Comité pour l'abolition des dettes illégitimes

 Une erreur importante à propos de la doctrine de la dette odieuse

On a vu dans un des extraits cités dans la première partie que les auteurs affirment que « Les dettes sont odieuses et ne doivent pas être remboursées lorsqu’elles ont été contractées par des régimes irréguliers et pour des utilisations inappropriées » (p. 28) [1].

Une dette contractée par un gouvernement régulier peut être considérée comme incontestablement odieuse si elle va franchement à l’encontre des intérêts de la population

Pierre Pénet et Juan Flores Zendejas ont tort d’affirmer que pour qu’une dette Dette Dette multilatérale : Dette qui est due à la Banque mondiale, au FMI, aux banques de développement régionales comme la Banque africaine de développement, et à d’autres institutions multilatérales comme le Fonds européen de développement.
Dette privée : Emprunts contractés par des emprunteurs privés quel que soit le prêteur.
Dette publique : Ensemble des emprunts contractés par des emprunteurs publics. soit odieuse il faut qu’elle ait été contractée par un régime irrégulier. Comme je l’ai clairement démontré dans le livre Système dette (2017) et dans d’autres publications, Alexander Nahum Sack (1890-1955) affirme clairement le contraire.

Cette citation de Sack ne laisse aucune place au doute :

« Par conséquent, pour qu’une dette régulièrement contractée par un gouvernement régulier (v. supra, §§ 1 et 5) puisse être considérée comme incontestablement odieuse, avec toutes les conséquences sus-indiquées qui en résultent, il conviendrait que fussent établies les conditions suivantes (v. aussi supra, § 6 in fine) :

2. — Ces deux points établis, c’est aux créanciers que reviendrait la charge de prouver que les fonds produits par lesdits emprunts avaient été en fait utilisés non pour des besoins odieux, nuisibles à la population de tout ou partie de l’État, mais pour des besoins généraux ou spéciaux de cet État, qui n’offrent pas un caractère odieux (v. aussi infra, p. 170). » [2]

Il faut donc souligner que selon la doctrine de la dette odieuse Dette odieuse Selon la doctrine, pour qu’une dette soit odieuse, et donc nulle, elle doit remplir deux conditions :
1) Elle doit avoir été contractée contre les intérêts de la Nation, ou contre les intérêts du Peuple, ou contre les intérêts de l’État.
2) Les créanciers ne peuvent pas démontrer qu’ils ne pouvaient pas savoir que la dette avait été contractée contre les intérêts de la Nation.

Il faut souligner que selon la doctrine de la dette odieuse, la nature du régime ou du gouvernement qui la contracte n’est pas particulièrement importante, puisque ce qui compte, c’est l’utilisation qui est faite de cette dette. Si un gouvernement démocratique s’endette contre l’intérêt de la population, cette dette peut être qualifiée d’odieuse, si elle remplit également la deuxième condition. Par conséquent, contrairement à une version erronée de cette doctrine, la dette odieuse ne concerne pas seulement les régimes dictatoriaux.
(voir : Eric Toussaint, « La Dette odieuse selon Alexander Sack et selon le CADTM » ).

Le père de la doctrine de la dette odieuse, Alexander Nahum Sack, dit clairement que les dettes odieuses peuvent être attribuées à un gouvernement régulier. Sack considère qu’une dette régulièrement contractée par un gouvernement régulier peut être considérée comme incontestablement odieuse... si les deux critères ci-dessus sont remplis.

Il ajoute : « Ces deux points établis, c’est aux créanciers que reviendrait la charge de prouver que les fonds produits par lesdits emprunts avaient été en fait utilisés non pour des besoins odieux, nuisibles à la population de tout ou partie de l’État, mais pour des besoins généraux ou spéciaux de cet État, qui n’offrent pas un caractère odieux ».

Sack a défini un gouvernement régulier comme suit :
« On doit considérer comme gouvernement régulier le pouvoir suprême qui existe effectivement dans les limites d’un territoire déterminé. Que ce pouvoir soit monarchique (absolu ou limité) ou républicain ; qu’il procède de la « grâce de Dieu » ou de la « volonté du peuple » ; qu’il exprime la « volonté du peuple » ou non, du peuple entier ou seulement d’une partie de celui-ci ; qu’il ait été établi légalement ou non, etc., tout cela n’a pas d’importance pour le problème qui nous occupe. »

Donc, il n’y a pas de doute à avoir sur la position de Sack, tous les gouvernements réguliers, qu’ils soient despotiques ou démocratiques, sous différentes variantes, sont susceptibles de contracter des dettes odieuses. , la nature du régime ou du gouvernement qui la contracte n’est pas importante, puisque ce qui compte, c’est l’utilisation qui est faite de cette dette. Si un gouvernement démocratique s’endette contre l’intérêt de la population, cette dette peut être qualifiée d’odieuse, et être annulée ou répudiée, si elle remplit également la deuxième condition. Par conséquent, contrairement à une version erronée de cette doctrine, la dette odieuse ne concerne pas seulement les régimes dictatoriaux ou irréguliers.

