Le contexte lié à la pandémie de Covid-19

Le cas de la Grèce est particulièrement frappant : dans son budget prévisionnel de 2021, le gouvernement grec prévoyait encore des coupes budgétaires de 600 millions d’euros pour la santé

En 2019, le ratio dette/PIB des économies de l’Union européenne (UE) restait bien trop élevé par rapport aux règles imposées par le Traité de Maastricht, mettant une forte pression sur les populations. La crise de la dette des pays d’Europe continuait à justifier des procédures pour déficit excessif ou encore des plans d’austérité qui ne disaient plus leur nom. Ces plans, conséquences directes des nombreuses recapitalisations bancaires après 2008, affectent profondément les budgets alloués aux services publics et notamment aux systèmes de santé. Le cas de la Grèce est particulièrement frappant : dans son budget prévisionnel de 2021, le gouvernement grec prévoyait encore des coupes budgétaires de 600 millions d’euros pour la santé. En 2020, pour faire face à la pandémie, la plupart des gouvernements ont opté pour un confinement strict et l’arrêt partiel de l’activité économique, ce qui a eu pour effet une augmentation significative des déficits budgétaires des pays et de leur endettement. Les règles budgétaires de l’UE, qui avaient limité les dépenses publiques, ont été temporairement suspendues, alors que les coupes budgétaires, les privatisations, et la libéralisation de l’économie ont continué.

Aux Suds, les effets de la récession mondiale enclenchée par la crise financière de 2008 ont mené à la fuite des capitaux, à l’effondrement des taux de change, des prix des matières premières et des transferts financiers des personnes migrantes à leur famille. Autant de facteurs qui ont entrainé l’augmentation des dettes publiques souveraines. Entre 2010 et 2020, la dette extérieure publique des pays des Suds a doublé et représente en 2021 à peu près 3000 milliards de dollars. Aujourd’hui, de nombreux pays sont en grandes difficultés. D’après le Fonds monétaire international (FMI), 20 % des pays des Suds sont actuellement en situation de surendettement, soit 1 pays sur 5. Et un peu moins de 15 % des pays des Suds sont en défaut de paiement partiel ou total, dont l’Argentine, le Liban, le Venezuela ou encore le Zimbabwe. La Tunisie vient de faire appel au FMI pour faire face au « mur de la dette » avec une dette qui représente 100 % de son PIB, tandis que la crise économique et financière au Liban risque d’être classée parmi les pires du monde depuis le milieu du XIX^e siècle selon la Banque mondiale.

Les Institutions financières au service des marchés privés

La crise sanitaire a constitué une occasion importante pour les marchés privés et en particulier ceux des obligations d’États. Ainsi les pays des Suds comme du Nord ont pu emprunter des sommes colossales à des taux parfois bas sur ces marchés. Les institutions internationales, tout comme la Banque centrale européenne (BCE), ont apporté des réponses insuffisantes face à la crise de Covid-19 poussant les États vers les créanciers privés.

Le FMI et la Banque mondiale continuent de conditionner leurs prêts, ainsi que leurs mesures de report ou d’allègement, à l’application de plans d'ajustement structurel qui ont précisément augmenté la vulnérabilité de nombreux pays

Un trait majeur de la crise de la dette actuelle, c’est que les pays des Suds se sont endettés via les obligations sur le marché privés. A partir de 2007, les institutions financières internationales incitent les investisseurs à placer leurs capitaux aux Suds plutôt qu’au Nord où les taux d’intérêt sont très faibles. Le FMI conseille également aux pays des Suds de recourir aux émissions obligataires pour financer leurs besoins en infrastructures. Ainsi, les pays des Suds sont incités à s’endetter massivement. Mais depuis 2018, avec la dégradation de l’économie internationale et la chute brutale du prix des matières premières, ces pays ne peuvent plus se procurer des revenus nécessaires au remboursement de leurs dettes. Les premiers défauts de paiement depuis le début de la pandémie ont alors été signifiés en novembre 2020 par la Zambie et le Suriname. Aujourd’hui, les réponses internationales des institutions financières internationales et du G20 restent largement insuffisantes pour aider les pays des Suds à lutter contre la crise du Covid-19. En effet, les initiatives proposées par le G20 (l’Initiative de suspension de la dette (ISSD) et le Common debt framework) se limitent soit à suspendre momentanément le remboursement d’une partie infime des dettes des 73 pays classés parmi les pays « à faible revenu », soit à envisager de restructurer au cas par cas une partie de ces dettes après la conclusion d’un accord du pays débiteur avec le FMI. Or, le FMI et la Banque mondiale continuent de conditionner leurs prêts, ainsi que leurs mesures de report ou d’allègement, à l’application de plans d’ajustement structurel qui ont précisément augmenté la vulnérabilité de nombreux pays [2].

