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Un pays a le pouvoir de refuser de payer la dette
par Eric Toussaint , Revista Mugica
18 novembre 2020

Nous publions une interview donnée par Éric Toussaint à la revue argentine Mugica. Nous l’avons adaptée afin de la rendre accessible à un public qui ne connaît pas nécessairement dans le détail ce qui se passe en Argentine.

Les arguments utilisés dans l’article sont étayés par la situation concrète de l’Argentine. Ils sont applicables à de nombreux pays de la planète car ils se basent sur une série d’expériences concrètes, de jurisprudences et de concepts liés au droit international.

Version en « nederlands »

Revue Mugica : Alexander Sack, en 1927, affirmait que, pour définir une dette comme odieuse, la nature du régime est indifférente, c’est-à-dire qu’il est indifférent de savoir s’il s’agit d’une dictature ou d’une démocratie, puisque ce qui est vraiment décisif, c’est de savoir si cette dette a été contractée contre l’intérêt du peuple. Êtes-vous d’accord avec cette affirmation ? Le concept de « respecter l’intérêt du peuple » n’est-il pas trop ambigu ?

Selon la doctrine élaborée au 20e siècle par Alexander Sack sur la base de deux siècles de jurisprudences liées à des litiges sur les dettes souveraines, la nature du gouvernement n’est pas le critère pour déterminer le caractère odieux d’une dette

Éric Toussaint : Il est absolument clair que, selon la doctrine élaborée au 20e siècle par Alexander Sack sur la base de deux siècles de jurisprudences liées à des litiges sur les dettes souveraines, la nature du gouvernement n’est pas le critère pour déterminer le caractère odieux d’une dette. Il soutient qu’un gouvernement régulier, c’est-à-dire le pouvoir qui gouverne, quelle que soit sa nature, peut être tenu pour responsable d’avoir contracté une dette odieuse. En ce qui concerne la question de « contraire au Peuple », il y a trois termes dans la doctrine qui font référence à cette contradiction : on parle d’une dette contractée contre l’intérêt de la Nation, contractée contre le Peuple et/ou contre l’intérêt de l’État.

Si on veut pratiquer la démocratie réellement, il appartient aux citoyens-nes, notamment en se référant au droit interne et à la jurisprudence internationale, de dire ce qui est contraire à l’intérêt du Peuple, de la Nation ou de l’État. Cela fait donc partie d’un débat démocratique. Pour moi, en toute circonstance, il est nécessaire d’auditer la dette afin d’identifier la partie odieuse, illégitime, illégale et/ou insoutenable de la dette réclamée au pays. Dans certains cas, l’entièreté de la dette réclamée à un pays peut être considérée comme odieuse, illégitime, illégale et/ou insoutenable.

Les 44 milliards déboursés par le FMI ont aggravé la situation de l’Argentine, la crise qui était déjà en cours s’est approfondie, l’écrasante majorité de l’argent prêté est reparti à l’étranger

Si nous appliquons la doctrine au cas spécifique de l’Argentine, je dirais que le président Mauricio Macri a contracté auprès du FMI en 2018 une dette énorme contre l’intérêt de l’État, de la Nation et du peuple argentin. Le gouvernement de Mauricio Macri, qui a été élu démocratiquement en 2016 et qui n’était pas une dictature, a reçu 44 milliards de dollars du FMI afin d’essayer d’être réélu en 2019. Le FMI sous pression de l’administration de Donald Trump a accordé ce prêt à l’Argentine avec pour objectif de maintenir au pouvoir cet allié de Washington. En réalité, comme on l’a vu, les 44 milliards déboursés par le FMI (le plus grand prêt du FMI jamais accordé à un pays) ont aggravé la situation du pays, la crise qui était déjà en cours s’est approfondie, l’écrasante majorité de l’argent prêté est reparti à l’étranger. Le peuple argentin a rejeté cette politique, il a voté en 2019 pour le changement proposé par Alberto Fernandez qui dénonçait la politique d’endettement pratiquée par Maucio Macri et promettait de la remettre radicalement en question.