La dette odieuse ne concerne pas seulement les régimes dictatoriaux ou irréguliers

Sack a défini un gouvernement régulier comme suit :

« On doit considérer comme gouvernement régulier le pouvoir suprême qui existe effectivement dans les limites d’un territoire déterminé. Que ce pouvoir soit monarchique (absolu ou limité) ou républicain ; qu’il procède de la « grâce de Dieu » ou de la « volonté du peuple » ; qu’il exprime la « volonté du peuple » ou non, du peuple entier ou seulement d’une partie de celui-ci ; qu’il ait été établi légalement ou non, etc., tout cela n’a pas d’importance pour le problème qui nous occupe. »

Donc, il n’y a pas de doute à avoir sur la position de Sack, tous les gouvernements réguliers, qu’ils soient despotiques ou démocratiques, sous différentes variantes, sont susceptibles de contracter des dettes odieuses.

Des dettes contractées dans des vues manifestement intéressées et personnelles des membres du gouvernement sont odieuses

Une autre citation de Sack confirme clairement qu’il est opposé à ce que la nature du gouvernement soit une condition à remplir pour établir qu’une dette est odieuse : « L’application d’autres conditions que celle que nous avons établie (p. 6-7) entraînerait la paralysie de tout le système international du crédit public, car des jugements arbitraires, variés et contradictoires sur le caractère de tel ou tel gouvernement (si de semblables jugements avaient un poids réel dans la question de la reconnaissance ou non-reconnaissance des dettes comme dettes d’État) priveraient le monde des bienfaits du crédit public. » (p. 11).

Si certains lecteurs ont encore des doutes sur la logique qu’applique Sack dans sa doctrine à l’égard des régimes despotiques, voici une citation supplémentaire : « Quand bien même un pouvoir despotique serait renversé par un autre, non moins despotique et ne répondant pas davantage à la volonté du peuple, les dettes ‘odieuses’ du pouvoir déchu n’en demeurent pas moins ses dettes personnelles et ne sont pas obligatoires pour le nouveau pouvoir. » (p. 158). On le voit bien, ce qui compte pour Sack, c’est uniquement l’utilisation qui est faite des dettes et la connaissance qu’en avaient les prêteurs.

Une dette est odieuse si elle a été contractée contre les intérêts de la population et si les créanciers ne peuvent pas prouver qu’ils ne le savaient pas

Comme exemple de dettes odieuses, Sack inclut des dettes qui ont servi à l’enrichissement personnel de membres du gouvernement et des opérations malhonnêtes des créanciers : « On pourrait également ranger dans cette catégorie de dettes les emprunts contractés dans des vues manifestement intéressées et personnelles des membres du gouvernement ou des personnes et groupements liés au gouvernement — des vues qui n’ont aucun rapport aux intérêts de l’État. » (p. 159) Et il déclare tout de suite après que ces types de dettes odieuses ont été répudiés aux États-Unis dans les années 1830 par 4 États (le Mississipi, l’Arkansas, la Floride et le Michigan) : « Cf. les cas de répudiation de certains emprunts par divers États de l’Amérique du Nord. L’une des principales raisons justifiant ces répudiations a été le gaspillage des deniers empruntés : le plus souvent on avait emprunté pour l’établissement de banques ou la construction de chemins de fer ; or, ces banques firent faillite, les lignes de chemins de fer ne furent pas construites. Ces opérations louches ont été souvent le résultat d’un accord entre des membres indélicats du gouvernement et des créanciers malhonnêtes » (p. 159). Les motifs de la répudiation étaient le mauvais usage des fonds empruntés et la malhonnêteté tant des emprunteurs que des prêteurs. Il n’était pas fait référence à un quelconque caractère despotique du régime [3].

Conclusion : Pour Sack, la nature despotique ou irrégulière du régime ne constitue pas une condition nécessaire pour définir le caractère odieux d’une dette qui peut être répudiée. Selon Sack, deux critères doivent être réunis : une dette est odieuse si elle a été contractée pour satisfaire des besoins franchement contraires aux intérêts de la population et si, au moment d’octroyer le crédit, les créanciers en étaient conscients ou ne parviennent pas à prouver qu’ils ne pouvaient pas en être conscients.

 Qui était Alexander Nahum Sack et quel était son objectif ?

Alexandre Nahum Sack (Moscou 1890 – New York 1955), juriste russe ayant enseigné à Saint-Pétersbourg puis à Paris, est considéré comme un des pères de la doctrine de la dette odieuse. Cette doctrine, qui est basée sur une série de jurisprudences, a fait couler beaucoup d’encre. Souvent décriée, très largement marginalisée ou omise dans les cours universitaires, la doctrine de la dette odieuse est pourtant l’objet de centaines d’articles et de dizaines de livres spécialisés. La Commission des Nations unies sur le droit international (International Law Commission) [4], le Fonds monétaire international FMI
Fonds monétaire international Le FMI a été créé en 1944 à Bretton Woods (avec la Banque mondiale, son institution jumelle). Son but était de stabiliser le système financier international en réglementant la circulation des capitaux.

À ce jour, 190 pays en sont membres (les mêmes qu’à la Banque mondiale).

Cliquez pour plus de détails. (FMI) [5], la Banque mondiale Banque mondiale
BM La Banque mondiale regroupe deux organisations, la BIRD (Banque internationale pour la reconstruction et le développement) et l’AID (Association internationale de développement). La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) a été créée en juillet 1944 à Bretton Woods (États-Unis), à l’initiative de 45 pays réunis pour la première Conférence monétaire et financière des Nations unies.

En 2022, 189 pays en sont membres.