Dans les pays du Nord, le discours sur les dettes publiques a radicalement changé. Comme pour les pays des Suds, les dettes publiques ne semblent plus être un problème. En Europe, deux raisons sont avancées : la dette ne coûterait rien car les taux d’intérêts sont proches de 0 %, et elle est garantie par les États. Ainsi, les pays européens rencontrent de plus en plus de facilités à s’endetter sur les marchés privés : la Grèce a émis des bonds cinq fois depuis septembre 2020 à des intérêts historiquement bas. En septembre 2020, le pays empruntait à des taux s’élevant à 1,19 % puis à 0,8 % en janvier 2021. Cet engouement des capitaux pour le marché obligataire s’explique partiellement par la décision de l’UE de suspendre temporairement les clauses sur la limitation des dettes publiques. Le plan de relance européen, baptisé « Next Generation EU », composé de subventions et de prêts conditionnés, encourage lui aussi les marchés obligataires. En effet, la BCE continue de ne pas agir sur les marchés primaires de la dette mais uniquement sur les marchés secondaires aux bénéfices des institutions privées de crédits et des marchés financiers contrairement à la Banque d’Angleterre, à celle du Canada ou encore à la Federal Reserve (FED). Les restructurations des dettes publiques ne sont pas à l’agenda de la BCE, qui veut encourager les marchés obligataires, et donc les pays continuent de rembourser leurs dettes antérieures malgré la crise.

Les institutions privées de crédit en tirent des bénéfices

L’évolution des dettes publiques au Nord et aux Suds profitent aux marchés privés. Cela soulève des problèmes majeurs. Le poids de la dette augmente au Nord comme aux Suds malgré des taux d’intérêts différents. Les résultats sont l’expansion des marchés privés et le creusement des inégalités entre détenteurs et non-détenteurs de capitaux et pays des Suds et du Nord.

Depuis le début de la crise sanitaire, la reprise des bourses à la hausse a fait monter le prix des actifs et a permis à ceux qui les détenaient de s’enrichir à tel point que même les économistes du FMI se sont montrés inquiets de l’exubérance boursière

La répartition de la dette extérieure publique des pays des Suds a évolué d’une répartition quasi similaire entre catégorie de créanciers (multilatéraux, bilatéraux, commerciaux) dans les années 2000 à une nette domination des créanciers privés par rapport aux créanciers bilatéraux en 2019. Aujourd’hui, les montants que les pays des Suds doivent aux créanciers privés représentent 60 % de la dette extérieure publique de ces derniers, ce qui pose deux problèmes majeurs. Tout d’abord, sous prétexte des risques plus élevés que comportent les prêts accordés à certains pays du Sud, ces prêts sont généralement assortis de taux d’intérêt plus élevés que les prêts des créanciers multilatéraux ou bilatéraux qui accordent des prêts concessionnels à des taux qui varient entre 0 et 3 %. Les taux d’intérêts pratiqués par les créanciers privés varient eux en fonction des catégories de pays définies par la Banque mondiale selon leur revenu. A titre indicatif, pour les pays éligibles à l’ISSD, le taux d’intérêt médian tourne autour de 7 %. Cela alourdit le fardeau de la dette tout en générant des rendements supérieurs pour les investisseurs. Ensuite, en raison du manque de transparence quant à l’identité de ceux qui achètent ou possèdent les obligations des pays des Suds, il est plus difficile de négocier avec ces derniers une renégociation de la dette. La preuve en est, les créanciers privés ne sont aucunement impliqués dans les solutions, largement insuffisantes, proposées au niveau international. Ces dernières risquent alors de servir à payer en priorité les créanciers privés au détriment de besoins urgents des populations sur place.

Un des problèmes fondamentaux que rencontrent les États européens aujourd’hui est qu’ils ne peuvent pas s’endetter directement auprès de la BCE. Dès lors, les marchés privés sont les premiers bénéficiaires de l’augmentation des dettes publiques européennes, comme pour les pays des Suds, malgré les taux nuls (ou quasi nuls) des emprunts obligataires. Les investisseurs restent confiants quant à la capacité des États de rembourser leurs dettes malgré les ratios d’endettement élevés. Ils savent également que la BCE interviendra si les cours boursiers chutent comme elle l’a fait en 2020. Mais une telle assurance des marchés privés est extrêmement inquiétante. En effet, depuis le début de la crise sanitaire, la reprise des bourses à la hausse a fait monter le prix des actifs et a permis à ceux qui les détenaient de s’enrichir à tel point que même les économistes du FMI se sont montrés inquiets de l’exubérance boursière [3], la valeur réelle des actifs à risque (entreprises) ne correspondant pas à la valeur du marché. En d’autres termes, non seulement les actions coûtent bien trop cher compte tenu des incertitudes économiques mais, pire, les inégalités se sont encore creusées.