Revue Mugica : Sack et vous-même, au sein du Comité pour l’Abolition des Dette Illégitimes, mettez l’accent sur la complicité des créanciers pour déterminer si une dette est odieuse. Quels sont les outils qui pourraient être utilisés pour établir des critères objectifs quant à la manière de prouver la complicité de ces créanciers ?

Éric Toussaint : Un audit impliquant les citoyens du pays est nécessaire, mais il me semble aussi très clair que la complicité implique la connaissance par les prêteurs de l’usage de l’argent alloué, qu’il s’agisse d’une institution multilatérale comme le FMI, des détenteurs d’obligations ou des banques qui ont accordé des crédits au pays. Dans le cas du FMI, il ne fait aucun doute qu’il impose ses conditions tout en sachant l’utilisation qui va être faite de ces fonds. Non seulement il le sait, mais il participe à l’utilisation qui sera faite de l’argent accordé : il est d’accord avec le gouvernement qui demande le prêt. En fait, il existe une Lettre d’intention qui est négociée entre le FMI et le gouvernement (qu’il s’agisse de celui de Macri ou d’autres, même avec des gouvernements dictatoriaux) qui donne au FMI des garanties.

Il est fondamental pour un État de faire passer la responsabilité de l’investisseur qui achète des obligations avant sa propre responsabilité

En ce qui concerne les autres prêteurs, je dirais qu’il devrait y avoir une obligation de la part d’une banque ou d’un fonds d’investissement d’analyser, par exemple, la solvabilité de la personne ou du pays qui demande de l’argent. Il s’agit d’une pratique courante : même lorsqu’une banque accorde un crédit à une entreprise ou à une famille, elle a l’obligation de s’enquérir de sa solvabilité et de discuter, notamment, des conditions de son remboursement.

Dans le cas des titres souverains argentins, le gouvernement argentin a émis un prospectus expliquant la situation économique, dans lequel il détaille les conditions dans lesquelles il contracte la dette. Le fonds d’investissement devrait avoir l’obligation d’analyser la véracité de ce prospectus. Ceux qui ont acheté des obligations centenaires émises par le gouvernement de Macri n’ont évidemment pas réalisé d’analyse sérieuse pour prêter de l’argent à l’Argentine pendant cent ans, compte tenu des conditions dans lesquelles se trouvait son économie, ils l’ont fait parce que le rendement annuel était de près de 8 % quand les obligations souveraines américaines rapportaient seulement 2 % par an. Les banques américaines recherchent donc un profit plus élevé, mais elles savent parfaitement que si un pays propose près de 8 %, cela signifie qu’il y a un risque. Par exemple, des pays comme l’Allemagne, la France ou les États-Unis empruntent de l’argent à un taux régulièrement négatif, et dans le meilleur des cas le rendement ne dépasse pas 2 %. Par conséquent, les prêteurs doivent assumer le risque qu’ils ont pris en achetant l’obligation, et s’il est prouvé qu’ils ont accepté les explications mensongères du gouvernement sur la situation réelle, alors il y a faute, mais une faute des détenteurs d’obligations. Il est fondamental pour un État de faire passer la responsabilité de l’investisseur qui achète des obligations avant sa propre responsabilité.


Revue Mugica : Si nous laissons un instant de côté la responsabilité des créanciers, quelles sont les responsabilités du gouvernement local ? Pourrait-il être jugé ? Y a-t-il une sorte d’organisme international qui pourrait intervenir ?

Éric Toussaint : La doctrine de la dette odieuse stipule que, lorsque le régime change, le nouveau régime peut refuser d’assumer la dette contractée par le précédent, en arguant qu’il n’a pas signé ce contrat et que les créanciers ont acheté les obligations en aidant le gouvernement sortant alors qu’ils savaient que c’était très risqué.