Cliquez pour plus de détails.  [6], la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement
CNUCED Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement. Elle a été créée en 1964, sous la pression des pays en voie de développement pour faire contrepoids au GATT. Depuis les années 1980, elle est progressivement rentrée dans le rang en se conformant de plus en plus à l’orientation dominante dans des institutions comme la Banque mondiale et le FMI.
Site web : http://www.unctad.org  [7], l’expert indépendant auprès de l’ONU afin de rapporter sur les effets de la dette sur l’exercice des droits humains [8], la Commission d’audit intégral du crédit public de l’Équateur mise en place par le président Rafael Correa en 2007 [9], le Comité pour l’annulation de la dette du tiers monde -devenu en 2016 le Comité pour l’abolition des dettes illégitimes- (CADTM) [10], la Commission pour la vérité sur la dette grecque instituée par la présidente du Parlement grec en 2015 [11] ont publié des documents, pris position, organisé des séminaires à son sujet car la question des dettes dont la légitimité et la validité sont remises en cause revient sans cesse à l’ordre du jour des relations internationales [12].

Souvent, les détracteurs comme les défenseurs de la doctrine élaborée par Alexander Sack ne prennent pas suffisamment le temps de connaître le cadre d’analyse et l’orientation de ce juriste international. Alexandre Sack n’est pas un humaniste qui aurait cherché à préserver les peuples ou les nations de l’action néfaste des chefs d’État ou des créanciers prêts à endetter la collectivité de manière frauduleuse, voire criminelle, en somme odieuse. Son but principal n’est pas de mettre de l’éthique ou de la morale dans la finance internationale. Sack voulait défendre les droits des créanciers mais il a été amené à préciser qu’il y a une exception importante à la sacro-sainte règle de la continuité du remboursement de la dette : à savoir que, dans certaines circonstances, les créanciers devront accepter l’annulation de leurs créances Créances Créances : Somme d’argent qu’une personne (le créancier) a le droit d’exiger d’une autre personne (le débiteur). si l’on démontre que la dette est odieuse.

Sack voulait défendre les droits des créanciers mais il a été amené à préciser qu’il y a une exception importante

Sack aborde la question des dettes odieuses dans un ouvrage publié en français en 1927 à Paris [13]. Le titre qu’il a choisi est important : Les effets des transformations des États sur leurs dettes publiques et autres obligations financières : traité juridique et financier. La question que s’est posée Sack au départ peut être résumée de la manière suivante : que deviennent les dettes contractées par un État après un changement de régime ?

Sack le déclare très clairement dans le premier paragraphe de la préface de son livre, c’est « la Révolution russe de mars 1917 [qui] m’a amené à examiner les effets d’une transformation politique de l’État sur sa dette publique. » En effet, parmi les principaux événements qui l’ont marqué et l’ont amené à mener une étude approfondie, il y a octobre 1917 qu’il présente comme un « coup d’État bolchevique » et la répudiation des dettes tsaristes par le gouvernement soviétique en janvier 1918 qui occupent une place centrale [14]. Il a par la suite progressivement élargi le champ de ses recherches et étudié différents cas de succession d’État et leurs conséquences en ce qui concerne les obligations qui lient le nouvel État ou le nouveau régime aux créanciers.

Sack était anti bolchévique et anti communiste

Nicolas Politis [15], le juriste et homme d’État grec qui introduit l’ouvrage de Sack, montre l’ampleur du travail réalisé : « Il n’est pas exagéré de dire que M. Sack a rempli la tâche qu’il s’était fixée avec plein succès : il a réussi à réunir une documentation d’une rare richesse (…) il a suivi de très près la longue liste des traités d’annexion et de règlement de dettes conclus depuis 150 ans et analysé une à une leurs clauses ; il a recherché la manière dont elles ont été appliquées, les mesures législatives, administratives et judiciaires auxquelles elles ont donné lieu ; il a recueilli et classé l’opinion de tous les auteurs qui ont écrit sur la matière. Il a enfin su utiliser cet énorme matériel avec un sens admirable des nécessités pratiques pour expliquer, jusque dans les moindres détails, la nature juridique de la succession des dettes, les obligations des débiteurs et les droits des créanciers, les rapports entre États successeurs, les modes de répartition entre eux des dettes et les systèmes d’établissement de leurs quotes-parts. »

 La théorie de Sack en matière de dette odieuse constitue-t-elle une doctrine ?

Si l’on considère qu’une « doctrine » désigne d’une manière globale les travaux contenant les opinions exprimées par des juristes comme étant le résultat d’une réflexion portant sur une règle ou sur une situation, si, quand il s’agit d’élaborer une doctrine, il convient de présenter « une construction juridique, la définir, la replacer dans l’ensemble des rapports de droit, en indiquer les limites, les conditions de mise en œuvre, en préciser les effets sur la vie des sociétés, en faire à la fois un examen systématique, analytique, critique et comparatif » [16], alors il est justifié de considérer que Sack a élaboré une doctrine de la dette odieuse.

Pour l’élaborer, il s’est basé sur une ample liste de traités internationaux portant notamment sur des arbitrages en matière de règlements de dettes conclus entre la fin du XVIII^e siècle et les années 1920 ; il a analysé la manière dont des litiges en matière de dette ont été traités, les mesures législatives, administratives et judiciaires auxquelles ils ont donné lieu ; il a collecté et classé l’opinion de nombreux auteurs (en fait, uniquement des Européens et des Américains) qui ont écrit sur la matière. Il a présenté sa vision de la nature juridique de la succession des dettes, des obligations des débiteurs et des droits des créanciers, les rapports entre États successeurs, les modes de répartition entre eux des dettes, les effets de changements de régime et a défini des critères pour définir des dettes odieuses.