L’impact de la dette, au Nord comme aux Suds

Globalement, le coût de la dette pèse sur les populations, au Nord comme aux Suds. Certains pays européens affectés par des années d’austérité s’alignent dans leurs politiques sur les pays des Suds où l’investissement pour le remboursement des dettes publiques est plus important que les dépenses pour la santé.

Le coût de la dette pèse sur les populations, au Nord comme aux Suds

Aujourd’hui, le service de la dette des pays des Suds représente près de 15 % de leurs revenus en 2020 et a considérablement augmenté depuis 2010, au détriment, notamment, du secteur public de la santé. Début 2020, 46 pays privilégiaient le service de la dette plutôt que les services de santé, dépensant jusqu’à quatre fois plus pour tenter de rembourser leurs dettes que pour soutenir les services publics [4]. Il faut rappeler que la crise permanente des services de santé est le résultat de près de quarante ans de politiques d’ajustement structurel imposées par les institutions financières internationales qui ont conditionné leurs prêts à des politiques qui ont détérioré les systèmes de santé publique, en imposant des coupes budgétaires brutales (suppression de postes de travail, de lits d’hôpitaux, augmentation du prix des médicaments, sous-investissements dans les infrastructures et les équipements, privatisations). Finalement, le poids de la dette est tel que son remboursement empêche les pays du Sud de satisfaire les besoins fondamentaux de leurs populations. Selon un récent rapport d’Oxfam, plus d’un demi-milliard de personnes pourraient basculer dans la pauvreté suite à la crise actuelle [5].

Les pays les plus endettés de l’UE ont eu beaucoup de mal à faire face à la crise de Covid-19 en raison de leur système de santé extrêmement affaibli par des années d’austérité. Tel fut le cas de la Grèce qui a adopté des mesures strictes de confinement et a annulé 80 % des opérations chirurgicales de ses hôpitaux publics pour laisser place aux patient·es atteint·es de Covid19. Le gouvernement grec, comme beaucoup d’autres gouvernements européens, a opté pour des mesures autoritaires plutôt que sanitaires. Les investissements dans les systèmes de soins publics n’ont pas ou trop faiblement augmenté partout en Europe alors qu’en Grèce ils ont même été réduits de plusieurs centaines de millions d’euros dans le budget de 2021. En parallèle, la dette publique a atteint des sommets et de l’argent a été dégagé pour l’armée et le renforcement de la police. Dans ce cas précis, comme dans d’autres, l’argent des prêts obligataires fait augmenter le poids de la dette mais ne sert pas la population.

Pour une annulation des dettes

Au regard de la crise actuelle, il est nécessaire de prendre des mesures ambitieuses d’annulations de dettes.

Les États ne sortiront pas de cette crise (comme ils ne sont pas réellement sortis de la précédente) sans mettre en place une réforme radicale de leur système bancaire

A court terme, les réponses internationales resteront insuffisantes pour les pays des Suds tant qu’elles n’incluront pas un moratoire suivi par une annulation de toutes les dettes multilatérales des pays des Suds pour 2021 au minimum. Parallèlement à cette mesure d’urgence, les pays devraient soutenir la mise en place de procédures d’audit citoyen afin d’identifier les parts illégales, odieuses ou illégitimes des dettes, qui devront alors être annulées. Sur cette base, il faut soutenir des initiatives d’annulation unilatérales de la dette prises par des pays des Suds en concordance avec le droit international, notamment l’état de nécessité, le cas de force majeure et le changement fondamental de circonstances. Il faudrait également utiliser tous les leviers d’actions possibles pour obliger les créanciers privés à annuler leurs créances sur les pays des Suds. Finalement, il faudrait que tous les États adoptent des législations équivalentes à la loi belge du 12 juillet 2015 qui vise à empêcher la spéculation par les fonds vautours sur la dette des États.

Au Nord aussi il faut annuler les dettes publiques et particulièrement celles détenues par la BCE puisqu’elle a la capacité de fonctionner à taux négatifs et peut créer de la monnaie pour compenser ses pertes. Les Traités européens n’interdisent pas une annulation de dette même si la plupart les dirigeants ne veulent pas en entendre parler. Mais l’annulation des dettes doit s’accompagner d’autres mesures comme l’imposition d’une taxe Covid en faisant payer les grands patrimoines et les entreprises, le renforcement de la lutte contre l’évasion fiscale et la levée des règles qui interdisent les États d’emprunter directement à leurs banques centrales. D’autres mesures comme la réduction du temps de travail, la garantie de l’emploi et des revenus sociaux, peuvent constituer une solution pour faire face à la chute du nombre d’emplois due à la gestion publique de la crise sanitaire et éviter les bulles de crédits privés. Finalement, les États ne sortiront pas de cette crise (comme ils ne sont pas réellement sortis de la précédente) sans mettre en place une réforme radicale de leur système bancaire.