Uruguay: las condiciones del Fondo, las del equipo y las otras

En efecto, por un lado es evidente que la debacle del modelo de los noventa contribuyó, con su estrepitoso fracaso, a reducir sustancialmente los márgenes de maniobra del nuevo gobierno. En ese sentido la fragilidad de las cuentas fiscales es uno de los (pre)supuestos contenidos en el acuerdo con el FMI. Es así que la conducta de rigor fiscal comprometida se parece -en otro contexto y con otras prioridades- a aquello de las “autoimpuestas” condiciones tan mentadas por el ex ministro Alberto Bensión. Por otro lado parece evidente que luego de más de una década de clara supremacía del pensamiento económico neoliberal, el diseño de políticas públicas de nuevo tipo no resulta una tarea sencilla.

Habemus acuerdo

Lo cierto es que, al referirse en conferencia de prensa a la inminencia de un acuerdo con el FMI que tendría tres años de vigencia, el ministro de Economía Danilo Astori multiplicó las expresiones de satisfacción respecto de la celeridad del trámite así como de la “calidad” del (proto)entendimiento alcanzado.

El buen clima de trabajo que habría reinado en la tarea se vio reflejado cuando el ministro Astori, dirigiéndose al jefe de la misión del Fondo -Andrew Wolfe- por su sobrenombre, dijo que “tal vez sea importante, Andy, compartir (con los periodistas) cuál es la experiencia del Fondo en la materia. La experiencia del Fondo es que cuando se procura un acuerdo por tres años con un gobierno nuevo, casi nunca se logra ese objetivo en menos de tres semanas, casi nunca. Esa es la experiencia del Fondo. Y hoy, al cabo de siete días hábiles de trabajo, estamos muy cerca del final”.

Versiones recogidas por Brecha en fuentes cercanas al equipo negociador acompañaron el entusiasmo del ministro Astori, al tiempo que destacaron que los resultados alcanzados fueron “inmejorables”, “históricos” e imposibles de prever poco tiempo atrás. El beneplácito se refiere tanto a la magnitud del superávit fiscal comprometido para 2005 -que se ubicaría en el nivel pretendido desde el inicio por el equipo económico, es decir el 3,5 por ciento del PIB- como al hecho de que todas las “reformas estructurales” que contendrá la futura “carta de intención” fueron propuestas por el equipo económico. Como en el caso de la comprometida conducta de rigor fiscal, en el plano de las “reformas” el mensaje que los miembros del equipo económico se esmeran en trasmitir a la opinión pública, especialmente a la de izquierda, parece estar guiado por aquello de que “no sos vos, soy yo” el que propone y se obliga.

Se sostiene, además, que la solidez técnica y negociadora del equipo económico ha sido destacada por el propio FMI, quien reconoce que el Ministerio de Economía se encuentra con el control de la situación fiscal y presupuestaria. En ese sentido fueron interpretadas, por ejemplo, las señales de contención del gasto público emitidas en ocasión de la pasada reunión del Consejo de Ministros. Por otro lado, la versión oficial recabada subraya que el propio Fondo encontró una gran “sintonía” del resto del gabinete con lo propuesto por el equipo económico durante las reuniones de enero y febrero últimos, así como durante los encuentros que se han sucedido posteriormente. En esa línea se resalta la coherencia demostrada por el gabinete en el sentido de que el Plan de Emergencia es la prioridad “y el resto espera”.

Se insiste, por otro lado, en dos aspectos especialmente caros para la “opinión pública de izquierda”: las “reformas” no son otras que las contenidas en el programa del EP-FA y, por otro lado, el acuerdo no contendrá iniciativas relativas a continuar el proceso de desregulación y privatización en el ámbito de las empresas públicas.

Sosteniendo la red

Desde otra perspectiva se puede afirmar que el acuerdo refleja las condiciones de un verdadero “matrimonio por conveniencia” en la medida que resultaba tan necesario para el FMI -que desea comenzar a “retirarse” financieramente del país- como para el gobierno de izquierda, según el cual la gradualidad y la prolijidad del retiro es esencial.

En particular el acuerdo -que será ultimado por el ministro Astori entre el 14 y el 17 de abril en las propias oficinas del Fondo en Washington- prevé que el Estado deberá generar durante este año recursos fiscales por el equivalente al 3,5 por ciento de su producción para pagar parte de los intereses de la deuda pública, esfuerzo que deberá aumentar para el año 2006 y 2007.