Sa doctrine est critiquable, contient des faiblesses, donne la priorité aux droits des créanciers, ne tient pas compte des droits humains, mais il faut reconnaître qu’elle a une véritable cohérence. Il faut également souligner que, bien que décriée par des détracteurs puissants (la grande presse, la Banque mondiale, de nombreux gouvernements), elle inspire une série de mouvements qui cherchent dans les travaux de Sack une source pour trouver des solutions en matière de règlement des problèmes de dettes. Les deux critères sélectionnés par Sack pour déterminer l’existence d’une dette odieuse qu’une nation peut refuser de payer sont opératoires et justifiés : l’absence de bénéfice pour la population et la complicité des créanciers.

 Pourquoi le FMI, la Banque mondiale et d’autres institutions insistent sur l’absence de consentement pour définir une dette comme odieuse ?

Le FMI, la Banque mondiale et d’autres créanciers veulent éviter que la doctrine de la dette odieuse soit correctement interprétée et soit appliquée

Dans une opinion publiée en 2002 par la revue du FMI « Finance et développement », Michael Kremer et Seema Jayachandran définissaient ainsi la doctrine de la dette odieuse : « La doctrine de la dette ‘odieuse’ énonce que la dette souveraine encourue sans le consentement des populations et sans bénéfice pour elles ne doit pas être transférée à l’État successeur, en particulier si les créanciers avaient connaissance de cet état de fait. » [17]

Ce résumé est à première vue convaincant et ne contient pas comme condition obligatoire la nature despotique du régime. Mais en deuxième lecture, on se rend compte qu’une des conditions émises par les deux auteurs n’est pas présente dans la définition de Sack [18]. En effet, Sack ne mentionne pas « l’absence de consentement des populations » comme une des conditions qui doivent être réunies pour qu’une dette soit odieuse.

Le FMI et la Banque mondiale, ainsi que d’autres créanciers, veulent éviter autant que possible que la doctrine de la dette odieuse soit correctement interprétée et soit appliquée. Ils ne peuvent pas nier l’existence de cette doctrine mais ils cherchent à en donner une définition qui restreint très fortement le champ de son application.

 Le soi-disant principe selon lequel « Les gouvernements héritent des dettes de leurs prédécesseurs, quelles que soient les différences politiques entre les gouvernements »

Revenons au livre Sovereign Debt Diplomacies : Rethinking sovereign debt from colonial empires to hegemony, coordonné par Pierre Pénet et Juan Flores Zendejas. Mitu Gulati et Ugo Panizza, dans leur chapitre, présentent de manière unilatérale et fausse un principe fondamental du droit international et donnent une version incorrecte de la doctrine de la dette odieuse.

Ils écrivent : « La règle générale de succession gouvernementale en droit international est stricte. Les gouvernements héritent des dettes de leurs prédécesseurs, quelles que soient les différences politiques entre les gouvernements » et ils citent comme référence un texte écrit par Gulati lui–même en compagnie notamment de Lee C. Buchheit, un juriste ayant travaillé pour Cleary Gottlieb Steen & Hamilton LLP, un grand cabinet d’avocats spécialisé dans la défense des intérêts des grandes entreprises privées, et ayant participé à la restructuration de la dette grecque en 2012, qui a clairement favorisé les grands créanciers privés (Buchheit, Gulati & Thompson, 2007 [19]).

De nombreux exemples y compris dans l’histoire des États-Unis montrent qu’un changement de gouvernement peut déboucher sur une annulation de dettes

Ce qu’ils affirment comme un principe incontesté « Les gouvernements héritent des dettes de leurs prédécesseurs » fait justement l’objet d’une controverse entre juristes et entre États vieille de plusieurs siècles.

De nombreux exemples y compris dans l’histoire des États-Unis montrent clairement qu’un changement de gouvernement peut déboucher sur une annulation de dettes. Au XIX^e siècle, il y a eu au moins deux répudiations de dette après un changement de gouvernement. Comme je l’ai indiqué plus haut dans les années 1830, le Mississipi, l’Arkansas, la Floride et le Michigan ont répudié leurs dettes suite à une rébellion citoyenne et un changement de gouvernement.

Une deuxième vague de répudiations a eu lieu aux États-Unis après 1877. Huit États du Sud [20] répudièrent leurs dettes en décrétant que les dettes accumulées pendant la période qui s’étend entre la fin de la guerre de Sécession et 1877 résultaient des emprunts illicites effectués par des politiciens corrompus qui étaient soutenus par les États du Nord.

Il est frappant de constater que les deux exemples que je viens de citer ont été analysés par Mitu Gulati et deux autres auteurs dans une étude très intéressante publiée en 2009 (Sarah Ludington, G. Mitu Gulati, Alfred L. Brophy, « Applied Legal History : Demystifying the Doctrine of Odious Debts »).

Le principe de la continuité des obligations en matière de dette en cas de changement de gouvernement est au cœur des conflits en matière de dettes souveraines et l’histoire montre très clairement qu’il ne s’agit nullement d’un principe intangible.

Le principe de la continuité des obligations en matière de dette en cas de changement de gouvernement est au cœur des conflits en matière de dettes souveraines

D’ailleurs dans le chapitre 9 sur le rapport entre décolonisation et dette souveraine intitulé « Decolonization and Sovereign Debt : A Quagmire » (« Décolonisation et dette souveraine : un bourbier), rédigé par Michael Waibel, on a une démonstration de l’ampleur des débats sur le principe de la continuité des obligations des États, notamment en matière de dettes, et des enjeux vitaux autour de cette problématique.