Le nouveau régime peut également mettre en cause l’utilisation de cet argent, s’il est démontré que le gouvernement précédent a accumulé des dettes pour rester au pouvoir, comme c’est le cas avec Mauricio Macri qui a tenté de gagner les élections coûte que coûte (même si cela n’a finalement pas marché, la crise s’est aggravée). En 2016, sous le gouvernement Macri, la dette avait déjà commencé à augmenter et en 2017, une obligation à 100 ans a été émise, ce qui est une pure folie. 2018 a été le théâtre d’une fuite en avant, avec le prêt du FMI juste avant les élections. On peut analyser tout cet épisode dans la perspective d’un président qui accumule des dettes dans son propre intérêt pour gagner les élections, sans respecter à un seul moment l’intérêt de la Nation.

Il n’existe pas de tribunal international compétent pour statuer sur la dette d’un pays envers un organisme multilatéral ou des créanciers privés. C’est pourquoi la solution pour un pays est d’exercer sa souveraineté en posant un acte unilatéral basé sur la jurisprudence, sur le droit international, sur le droit interne et sa Constitution

Au niveau d’un organisme judiciaire en la matière, il n’existe pas de Tribunal international de la dette. C’est un débat qui dure depuis plus d’un siècle et qui concerne de près l’Argentine. À la fin du XIXe siècle et au début du XXe siècle, deux grands hommes politiques et juristes, un Argentin et un Uruguayen, Luis María Drago et Carlos Calvo, se sont battus sur ce sujet, y compris contre l’utilisation de la force par des puissances créancières comme l’Angleterre, les États-Unis, la France, l’Allemagne et l’Italie. Leur action a abouti à une négociation à La Haye aux Pays Bas, il s’agissait de la première conférence internationale de La Haye sur l’utilisation ou non de la force pour régler des problèmes de dette. Lors des négociations entre Drago, représentant l’Argentine et Porter le représentant des États-Unis à La Haye, en 1906 et 1907, la constitution d’une Cour internationale pour arbitrer les conflits sur les dettes souveraines a été discutée, mais elle n’a pas abouti. Avec la crise des années 1930, il y a eu, une fois de plus, une discussion au sujet de la création d’un organisme international, mais elle n’a débouché sur rien et après la crise argentine de 2001, la directrice du FMI, Anne O. Krueger, a également parlé d’un mécanisme de négociation multilatéral mais cela n’a de nouveau abouti à aucune décision. Il n’existe donc pas de tribunal international compétent pour statuer sur la dette d’un pays envers un organisme multilatéral ou des créanciers privés. C’est pourquoi la solution pour un pays est l’exercice de sa souveraineté, c’est-à-dire un gouvernement qui se fonde sur la jurisprudence, le droit international, le droit interne, sa Constitution interne, et qui prend une décision justifiée de manière souveraine.


Revue Mugica : Dans des contextes où les dettes sont « financiarisées » et où leur logique est celle du renouvellement automatique, dispersé entre une multiplicité de créanciers, dont on ne sait même plus qui ils sont, comment pourrait-on déterminer quelle partie de cette dette est odieuse et quels créanciers sont complices ?

Je pense qu’une solution est qu’à un moment donné, un gouvernement légitime puisse exiger un registre des créanciers, pour négocier uniquement avec les détenteurs d’obligations qui se déclarent à l’autorité

Éric Toussaint : Un fonds d’investissement qui achète de la dette sur le marché secondaire doit également analyser la situation dans laquelle se trouve le pays. L’acheteur d’obligations sur le marché secondaire ne peut pas dire : « Je ne sais rien de la situation du pays, j’ai acheté cette obligation et ils doivent me rembourser ». Nous savons qu’ils analysent la situation et c’est pourquoi nous utilisons de le terme de « fonds vautours », c’est-à-dire de fonds qui achètent des obligations avec l’intention de juger le pays, en sachant pertinemment que ce dernier est dans une très mauvaise situation économique, ce qui fait que les obligations sont vendues à 10 ou 20 % de leur valeur nominale. La stratégie de ces fonds vautours est d’attendre une amélioration de la situation, comme cela s’est produit avec l’Argentine après 2005, pour poursuivre le pays en justice. Je pense qu’une solution est qu’à un moment donné, un gouvernement légitime puisse exiger un registre des créanciers, pour négocier uniquement avec les détenteurs d’obligations qui se déclarent à l’autorité. Ils doivent s’enregistrer auprès du consulat argentin aux États-Unis, en Italie ou dans le pays où réside le titulaire, ce qui permet un contrôle international. Il existe une jurisprudence à ce sujet : c’est le cas du Mexique contre ses créanciers, principalement les Nord-Américains, durant les années 20 et 30 du siècle dernier. Le Mexique a conclu un accord avec le cartel des créanciers qui était présidé par la banque JPMorgan et, à cette occasion, il a été stipulé que tous les détenteurs doivent s’inscrire, présenter leurs obligations [1], afin que le consulat puisse les tamponner et que l’obligation ne puisse plus changer de mains, puisque l’obligation est « au porteur » et que le nom de l’acheteur n’apparaît pas.


