, ne se valent toujours pas ni dans les controverses publiques ni aux yeux des autorités. L’audit déployé par le Parlement grec avait pourtant mis à disposition des autorités des « données » capables d’attaquer les fondements de la narration dominante du problème de la dette grecque : un État obèse, des grecs fainéants, et la justification de l’explosion subite des taux d’intérêts sur la dette grecque « par des fondamentaux » qui auraient été auparavant ignorés, via l’euro, ou masquées par la créativité comptable. Mais l’ordre de la dette, ce système politique organisé autour de l’entretien du « crédit de l’État » et de l’injonction à payer les « investisseurs », ne s’est pas délité. Il est resté stable, a passé les épreuves et s’est même renforcé.

Mise à prix du patrimoine dans les nouvelles « colonies de la dette »

Un an après l’arrivée au pouvoir d’un gouvernement qui se voulait porteur d’une alternative radicale à l’austérité, la « colonie de la dette », telle que Alexis Tsipras désignait la Grèce avec une ironie subversive avant d’en devenir le premier ministre, a plus de réalité que jamais. L’ensemble des biens, territoires et services publics du pays sont désormais mis à prix et leur vente aux investisseurs privés est organisée par les créanciers multilatéraux (États de la zone euro, FMI, Commission européenne) via le Fonds de développement des actifs de la république hellénique (HRADF, appelé aussi Taiped). L’objectif est de maximiser la valeur des biens publics vendus et les offrir en catalogue aux investisseurs privés, afin de « rallumer » l’économie grecque mais aussi pour faire face à des échéances de dette |8|. C’est bien au nom du remboursement de la dette que l’économie et le territoire grec, ses services publics comme ses infrastructures sont convertis en marchandises.

Les asymétries du présent, qui imposent le règne des détenteurs de dette cherchant à sauver la valeur de leurs titres financiers – en empêchant le contrôle politique de la monnaie – et à maintenir des institutions et des politiques pérennisant le service de la dette Service de la dette Somme des intérêts et de l’amortissement du capital emprunté. dans le temps, colonisent la perception du faisable dans le futur. La remise à niveau de toutes les dettes qu’elles soient financières et contractuelles ou statutaires et sociales pourrait conduire à redéfinir les « devoirs » fondamentaux de l’État, ou tout au moins ouvrir une lutte et un débat explicite pour leur fixation.

La critique doit déterminer la répartition sociale de l’épargne qui se place dans la dette publique, établir sa traçabilité, et déterminer les services qu’elle rend lorsqu’elle circule dans les canaux des organisations et institutions financières privées. Il faut réaliser un audit social des effets de la politique anti-inflationniste et pro-rentière, qui mette en lumière dans l’espace public, notamment au moment des campagnes électorales, qui est concerné, concrètement, par quel défaut - financier ou social ? Sur cette base, les populations pourront choisir leur camp.

Changer l’infrastructure du Trésor, y compris à une nouvelle échelle internationale réinventée et réhabiliter une pluralité technique pour le financement des dépenses publiques, peut permettre d’émanciper le débat démocratique de la situation d’urgence permanente qu’« investisseurs » et prêteurs font prévaloir. La subversion de l’ordre de la dette et la réouverture des scénarios futurs possibles sont à ce prix.


Notes

|1| Elle passe pour le Royaume-Uni, en proportion, de 51% de la dette émise en totalité en 1945 à 82% en 1993. En Allemagne, le grand bond vers le marché est considérable, où la dette marchande passe de 8% en 1953 à 81% en 1993. Cf. S. M. Ali Abbas, et al., « Sovereign Debt Composition in Advanced Economies : A Historical Perspective ». International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department, september 2014.

|2| Jean-Pierre Patat, Michel Lutfallah, Histoire monétaire de la France au xxe siècle, Paris, Economica, 1986 p. 121.

|3| L’inflation est stable pendant les décennies au cours desquelles les instruments de financement administré sont détricotés, mis à part un pic non négligeable à 15.8% en 1958. Thomas Piketty, Les hauts revenus en France au XXe siècle. Inégalités et redistribution (1901-1998), Paris, Grasset, 2001, p. 689-690.

|4| Cf. Jean-Pascal Benassy, et al., Approches de l’inflation. L’exemple français, rapport au CORDES, CEPREMAP, Paris, 1977.

|5| Cf. Robert Boyer, « D’une série de “national labour standards“ à un “european monetary standards“ ? : théorie et histoire économiques face à l’intégration monétaire européenne », Recherches économiques de Louvain, n° 59, 1993.

|6| Laure Quennouëlle-Corre, La Direction du Trésor, L’État-banquier et la croissance, 1947-1967, Comité pour l’histoire économique et financière (CHEFF), Paris, 2000.

|7| « Greece Draws up Drachma Plans, Prepares to Miss IMF Payment », The Telegraph, 2/04/2015.

|8| Un catalogue de biens et de territoires grecs est mis en ligne sur le site du HRADF>.

Auteur.e

Benjamin Lemoine

est chercheur en sociologie au CNRS spécialisé sur la question de la dette publique et des liens entre les États et l’ordre financier. Il est l’auteur de L’ordre de la dette, Enquête sur les infortunes de l’État et la prospérité du marché (La Découverte, 2016)