Dans le cas des dettes issues d’une colonisation, le droit international prévoit leur non-transférabilité aux États qui ont gagné leur indépendance, conformément à l’article 16 de la Convention de Vienne de 1978 qui dispose : ‘Un État nouvellement indépendant n’est pas tenu de maintenir un traité en vigueur ni d’y devenir partie du seul fait qu’à la date de la succession d’États le traité était en vigueur à l’égard du territoire auquel se rapporte la succession d’États’. L’article 38 de la Convention de Vienne de 1983 sur la succession d’États en matière de biens, d’archives et de dettes d’États (non encore en vigueur) est à cet égard explicite :

‘1. Lorsque l’État successeur est un État nouvellement indépendant, aucune dette d’État de l’État prédécesseur ne passe à l’État nouvellement indépendant, à moins qu’un accord entre eux n’en dispose autrement au vu du lien entre la dette d’État de l’État prédécesseur liée à son activité dans le territoire auquel se rapporte la succession d’États et les biens, droits et intérêts qui passent à l’État nouvellement indépendant.

2. L’accord mentionné au paragraphe 1 ne doit pas porter atteinte au principe de la souveraineté permanente de chaque peuple sur ses richesses et ses ressources naturelles, ni son exécution mettre en péril les équilibres économiques fondamentaux de l’État nouvellement indépendant.’

Aucune dette publique de l’État prédécesseur ne passe à l’État nouvellement indépendant

Voici quelques exemples historiques :

Un des grands principes affirmés par la Révolution française de 1789 est qu’un peuple souverain et libre n’est pas tenu de respecter les traités et les obligations Obligations
Obligation Part d’un emprunt émis par une société ou une collectivité publique. Le détenteur de l’obligation, l’obligataire, a droit à un intérêt et au remboursement du montant souscrit. L’obligation est souvent l’objet de négociations sur le marché secondaire. contractées par les tyrans et en 1792 la Convention nationale française a répudié deux tiers de la dette qui avait été contractée par l’Ancien régime. La révolution américaine de 1776 a aussi débouché sur l’annulation unilatérale de différents traités.

Le juriste allemand Gustave Hugo (1764-1844) [21], souvent appelé le père de l’école historique en droit, écrit : « Une faillite nationale n’a rien d’illégal, et savoir si elle est immorale ou peu avisée dépend entièrement des circonstances. Il n’est pas décemment possible de demander à la génération actuelle qu’elle porte seule les conséquences de la folie ou du manque de prévoyance de celles qui l’ont précédée, car sinon à la fin un pays n’aurait plus d’habitants à cause du poids de ses dettes publiques. » [22]

En 1867, après le renversement de Maximilien d’Autriche installé au pouvoir par Napoléon III à Mexico, le Mexique a répudié la dette contractée à Paris. Cet acte a été reconnu par la plupart des autres États, y compris finalement par la France.

Le Costa Rica après un changement de régime en 1918 a répudié la dette contractée par le régime antérieur [23].

En février 1918, le gouvernement soviétique a répudié toute la dette contractée par le régime tsariste [24].

La doctrine de la dette odieuse élaborée en 1927 sur la base d’un siècle et demi de litiges en matière de dettes souveraines consiste justement à affirmer que le principe de la continuité des obligations des États ne s’applique pas en cas de dettes odieuses et de changement de gouvernement.

La règle de la continuité des obligations des États en matière de dette malgré un changement de régime favorise les créanciers et renforce l’ordre international dominant en cherchant à empêcher les États (et les peuples) de se libérer du fardeau de la dette. Cette règle a été souvent remise en cause tant du point de vue de la théorie par de nombreux juristes dès le XIX^e siècle que dans la pratique par le recours des États à des répudiations unilatérales de dettes.

Le principe de la continuité des obligations des États ne s’applique pas en cas de dettes odieuses

La Banque mondiale et le FMI ont agi systématiquement pour rétablir la continuité des obligations des États en matière de dettes malgré un changement de régime.

Comme je l’ai analysé en détail dans le livre Le Système dette. Histoire des dettes souveraines et de leur répudiation, paru en 2017, au cours du XIX^e siècle jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, une série de gouvernements des anciennes colonies espagnoles d’Amérique latine ont suspendu le paiement ou ont répudié des dettes car ils les ont considérées comme odieuses, illégales et/ou illégitimes. C’est le cas du Mexique en 1861, en 1867, en 1883, c’est le cas du Guatemala en 1829, du Pérou en 1886, du Costa Rica en 1922, de Cuba en 1909 et en 1934, du Brésil à partir de 1932. Les États-Unis ont également répudié des dettes considérées comme odieuses et illégitimes dans les années 1830, en 1865, dans les années 1870 et en 1898. La Russie soviétique a répudié en 1918 la dette contractée par le régime tsariste. Outre l’annulation des dettes contractées par l’Allemagne pour coloniser des territoires polonais et africains, annulation imposée par le Traité de Versailles de juin 1919, il faut ajouter l’annulation en 1920-1921 par le gouvernement bolchevique de la dette des trois États baltes qui avaient fait partie de l’empire tsariste ainsi que celle de la Pologne, de la Perse et de la Turquie. Ces différentes annulations, suspensions, répudiations ont donné lieu à de multiples conflits, à des arbitrages et à des actes unilatéraux.