La ingeniería de la programación financiera prevista permitiría asegurar la sustentabilidad de la deuda pública a partir de la masa de fondos conformada por los recursos fiscales “ahorrados”, el flujo positivo de dinero proveniente de los programas acordados con el BID y el Banco Mundial y el endeudamiento con el mercado privado. Además del pago de intereses -que este año alcanzará los 780 millones de dólares- el esfuerzo permitiría comenzar a amortizar parte del capital prestado por el FMI durante la crisis de 2002.

En este sentido cabe destacar que “la exposición” del organismo respecto del país -es decir, la relación entre la deuda contraída con el Fondo y el PIB- es, según ha difundido el subsecretario de Economía Mario Bergara, la mayor del mundo. Es así que el marco conceptual con el que el ministro Astori pretendió presentar el entendimiento debe ser relativizado. El ministro anunció que “el espíritu que el gobierno ha tenido para participar en la búsqueda de este acuerdo es el de hacerlo de tal manera que en el futuro no siga necesitando de la asistencia del FMI”. Y subrayó la idea al acudir a la expresión del presidente Lula en el sentido de que la intención es que en el futuro el país “no precise de las muletas del FMI”.

Las precisiones van en el sentido de que tal objetivo es también firmemente perseguido por el organismo internacional, al punto de que sus presiones van en la dirección de que el Estado genere más recursos por la vía de mayor superávit fiscal primario de manera de pagar no sólo los intereses sino también parte del capital adeudado, reduciendo así su “exposición” en el país. En palabras de Lula, el Fondo también pretende recuperar sus “muletas” (el capital prestado) lo antes posible. Desde esta perspectiva, se puede afirmar que un aspecto central de la negociación fue el diseño de las condiciones macroeconómicas, financieras y fiscales que habrán de permitir que sea el propio FMI quien se “desenganche” del país. Y que esto suceda al ritmo que lo requieren las autoridades del equipo económico.

Como se observará, la situación “oriental” difiere en grado sumo de la de un Brasil que acaba de renunciar al “paraguas” del FMI luego de un período en el cual no hizo uso de los créditos disponibles debido a un proceso de acumulación de gran cantidad de reservas (60 mil millones de dólares) y una dinámica exportadora que superará este año la barrera de los 100 mil millones de dólares. Creciendo, con la inflación bajo control y generando sistemáticos “surplus” fiscales, la devolución de las “muletas” tiene otro marco explicativo. Argentina, que también genera enormes guarismos de crecimiento, exportaciones y... superávit fiscal primario, tampoco está “bajo programa” con el FMI pero, a su vez, por otras razones.

En todo caso, otro tema es cuáles son las “reformas” que con acuerdo (como sucederá por un largo período) o sin él, el país se compromete a realizar.

La edad moderna

Según lo que se puede deducir de lo expresado por el ministro Astori, las “reformas estructurales” que contendrá la futura “carta de intención” en su mayoría van en el sentido de la necesaria modernización y racionalización de la acción estatal y su aparato.

Es así que se plantea que la DGI cuente con funcionarios con dedicación total y exclusiva. Se anuncia la implementación de mecanismos que permitan una mayor coordinación de la acción recaudadora y de control del BPS, Aduanas y la propia DGI. En otro plano se anuncia que se prepararía para antes de fin de año un proyecto de ley para que el país se una al universo de naciones que cuentan con un impuesto a la renta. Se haría lo legalmente posible para que, finalmente, policías, militares y bancarios sean “jubilatoriamente” tratados en términos equivalentes al resto de los mortales. En el plano de la banca pública, se implementarían mecanismos para reducir los costos del Banco República al tiempo que se procedería a reformar la arquitectura interna del Banco Central.

A modo de adelanto, y según lo que ha trascendido hasta el momento, cabe destacar el avance que constituye la erradicación de las iniciativas privatizadoras de las empresas y servicios públicos que, antaño, sistemáticamente contenían las “cartas de intención”. Convendría, de todas formas, verificar que tales iniciativas no se intentaran materializar a través de los programas de financiación acordados con el BID y el Banco Mundial. Por otro lado, no parecen razonables los retrasos y las resistencias en relación con la necesidad de modernizar, tecnológica y funcionalmente, los agentes de recaudación del Estado.