Revue Mugica : En 2015, sur la base d’une décision du Parlement, vous avez commandé le Comité pour la vérité sur la dette publique grecque. Quel a été le résultat de ce rapport et comment a-t-il été utilisé par le gouvernement ?

Éric Toussaint : La pure vérité est que le gouvernement grec a simplement ignoré la commission d’audit et la décision de la présidente du parlement. Officiellement, et devant le peuple grec, le gouvernement l’a soutenue : le Premier ministre est venu à la séance inaugurale des travaux de la commission d’audit le 4 avril 2015 et a également assisté à la présentation des conclusions le 17 juin 2015 mais il n’était pas dans la même dynamique de négociation, qui s’est d’ailleurs révélée être un désastre pour la Grèce. Pour moi, le cas grec est l’exemple d’un gouvernement qui n’a pas le courage d’affronter réellement les créanciers, et la conséquence actuelle est qu’en Grèce, le ratio de la dette publique par rapport au produit intérieur brut est de près de 200 %. La situation est absolument épouvantable : il n’y a eu aucune réduction de la dette entre 2015 et 2020. C’est un désastre pour la Grèce. La population est désillusionnée et démoralisée. L’exemple positif est l’Équateur en 2007/2008 ou l’Islande en 2008 et un exemple très triste est la Grèce en 2015.


Revue Mugica : Sur base de ce qui a été expliqué ci-dessus, vous soutenez que la dette argentine peut être considérée comme « odieuse ». Vous pensez donc que nous serions habilités à refuser de la payer ?

Il est très important que le gouvernement informe les citoyen-ne-s, les associe à l’analyse des dettes réclamées afin d’avoir une légitimité dans la décision de répudiation ou de suspension et de compter sur un soutien populaire

Éric Toussaint : Oui, je suis convaincu que c’est possible, mais un pays ne peut en avoir la force que s’il s’appuie sur une décision très forte, basée sur des arguments de droit international et de droit interne. C’est pourquoi il est très important que le gouvernement informe les citoyen-ne-s, les associe à l’analyse des dettes réclamées afin d’avoir une légitimité dans la décision de répudiation ou de suspension et de compter sur un soutien populaire. La mise en œuvre d’une décision implique, bien sûr, une confrontation avec les créanciers, mais la relation entre les puissances d’argent et les pouvoirs publics n’est pas une histoire de négociation aimable et calme : c’est une question de rapport de forces et de confrontation. Et je le dis franchement : elle ne se réalise pas seulement avec le soutien moral du pape François, ou le geste amical d’autres gouvernements qui font des déclarations. Le gouvernement d’un pays endetté, s’il est convaincu qu’il a le droit de refuser de payer, doit prendre une décision forte pour construire un rapport de force avec les créanciers.


Revue Mugica : Compte tenu de la pandémie et des outils juridiques qui permettraient à un État de décider de cesser les paiements par « état de nécessité », « changement de circonstances » ou en « cas de force majeure », pensez-vous que l’Argentine a manqué une occasion de refuser de payer sa dette ?