Ensuite, la doctrine juridique de la dette odieuse a émergé. Manifestement la Banque mondiale et le FMI ont agi pour rétablir le pouvoir des créanciers et ont tenté de convaincre les différents États que la doctrine de la dette odieuse faisait partie d’un passé révolu.

C’est ainsi que, comme l’écrit Julia Juruna dans les colonnes du mensuel Le Monde diplomatique, lors d’une première demande de crédits adressée au FMI et à la Banque mondiale par un pays membre, ces deux institutions ont posé deux conditions préalables : le paiement des dettes internationales antérieurement contractées et une indemnisation « adéquate » des biens étrangers nationalisés [25]. Selon Mason et Asher, historiens de la Banque, l’exigence du paiement d’anciennes dettes a relancé entre certains gouvernements latino-américains et leurs créanciers occidentaux, des contentieux vieux de plusieurs décennies ou remontant au XIX^e siècle [26]. Et Julia Juruna, en se basant sur leur travail, indique que « Le cas le plus frappant fut sans doute celui du Guatemala, où la Banque mondiale ressuscita la question du paiement de titres émis en 1829 : ce pays obtint les crédits de la Banque seulement après que les tribunaux guatémaltèques eurent donné raison aux détenteurs de ces obligations plus que centenaires ».

Les tentatives de rétablir le pouvoir des créanciers ont remporté des succès, comme l’affirment Pénet et Zendejas, mais cela n’a pas empêché des actes importants d’annulation ou de répudiation de dettes dans la deuxième moitié du XX^e siècle et au début du 21^e siècle. Voici une liste non exhaustive : la répudiation des dettes par la Chine révolutionnaire en 1949-1952 ; la répudiation des dettes à l’égard des Pays-Bas par l’Indonésie en 1956 ; la répudiation des dettes par Cuba en 1959-1960 ; la répudiation des dettes coloniales par l’Algérie en 1962 ; la répudiation par l’Iran en 1979 des dettes contractées par le Shah pour acheter des armements ; la répudiation par les trois républiques baltes des dettes héritées de l’URSS en 1991 ; l’annulation de la dette de la Namibie à l’égard de l’Afrique du Sud par le gouvernement de Nelson Mandela en 1994 ; l’annulation de la dette coloniale du Timor-Leste en 1999-2000 ; l’annulation de 80 % de la dette irakienne en 2004 ; la répudiation par le Paraguay des dettes envers des banques suisses en 2005 ; l’annulation par la Norvège en 2006 de ses créances sur cinq pays (Équateur, Pérou, Sierra Leone, Égypte et Jamaïque) [27].

La crise de la dette qui a éclaté au début des années 1980 et l’offensive néolibérale qui s’est progressivement imposée au niveau planétaire a renforcé le pouvoir de coercition des institutions comme la Banque mondiale et le FMI et des créanciers en général.

C’est ce que disent Pénet et Zendejas dans leur introduction que nous avons résumée dans la première partie.

Les auteurs soulignent que « le Club de Paris Club de Paris Créé en 1956, il s’agit du groupement de 22 États créanciers chargé de gérer les difficultés de remboursement de la dette bilatérale par les PED. Depuis sa création, la présidence est traditionnellement assurée par un·e Français·e. Les États membres du Club de Paris ont rééchelonné la dette de plus de 90 pays en développement. Après avoir détenu jusqu’à 30 % du stock de la dette du Tiers Monde, les membres du Club de Paris en sont aujourd’hui créanciers à hauteur de 10 %. La forte représentation des États membres du Club au sein d’institutions financières (FMI, Banque mondiale, etc.) et groupes informels internationaux (G7, G20, etc.) leur garantit néanmoins une influence considérable lors des négociations.

Les liens entre le Club de Paris et le FMI sont extrêmement étroits ; ils se matérialisent par le statut d’observateur dont jouit le FMI dans les réunions – confidentielles – du Club de Paris. Le FMI joue un rôle clé dans la stratégie de la dette mise en œuvre par le Club de Paris, qui s’en remet à son expertise et son jugement macroéconomiques pour mettre en pratique l’un des principes essentiels du Club de Paris : la conditionnalité. Réciproquement, l’action du Club de Paris préserve le statut de créancier privilégié du FMI et la conduite de ses stratégies d’ajustement dans les pays en voie de développement.

Site officiel : https://www.clubdeparis.fr/ , la Banque mondiale, les banques régionales de développement et les organisations bilatérales utilisent également des cadres de conditionnalité dans leurs opérations de financement. » (p. 25) [28] Ces institutions multilatérales servent les intérêts d’États puissants comme les États-Unis ou l’Union européenne, qui s’en servent souvent « pour aider les créanciers privés à récupérer leurs prêts » (p. 26) [29]. De nos jours, cependant, « le remboursement de la dette mobilise des organisations multilatérales comme le FMI, la Banque mondiale et le Club de Paris, dont les pratiques de conditionnalité sont difficiles à affronter, même par les pays occidentaux, comme la Grèce récemment » (p. 27) [30]. Pénet et Zendejas expliquent également que les créanciers privés arrivent de plus en plus souvent à faire condamner des États en matière de remboursement de dettes. Tout cela est vrai. Néanmoins, il y a encore des failles dans ce système comme le montre les victoires réelles de pays comme l’Équateur [31] ou l’Islande [32] en 2008-2009. Il y a aussi des jugements émis par des organes de justice qui donnent tort aux créanciers privés. Ils sont rares mais ils existent. C’est le cas d’un arrêt rendu par le Tribunal de la Cour de justice de l’Union européenne le 23 mai 2019 (voir la partie suivante).

