5 août 2015

Principaux résultats

• Les mémorandums ont conduit à une profonde récession économique, couplée à une terrible régression sociale. La réalité n’a pas confirmé les projections économiques faites par le FMI en 2010 : au lieu d’une quasi-stagnation (-1,5 %), le PIB a subi une chute de 22 % entre 2009 et 2014.

• Les « plans de sauvetage » étaient fondés sur des hypothèses manifestement erronées et leur non-soutenabilité était donc prévisible. Mais leurs principaux objectifs étaient avant tout le sauvetage des banques et des créanciers privés, ainsi que l’imposition forcée de réformes néo-libérale à la Grèce.

• Même au vu de leurs objectifs, les conditionnalités ont été contre-productives en ce qui concerne la soutenabilité de la dette, et elles ont simultanément engendré des changements dramatiques dans la société. Les performances économiques se sont dégradé, la compétitivité n’a pas été restaurée, et le ratio dette/PIB a augmenté.

• Les scénarios actuels du FMI et de la Commission européenne restent fondés sur les mêmes hypothèses irréalistes. Ils auraient pour effet d’entraver durablement la croissance future du pays et en particulier sa capacité à s’engager dans la voie du développement et de la transition écologique.

• Ces effets préjudiciables (sur le PIB, l’investissement, la productivité du travail, l’efficacité du capital et l’emploi) équivalent à un changement radical de circonstances économiques. Un développement écologiquement et socialement soutenable est incompatible avec les politiques d’austérité actuelles. C’est pourquoi la dette publique grecque peut être considérée comme tout à fait insoutenable à l’heure actuelle.

La Grèce a mis en œuvre les réformes dites structurelles (marchés du travail et des biens, retraites, santé) préconisées par les mémorandums, comme le souligne l’OCDE : « Depuis 2009-10, la Grèce présente le taux de réactivité aux priorités de réformes structurelles le plus élevé de l’OCDE [2] ». Dans son évaluation de Juin 2013, le FMI félicite la Grèce pour sa réforme des retraites, « l’une des principales réalisations du programme [3] ». Mais le résultat de ces politiques a été une profonde récession économique, doublée d’une terrible régression sociale.

1. Quand le dogmatisme économique rencontre la volonté politique

En mai 2010, le rapport du FMI sur la demande d’assistance (stand-by arrangement en anglais) de la Grèce livrait les projections associées au programme d’ajustement budgétaire. Le PIB ne devait diminuer que de 1,5 % entre 2009 et 2014 (-4,0 % en 2010, -2,6 % en 2011, 1,1 % en 2012, et 2,1 % en 2013 et 2014). En réalité, le PIB a chuté de 22 % sur cette période.

Cette divergence substantielle était parfaitement prévisible, même au sein du FMI. Beaucoup de directeurs exécutifs avaient exprimé leur profond scepticisme sur ces projections économiques jugées « trop favorables » lors de la réunion du conseil d’administration du 9 mai 2010 [4]. Ils avaient soulevé « des doutes considérables quant à la faisabilité du programme », qui pourrait se révéler être « mal conçu et finalement insoutenable » : « Il est très probable que la Grèce pourrait se trouver dans une situation encore pire après la mise en œuvre de ce programme », qui est seulement « un plan de sauvetage (bailout) des porteurs privés de titres de la dette publique grecque, principalement des établissements financiers européens ».

Malgré ces réserves, l’accord final a été décidé sous la pression des Etats-Unis et de la majorité des représentants européens avec ces arguments : « il est frappant de constater que le secteur privé [grec] soutient pleinement le programme » et « la restructuration de la dette a été écartée par les autorités grecques elles-mêmes ».

Cette décision clairement assumée se prévalait de la théorie ad hoc de l’« ajustement budgétaire expansionniste [5] » qui a été résumée un peu plus tard par le président de la BCE : « Il est erroné de penser que l’austérité budgétaire met en péril la croissance et les créations d’emploi [6] ».

Dès Octobre 2010, le FMI est plus prudent et découvre que « l’ajustement budgétaire a en général un effet récessionniste [7] ». En 2011, Olivier Blanchard, l’économiste en chef du FMI, admet que l’austérité est mauvaise pour la croissance [8] et il formalisera ce constat en 2013, en reconnaissant que « les multiplicateurs budgétaires étaient sensiblement plus élevés que ce que les prévisionnistes postulaient implicitement [9] ».

Dans la mesure où l’accès aux ressources du FMI est censé permettre aux pays de « corriger les désajustements de leur balance des paiements sans recourir à des mesures préjudiciables pour la prospérité nationale ou internationale [10] », les interventions du FMI en Grèce ont clairement et intentionnellement porté atteinte à ses objectifs.

Le résultat est une sous-estimation systématique des effets récessifs du programme d’ajustement. En 2010, le FMI - et avec lui l’ensemble du premier mémorandum - supposait même que la Grèce aurait de nouveau accès aux marchés dès 2012, et que le recours aux financements de la Troïka pourrait prendre fin dès 2013 [11].