Respecto de la reforma tributaria, convendría tener en cuenta que los organismos internacionales, como el FMI, que han hecho punta con relación al avance de la “globalización neoliberal”, no son especialmente adeptos a los impuestos a la renta que tienden a que “paguen (proporcionalmente) más los que ganan (proporcionalmente) más” ni a los impuestos sobre la propiedad. Por el contrario, es muy fuerte a nivel internacional la presión tendente a sustituir estos tributos por el más “económicamente neutro” impuesto al consumo. La suerte de una reforma tributaria “de izquierda” dependerá por lo tanto mucho más de la calidad y compromiso de los equipos técnicos encargados de diseñarla que del pretendido “apoyo” del FMI.

Finalmente, la discusión del tema de la independencia del Banco Central parece ser impostergable. Más allá de las antiguas y reiteradas convicciones favorables del presidente del Banco Central Walter Cancela y del ministro Astori, la iniciativa implica una serie de peligros para un proyecto de izquierda de largo plazo que es necesario discutir públicamente.

La contrarreforma

No por previsible la iniciativa del senador Jorge Saravia resultó menos inoportuna. La alegría del ministro Astori duró poco: unas horas después de anunciar las grandes líneas de un (inminente) acuerdo con el Fondo, que cumple con las expectativas “de mercado” y tiene la voluntad de erigirse en un verdadero “shock de confianza” bajo el paraguas de la ortodoxia, se anunció la presentación del proyecto de ley de suspensión de ejecuciones agrícolas y sociales como preámbulo de la discusión de soluciones legislativas para el endeudamiento. En medios económicos y políticos consultados -y más allá de la disposición a atender los múltiples casos sociales y productivos de sobreendeudamiento que, por cierto, se ubican muy por debajo de los 500.000 dólares del proyecto de Saravia- se entiende que la iniciativa responde a la sempiterna voluntad de “no pago” que anima, bajo cualquier situación de rentabilidad, a algunos sectores rurales.

Fortalecido con el reiterado respaldo presidencial y contando con el beneplácito de “los mercados”, el ministro Astori había previsto el problema al dejar al MPP fuera del Banco República (y al economista Guillermo Pomi haciendo las diplomáticas valijas con destino a la República de Sudáfrica). La posterior (auto) exclusión de los blancos contribuyó a conformar un escenario tranquilizador. Pero entonces “habló Saravia”. El sector agropecuario creció en los últimos tres años a las tasas del 5, 14,5 y 13 por ciento anual en términos reales mientras el país entero caía en 2002 y luego rebotaba en los dos años siguientes. En ese contexto, la notoria recuperación de los precios de los activos y de la rentabilidad del sector producto del aumento de los precios internacionales y la devaluación de la moneda, le debería “globalmente” permitir soportar el pago de intereses. Evidentemente, la mayor rentabilidad no alcanza para pagar los intereses cuando el patrimonio es negativo.

Además, el sector se benefició de una destacada disposición “renegociadora” por parte del directorio saliente del BROU. El elevado endeudamiento bancario se gestó en la década del 90, cuando pasó de 305 millones de dólares a 1.230 millones en 1999; la mayor parte de las obligaciones eran contraídas con la banca estatal y en dólares. Entre 1999 y 2001 el crédito bancario continuó aumentando aunque en un contexto altamente desfavorable provocado por precios bajos, sequía y aftosa. El sector hizo crisis y las “soluciones” se sucedieron. Lo que en su momento fue diagnosticado como un problema de iliquidez -instrumentándose soluciones que pasaban por el alargamiento de los plazos y la rebaja de los intereses- pasó a ser considerado como un tema de “solvencia”, por lo que se implementaron soluciones que implicaron mecanismos de quita mediante la vía, por ejemplo, del pago con títulos públicos que en su momento cotizaban en los mercados secundarios muy por debajo de su valor nominal.

Lo cierto es que la deuda del sector cayó sustancialmente (se estima que en más de 400 millones de dólares), y cuando algunos deudores deben disponerse a pagar parte del capital, según lo dispuesto tres años atrás, reaparece el recurso de la “solución legal” al endeudamiento. Por otro lado, creativos fondos fueron instrumentados para el caso del arroz y la leche contribuyendo a resolver el problema sectorial.

Como es tradicional en estos casos, e inspirados en su origen rural, muchos deudores habrán de “desensillar hasta que aclare”. En otras palabras, el equipo económico y la jerarquía de la banca estatal tienen claro que este tipo de iniciativas no hace más que ablandar la voluntad de pago de los deudores. En ese sentido la idea es que la comisión que definirá los parámetros para definir el “caso a caso” apure la marcha.