 Même sans changement de gouvernement, un État endetté peut imposer des pertes aux créanciers. Un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne le confirme

Comme je l’ai montré plus haut il est faux d’affirmer comme le font Gulati et Paniza qu’un changement de gouvernement ne change en rien l’obligation de rembourser une dette. Il faut ajouter que, même en l’absence d’un changement de gouvernement ou de régime, un État peut imposer à ses créanciers une réduction de dettes. C’est d’ailleurs ce qu’affirme depuis des années, le Comité pour l’abolition des dettes illégitimes (CADTM). En vertu du droit international, un gouvernement peut imposer des pertes aux créanciers en posant un acte unilatéral afin de venir en aide à sa population.

Un arrêt récent du Tribunal de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) confirme qu’un État peut modifier unilatéralement ses obligations en matière de dette. Dans un arrêt du 23 mai 2019, les juges européens donnent tort aux requérants, des créanciers allemands (trois individus et deux sociétés) de la dette grecque, qui exigeaient des compensations financières pour un montant total avoisinant 4 millions d’euros. Ces créanciers allemands considéraient que la loi adoptée par la Grèce en 2012, qui impose un échange forcé de titres de sa dette contre de nouveaux titres avec une réduction de valeur de plus de 50 %, constituait une violation des obligations de la Grèce. Les requérants invoquaient la violation du principe pacta sunt servanda qui implique qu’un contrat doit être respecté [33].

La Cour leur a répondu que ce principe général ne s’appliquait pas à eux et que, de toute manière, un État pouvait ne pas respecter le principe pacta sunt servanda s’il invoquait avec raison le principe rebus sic stantibus. La Cour les a déboutés et les a condamnés à payer les frais de justice.

Le principe de droit connu comme pacta sunt servanda selon lequel un État doit respecter les obligations qu’il a contractées n’est pas absolu

Le principe de droit connu comme pacta sunt servanda selon lequel un État doit respecter les obligations qu’il a contractées n’est pas absolu. Dans certaines circonstances, un État peut ne pas exécuter les termes du contrat. Il peut modifier les termes de ce contrat. En effet, le principe Pacta sunt servanda , qui implique que les parties sont liées au contrat conclu et qu’à ce titre elles ne peuvent déroger aux obligations issues de cet accord, est tempéré par un autre principe dit clausula rebus sic stantibus (« choses demeurant en l’état ») qui sous-entend que les dispositions du traité ou du contrat ne restent applicables que pour autant que les circonstances qui ont justifié la conclusion de ces actes demeurent en l’état et que leur changement n’altère pas radicalement les obligations initialement acceptées. Dit très simplement, si les circonstances dans lesquelles un contrat a été signé changent de manière importante, une des parties peut ne pas exécuter les termes du contrat.

La Cour a répondu aux créanciers qu’ils ne pouvaient pas invoquer le principe de la continuité des obligations de l’État grec à leur égard. Premièrement, elle a affirmé que la Convention de Vienne sur laquelle s’appuyaient les plaignants ne s’applique qu’aux relations entre les États. Voici ce que dit l’arrêt en son point 78 : « En l’espèce, la souscription par les requérants aux titres de créance litigieux émis et garantis par la République hellénique a créé une relation contractuelle entre eux et la République hellénique. Cette relation contractuelle n’est pas régie par le principe pacta sunt servanda de l’article 26 de la convention de Vienne sur le droit des traités. En effet, en application de son article 1^er, cette convention ne s’applique qu’aux traités entre États. » [34]

L’investissement dans des titres de créance étatiques n’était pas exempt du risque d’un préjudice patrimonial

Deuxièmement, les juges de la Cour ont affirmé que la Grèce pouvait s’appuyer sur l’argument du changement des circonstances, c’est–à-dire le principe rebus sic stantibus pour ne pas respecter ses obligations liées à un contrat. La Grèce a utilisé le principe rebus sic stantibus pour adopter la loi no 4050/2012 qui imposait aux détenteurs de titres de la dette Titres de la dette Les titres de la dette publique sont des emprunts qu’un État effectue pour financer son déficit (la différence entre ses recettes et ses dépenses). Il émet alors différents titres (bons d’état, certificats de trésorerie, bons du trésor, obligations linéaires, notes etc.) sur les marchés financiers – principalement actuellement – qui lui verseront de l’argent en échange d’un remboursement avec intérêts après une période déterminée (pouvant aller de 3 mois à 30 ans).
Il existe un marché primaire et secondaire de la dette publique. grecque une perte d’un peu plus de 50 %.

Voici ce que dit la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) au point 84 : « En outre et en tout état de cause, il n’est pas avéré que l’adoption de la loi no 4050/2012 a entraîné une violation du principe pacta sunt servanda. En effet, l’investissement dans des titres de créance étatiques n’était pas exempt du risque d’un préjudice patrimonial, même si le droit régissant ces titres ne prévoyait pas la possibilité, avant leur échéance, de renégocier certaines modalités, telles que la valeur nominale, le coupon couru et l’échéance. Comme l’a indiqué le Conseil d’État de la Grèce, ce risque est notamment dû au grand laps de temps qui s’écoule à compter de l’émission des titres de créance et pendant lequel des imprévus risquent de limiter substantiellement, voire d’anéantir, les capacités financières de l’État, émetteur ou garant de ces titres. Ainsi qu’il a été jugé par la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la « Cour EDH »), si de tels imprévus surviennent, comme en l’espèce la crise de la dette publique grecque, l’État émetteur est en droit de tenter une renégociation sur le fondement du principe rebus sic stantibus. »