Le FMI reconnaît une autre « erreur », celle de ne pas avoir envisagé d’emblée une restructuration de la dette alors que « c’était un moyen de rendre les perspectives de la dette plus soutenable ». Au lieu de cela, « le report de la restructuration de la dette a aussi offert un délai permettant aux créanciers privés de réduire leur exposition et de transférer la dette à des organismes publics [12] ».

2. Une dégradation générale des performances économiques

Les politiques d’austérité ont eu un effet désastreux sur l’investissement : le volume de la formation brute de capital fixe a chuté de 65 % en 2014 par rapport à 2008, et la productivité du travail de 7 % [13]. C’est le résultat d’une baisse du taux d’utilisation des capacités, qui fait passer le ratio capital fixe/PIB fixe de 3,6 en 2007 à 4,9 en 2013, et 4,8 en 2014. Dans le secteur manufacturier, le taux d’utilisation des capacités est passé de 73,5 % en 2006-2010 à 65 % en 2013, et 67,7 % en 2014 [14]. Cette augmentation du ratio capital fixe/PIB explique aussi pourquoi la rentabilité a beaucoup plus baissé en Grèce depuis 2007 que dans la zone euro, malgré la croissance des marges de profit.

Les politiques d’ajustement entravent durablement la croissance future du pays et en particulier sa capacité à s’engager dans la voie du développement et de la transition écologique. Les conséquences de ces politiques sont graves, non seulement dans l’immédiat, mais aussi pour l’avenir de la Grèce.

3. La compétitivité n’a pas été restaurée

La balance commerciale a été presque équilibrée en 2014. Mais ce n’est en rien un succès des politiques d’ajustement. Ce rééquilibrage a été obtenu par une baisse des importations, qui est elle-même le produit de la récession. La dévaluation interne était censée rétablir la compétitivité [15], mais les baisses de salaires n’ont pas été répercutées dans les prix à l’exportation. Depuis 2008, les coûts salariaux unitaires ont baissé de 24 % par rapport aux partenaires commerciaux de la Grèce, mais les prix à l’exportation sont restés stables et les marges bénéficiaires à l’exportation ont augmenté de 36 % (toujours par rapport aux concurrents). La Commission européenne elle-même a souligné ce phénomène : « les marges bénéficiaires ont augmenté - en particulier dans les secteurs exportateurs - absorbant ainsi une partie de la réduction des coûts salariaux unitaires [16] ».

4. La mise en œuvre des conditionnalités a fait augmenter le ratio dette/PIB

Les calculs effectués par la Fondation Hans Böckler montrent que, sans l’austérité budgétaire, l’économie grecque n’aurait fait que stagner, au lieu de perdre 25 % de son PIB [17] ; et le ratio dette/PIB aurait été en 2014 inférieur de 8,1 points de PIB à ce qu’il a été (voir Figure 5.1). En outre, avec seulement des hausses d’impôts sans réduction des dépenses, la dette aurait été en 2014 inférieure de 37,1 points de PIB à son niveau constaté.

Figure 5.1. Scénarios alternatifs

Source : Gechert et Rannenberg 2015. Les mesures ponctuelles et les ajustements stock-flux sont inclus dans les ratios dette/PIB mais pas dans les soldes primaires.

La mise en œuvre de l’austérité budgétaire et salariale dans un pays comme la Grèce - qui manque au départ de compétitivité structurelle - a conduit à une récession prolongée et à la montée du chômage, avec des effets en retour négatifs sur la situation financière du secteur public [18].

Un « New Deal » pour la Grèce [19] reposant sur un fonds européen de 19,8 milliards d’euros, aurait pu être consacré à un programme de création directe d’au moins 300 000 nouveaux emplois [20]. Combiné à un moratoire sur les paiements d’intérêts, un tel plan aurait permis d’obtenir de bien meilleurs résultats en ce qui concerne la croissance, l’emploi et la charge de la dette publique.

5. Les dommages humanitaires de la conditionnalité ont aussi rendu la dette encore plus insoutenable

Les changements introduits dans l’évolution des salaires minima et des salaires publics et dans le fonctionnement des institutions de la négociation collective, ainsi que la montée du chômage, ont conduit en 2014 à une baisse des salaires réels de 17,2 % par rapport à 2009. La part des salaires dans le revenu national est passée de 60,1 % en 2010 à 55,1 % en 2013, un recul considérable de 5 points de PIB en seulement trois ans. Une telle baisse de la part des salaires a eu des effets importants sur la croissance, et donc sur les recettes fiscales, les emprunts publics, le poids de la dette publique, et donc sa soutenabilité.