Éric Toussaint : Oui, une opportunité a été perdue fin 2019-début 2020 lors des premiers mois de la présidence d’Alberto Fernandez mais l’initiative peut être reprise, car un argument peut être que le pays avait espéré un peu de compréhension, mais qu’il est maintenant confronté à une seconde vague d’épidémie au niveau des Amériques. Dans ces circonstances, le gouvernement doit prendre des mesures urgentes, acheter du matériel pour faire face à la situation et donner la priorité à la santé de la population. Par conséquent, décider de ne pas payer la dette est ici indépendant de sa nature odieuse ou non. Il s’agit donc bien de la problématique de « l’état de nécessité », de « force majeure » ou du « changement fondamental de circonstances ».


Revue Mugica : On dit souvent qu’au-delà du juridique, dans la pratique, le refus de payer une dette, même odieuse, aurait un coût énorme pour un pays en termes d’accès au crédit pour les secteurs public et privé.

Éric Toussaint : Il existe des preuves issues de plusieurs études sur cette question, notamment de la part d’anciens hauts fonctionnaires de la Banque interaméricaine de développement comme Ugo Panizza, qui est maintenant professeur à Genève. Il a écrit une étude en 2011 concluant que la suspension de paiement est le début de la reprise économique, et il dit cela en se basant sur les cas de l’Argentine 2001/2005, de la Russie 1998/2003, entre autres.

Dans un article publié par le Journal of Development Economics intitulé « The elusive costs of sovereign defaults », Eduardo Levy Yeyati et Ugo Panizza, deux économistes, présentent les résultats de leurs recherches détaillées sur les défauts de paiement pour une quarantaine de pays. L’une de leurs conclusions est la suivante : « Les périodes de suspension de paiement marquent le début de la reprise économique ». On ne peut pas mieux l’expliquer.

L’idée qu’un pays qui suspend le paiement de sa dette ne parvienne pas à retourner sur les marchés est donc une idée fausse

Dans un ouvrage collectif publié en 2010 par l’université d’Oxford [2], Joseph Stiglitz affirme que la Russie en 1998 et l’Argentine dans les années 2000 ont apporté la preuve qu’une suspension unilatérale du remboursement de la dette peut être bénéfique aux pays qui prennent une telle décision : « La théorie et la pratique suggèrent que la menace de fermeture du robinet du crédit a probablement été exagérée » (p. 48) : « Dans ce scénario, le nombre d’entreprises locales qui font faillite diminue parce que les taux d’intérêt locaux sont plus bas que si le pays avait continué à payer sa dette, et parce que la situation économique générale du pays s’améliore. Au fur et à mesure que l’économie se renforce, le recouvrement des impôts augmente, ce qui améliore la marge budgétaire du gouvernement. [...] Tout cela signifie que la position financière du gouvernement est renforcée, ce qui rend plus probable (et non moins probable) que les prêteurs veuillent lui prêter à nouveau”. (p. 48). Il ajoute (p.49) :  »Empiriquement, il y a très peu de preuves pour soutenir l’idée qu’une cessation de paiements entraînera une longue période d’exclusion d’accès aux marchés financiers. La Russie a pu à nouveau emprunter sur les marchés financiers deux ans après sa déclaration unilatérale de cessation de paiements, sans consultation préalable des créanciers. [...] En pratique, la menace de voir le robinet du crédit fermé n’est pas réelle, loin s’en faut”. (p. 49).

Plusieurs analyses montrent qu’il existe une concurrence entre les prêteurs. Ainsi, si un pays impose une très lourde charge à ses créanciers, lorsque la situation économique s’améliore, d’autres prêteurs potentiels se manifestent, fondant même leur décision d’accorder un crédit sur le fait que la situation du pays s’est améliorée, que la dette a été réduite et que la croissance économique a augmenté, ou est revenue. L’idée qu’un pays qui suspend le paiement de sa dette ne parvienne pas à retourner sur les marchés est donc une idée fausse.


Revue Mugica : Quel est, à votre avis, le scénario probable à l’issue de la pandémie ?