C’est une décision très importante pour deux raisons fondamentales :

1. Des créanciers privés (des individus ou des sociétés privées –banques, fonds d’investissements, fonds vautours Fonds vautour
   Fonds vautours Fonds d’investissement qui achètent sur le marché secondaire (la brocante de la dette) des titres de dette de pays qui connaissent des difficultés financières. Ils les obtiennent à un montant très inférieur à leur valeur nominale, en les achetant à d’autres investisseurs qui préfèrent s’en débarrasser à moindre coût, quitte à essuyer une perte, de peur que le pays en question se place en défaut de paiement. Les fonds vautours réclament ensuite le paiement intégral de la dette qu’ils viennent d’acquérir, allant jusqu’à attaquer le pays débiteur devant des tribunaux qui privilégient les intérêts des investisseurs, typiquement les tribunaux américains et britanniques. …) ne peuvent pas invoquer la convention de Vienne pour se retourner contre un État qui leur impose des pertes.
2. Un État peut ne pas exécuter les termes d’un contrat avec les créanciers et peut modifier ce contrat en leur imposant des pertes. Cela signifie qu’il peut annuler entièrement une dette ou la réduire radicalement si les circonstances le justifient [35].

Un État peut ne pas exécuter les termes d’un contrat avec les créanciers

Conclusion : De nombreux États qui sont confrontés à un changement fondamental de circonstances dus aux effets de la pandémie et de la crise économique internationale devraient s’appuyer sur le principe rebus sic stantibus afin de réduire radicalement les ressources budgétaires destinées aux créanciers de la dette et de les rediriger vers les dépenses destinées à venir en aide à leur population.

Pour terminer cette deuxième partie, je voudrais aborder une question supplémentaire relative à la doctrine de la dette odieuse.

 Toutes les dettes contractées par un régime despotique sont-elles odieuses ?

Pour Sack, certaines dettes contractées par un régime despotique peuvent être utiles à la population, par exemple la construction de routes ou d’autres infrastructures d’utilité publique. Dès lors elles ne sont pas odieuses et, en cas de changement de régime, ces dettes doivent être remboursées. C’est cohérent avec sa position.

Le CADTM défend une position clairement différente. Les créanciers, dans le cas de dictatures notoires, ne peuvent arguer de leur ignorance et ne peuvent exiger d’être payés. Dans ce cas, la destination des prêts n’est pas fondamentale pour la caractérisation de la dette. En effet, soutenir financièrement un régime criminel, même pour des hôpitaux ou des écoles, revient à consolider son régime, à lui permettre de se maintenir. D’abord, certains investissements utiles (routes, hôpitaux…) peuvent ensuite être utilisés à des fins odieuses, par exemple pour soutenir l’effort de guerre. Ensuite, le principe de fongibilité des fonds fait qu’un gouvernement qui emprunte pour des fins utiles à la population ou à l’État, - ce qui est officiellement presque toujours le cas - peut libérer des fonds pour d’autres buts moins avouables.

Les créanciers, dans le cas de dictatures notoires, ne peuvent arguer de leur ignorance et ne peuvent exiger d’être payés

Quelques exemples. Le régime nazi a fait construire un énorme réseau d’autoroutes. Il a entretenu et développé des hôpitaux. Cela était à la fois nécessaire pour essayer d’avoir un appui d’une partie de la population et pour être capable de perpétrer une guerre d’agression ainsi qu’une politique génocidaire.

Le régime de l’apartheid en Afrique du Sud a reçu de nombreux financements extérieurs et réalisaient d’importantes dépenses d’infrastructure. Le maintien du financement extérieur a permis au régime raciste de se maintenir en place pendant des décennies alors que les Nations unies appelaient au boycott et demandaient à la Banque mondiale d’arrêter son soutien financier. La Banque mondiale a refusé pendant des années de mettre fin à ses prêts [36]. De grandes banques privées internationales ont systématiquement financé le régime de Pretoria.

Prenons le cas de la dictature rwandaise qui a préparé et perpétré un génocide en 1994. Cette dictature a été financée par la France, la Belgique, la Banque mondiale, le FMI. Comme différents auteurs l’ont démontré sur la base de documents de la Banque mondiale, cette institution a poursuivi le financement du régime rwandais qui prétendait acheter des ambulances et augmenter les dépenses de santé alors qu’en réalité il finançait l’achat d’armes et préparait le génocide [37].

Les crédits octroyés à une dictature sont automatiquement odieux et les créanciers se rendent complices des crimes commis par le régime qu’ils financent

On pourrait ajouter une grande quantité d’exemples. La conclusion est claire : les crédits octroyés à une dictature sont automatiquement odieux et les créanciers se rendent complices des crimes commis par le régime qu’ils financent. Un peuple qui se libère d’un tel régime et se dote de nouvelles institutions n’est pas redevable de cette dette et les créanciers doivent être poursuivis pour complicité.

Rendre illégal le financement de dictatures constituerait une avancée.

Conclusion : La doctrine de la dette odieuse, bien que remise en cause par les créanciers, refait régulièrement surface car le problème des dettes souveraines illégitimes amène périodiquement des gouvernements à prendre des mesures d’annulation ou de répudiation.

Merci à Anaïs Carton, Christine Pagnoulle et à Claude Quémar pour leur relecture.

Dans la partie 3, je poursuivrai la recension critique du livre coordonné par Pénet et Zendejas