En utilisant la méthodologie développée dans un rapport pour l’OIT [21], nous estimons les effets d’une baisse de la part des salaires sur la consommation, l’investissement privé, les prix domestiques, les prix à l’exportation, les exportations et les importations [22]. Une baisse d’un point de la part des salaires conduit à une baisse du PIB de 0,92 %. A partir de ce résultat, nous évaluons les effets induits de la baisse observée de la part des salaires sur la perte de recettes fiscales, sur la dette publique et les intérêts. Nos estimations montrent que cette baisse a conduit à une augmentation de 7,8 points du ratio dette publique/PIB. La baisse des salaires explique donc à elle seule plus d’un quart (27 %) de l’augmentation de ce ratio sur la période 2010-2013 (tableau 5.1).

Tableau 5.1. Effets de la baisse observée de la part des salaires sur la croissance, les recettes fiscales, la dette et le ratio dette/PIB en Grèce.

Notes : * Données Ameco ** Calculs propres fondés sur les estimations de Onaran et Obst, 2015 et sur la méthodologie développée dans Onaran et Galanis, 2012.

Les mesures associées aux mémorandums ont non seulement creusé les inégalités, mais elles ont aussi contribué à la baisse du PIB et à l’augmentation des emprunts publics et du ratio dette publique/PIB, rendant ainsi la dette grecque encore plus insoutenable. Même au vu de leurs objectifs, les conditionnalités ont été contre-productives en ce qui concerne la soutenabilité de la dette et elles ont simultanément engendré des changements dramatiques dans la société.

6. Les scénarios actuels du FMI et de la Commission européenne sont toujours fondés sur les mêmes hypothèses irréalistes

Les scénarios de référence actuels du FMI et de la Commission européenne [23] ne font malheureusement que répéter leurs aberrations passées. Ils postulent que le ratio dette/PIB devrait diminuer de 177,1 % en 2014 à 139,4 % en 2019, soit 37,5 points de PIB. La croissance est censée contribuer pour 27,3 points de PIB et les excédents primaires pour 19,9 points de PIB. L’inflation et les privatisations devraient avoir une contribution positive à cette baisse. Au total, les paiements d’intérêts devraient être assurés, à hauteur de 25 points de PIB en 5 ans.

Ce scénario n’est pas cohérent, comme l’ont montré les économistes de l’OFCE qui n’ont pas réussi à le reproduire [24], parce qu’il repose sur quatre hypothèses irréalistes [25] : 1. l’écart de production (output gap) serait réduit au cours des cinq prochaines années ; 2. la reprise serait tirée par la demande intérieure, malgré le chômage élevé et les bas salaires ; 3. la contribution de la demande publique à la croissance serait positive alors même qu’aucune augmentation de la part des dépenses publiques dans le PIB n’est prévue ; 4. la reprise aurait un impact négatif sur les importations (en pourcentage du PIB).

Tableau 5.2. Effets sur la demande privée et la croissance d’une baisse de 1% de la part des salaires en Grèce

* Impacts partiels avant effet du multiplicateur budgétaire.
Calculs propres fondés sur les estimations de Onaran et Obst, 2015 et sur la méthodologie développée dans Omaran et Galanis, 2012.

Un autre fait marquant est la concentration des remboursements en 2015 et 2016 et - d’une manière apparemment systématique - sur les prochaines années électorales : 2019 et 2023 (figure 5.2).

Figure 5.2 Le calendrier des remboursements (Millions d’euros.)

Source : RBC Capital Market et The Economist, http://goo.gl/5o330Q

7. Un changement fondamental des circonstances économiques

Les politiques d’ajustement ont manifestement conduit à un changement fondamental des circonstances économiques. Ces politiques ont eu un impact négatif sur le PIB, l’investissement, la productivité du travail, l’efficacité du capital et l’emploi. Un développement économique écologiquement et socialement soutenable suppose, entre autres, une augmentation substantielle des dépenses publiques (y compris l’investissement public). Il n’est pas compatible avec les politiques d’austérité actuelles, car il n’y a pas de place pour un excédent primaire du budget. C’est pourquoi la dette publique grecque peut être considérée comme tout à fait insoutenable à l’heure actuelle.

Chapitres :
Chapitre 1 : L’accroissement de la dette grecque depuis le début des années 1980
Chapitre 2 : Évolution de la dette publique grecque entre 2010 et 2015
Chapitre 3 : La dette publique grecque par créancier en 2015
Chapitre 4 : Le mécanisme du système-dette en Grèce
Chapitre 6 : Grèce : la longue liste des violations des droits humains perpétrées sous le diktat des créanciers
Chapitre 7 : Comment la Troïka et la Grèce ont violé leurs obligations internationales au moment de la conclusion des memoranda et des conventions de prêt ?
Chapitre 8 : Grèce : Évaluation du caractère illégitime, odieux, illégal et insoutenable de la dette
Chapitre 9 : Fondements juridiques de la suspension et de la répudiation de la dette souveraine grecque
Le Rapport Préliminaire de la Commission pour la vérité sur la dette publique grecque au format PDF.

Complément :
Vidéo - Intervention d’Éric Toussaint à la présentation du rapport préliminaire de la Commission de la vérité

Notes :