Des pays comme le Brésil, l’Afrique du Sud et les pays du Nord, vont se retrouver dans une situation inédite et très difficile à résoudre, avec des questions de suspension éventuelle des paiements, de restructuration de la dette et de très longues négociations, entre autres

Éric Toussaint : La situation sera pire dans l’avenir immédiat car les États auront augmenté substantiellement leur dette publique. En Europe, cela est évident. Dans mon pays, la Belgique, le ratio de la dette publique au PIB était d’un peu moins de 100 % en 2019 et pourrait dépasser officiellement 120 % en 2021, tout comme la France. L’Italie, pour sa part, va atteindre 150 %. La situation dans les pays du sud comme l’Argentine, le Brésil et l’Afrique australe s’aggravera. Pour faire face à la crise économique, les États cherchent de nouveaux crédits. La même chose se passe au Nord. J’ai donc l’impression que les crises de la dette publique vont se renforcer dans les 5 ou 10 prochaines années et que ce sera à nouveau un sujet très central au niveau international. Des pays comme le Brésil, l’Afrique du Sud et les pays du Nord (comme la plupart des pays européens), vont se retrouver dans une situation inédite et très difficile à résoudre, avec des questions de suspension éventuelle des paiements, de restructuration de la dette et de très longues négociations, entre autres.


Source : Revue Mugica

Notes :

[1L’accord qui mit fin au conflit entre le Comité international des banquiers et le Mexique constitue un véritable acte de capitulation des banques.

Alors que le Comité international exigeait le paiement d’une dette évaluée à 510 millions de dollars (capital et intérêts dus), l’accord final prévoyait le paiement d’un peu moins de 50 millions de dollars : une réduction de plus de 90 %. En plus, ce qui est tout à fait remarquable, c’est le taux appliqué pour la compensation en ce qui concerne les intérêts de retard : 1/1000 pour les arriérés antérieurs à 1923, 1/100 pour la période 1923-1943. Or dans de nombreux accords de restructurations de dette datant du 19e siècle ou de la première moitié du 20e siècle, les intérêts de retard étaient entièrement transformés en capital dû. En acceptant de ne rembourser qu’une dette de 50 millions (capital et intérêts de retard compris), le Mexique remporta une victoire éclatante.

Ce n’est pas tout : les détenteurs de titres étaient obligés de présenter leurs titres et de les faire enregistrer et estampiller auprès des autorités mexicaines avant de pouvoir prétendre à une compensation ! Les banquiers devaient faire enregistrer les titres par le gouvernement mexicain : du jamais vu jusque-là.

Voir WYNNE, William. 1951. State Insolvency and Foreign Bondholders. Selected Case Histories of Governmental Foreign Bond Defaults and Debt Readjustments. Vol. 2. New Haven : Yale University Press, 1951, p. 97. Voir aussi : Eric Toussaint, Le Système dette, Editions Les Liens qui Libèrent, Paris, 2017, p. 245

[2Herman, Barry ; Ocampo, José Antonio ; Spiegel, Shari, 2010, Overcoming Developing Country Debt Crises, OUP Oxford, UK, ISBN : 9780191573699

Eric Toussaint

docteur en sciences politiques des universités de Liège et de Paris VIII, porte-parole du CADTM international et membre du Conseil scientifique d’ATTAC France.
Il est l’auteur des livres, Capitulation entre adultes : Grèce 2015, une alternative était possible, Syllepse, 2020, Le Système Dette. Histoire des dettes souveraines et de leur répudiation, Les liens qui libèrent, 2017 ; Bancocratie, ADEN, Bruxelles, 2014 ; Procès d’un homme exemplaire, Éditions Al Dante, Marseille, 2013 ; Un coup d’œil dans le rétroviseur. L’idéologie néolibérale des origines jusqu’à aujourd’hui, Le Cerisier, Mons, 2010. Il est coauteur avec Damien Millet des livres AAA, Audit, Annulation, Autre politique, Le Seuil, Paris, 2012 ; La dette ou la vie, Aden/CADTM, Bruxelles, 2011. Ce dernier livre a reçu le Prix du livre politique octroyé par la Foire du livre politique de Liège.
Il a coordonné les travaux de la Commission pour la Vérité sur la dette publique de la Grèce créée le 4 avril 2015 par la présidente du Parlement grec. Cette commission a fonctionné sous les auspices du parlement entre avril et octobre 2015.

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