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Quelques fondements juridiques pour suspendre le paiement des dettes publiques
par Renaud Vivien , Cécile Lamarque
16 mai 2011

Après les gouvernements du Sud à partir des années 1980, les gouvernements au Nord utilisent aujourd’hui l’alibi de la dette pour mettre en place des politiques d’austérité budgétaire, dont les similitudes avec les plans d’ajustement structurel (PAS) prônés par le FMI et la Banque mondiale sont nombreuses. Bien sûr, nous ne sommes pas opposés à des mesures d’austérité pour les détenteurs de capitaux, pour les spéculateurs, pour les hauts revenus, qui viseraient à garantir la justice sociale et le respect des droits économiques, sociaux et culturels (DESC) des populations. En ce sens, l’austérité souhaitée implique par exemple la réduction drastique des dépenses d’armement, la suppression des cadeaux fiscaux bénéficiant aux plus riches, une lutte énergique contre la grande fraude fiscale, la suppression des subventions et autres avantages financiers aux exportateurs, etc. Or, actuellement, les politiques de rigueur mises en oeuvre frappent uniquement les classes populaires en comprimant fortement les dépenses publiques dans des secteurs essentiels tels que la santé ou l’éducation, alors qu’il faudrait augmenter ces dépenses en les finançant par une augmentation de l’impôt sur les hauts revenus, sur les bénéfices des sociétés et sur les patrimoines élevés. Briser le cercle vicieux de la dette apparaît dès lors comme une nécessité politique, économique et sociale. Le droit international public [1] offre aux gouvernements qui en ont la volonté de solides arguments pour sortir du piège de la dette et des politiques antisociales d’inspiration néolibérale, que nous désignerons par « rigueur » ou « austérité ».

Rembourser la dette publique n’est pas une fatalité

Pour être lié par un contrat de prêt, l’État doit avoir donné librement son consentement. De ce consentement naît une relation juridique : l’obligation pour l’État de rembourser la dette qu’il a contractée. Cette obligation repose sur le principe pacta sunt servanda  (les conventions doivent être respectées) consacré à l’article 26 de la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969 [2] et par le principe de continuité de l’État qui entraîne la transmission des dettes d’États d’un gouvernement à l’autre.

Néanmoins, ces principes ne sont pas absolus [3] et ne valent que pour « des dettes contractées dans l’intérêt général de la collectivité [4] ». Le point clé est donc «  l’intérêt général de la collectivité ». Selon le droit international, l’évaluation de l’intérêt général et la détermination du caractère licite ou illicite de la dette relèvent de la compétence des pouvoirs publics [5]. La mise en place d’un audit des dettes publiques par les pouvoirs publics, associant des représentants de la « société civile » du pays, pour identifier ces dettes illicites est donc tout à fait légale.

La pratique des États confirme par ailleurs que le remboursement des dettes publiques ne constitue pas une obligation absolue. Dans un rapport de 2008 consacré à la doctrine de la dette odieuse rédigé à la demande de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) [6], il est affirmé que l’obligation pour un État de rembourser les dettes n’a jamais été reconnue dans l’Histoire comme étant inconditionnelle. Son auteur énumère les nombreux précédents en faveur du non-paiement de certaines dettes frauduleuses et les règles juridiques qui limitent la portée du principe pacta sunt servanda, comme les principes généraux du droit international (PGD) : la bonne foi, l’équité, etc.

Comme le rappelait déjà en 1930 le gouvernement autrichien lors d’une réunion du Comité préparatoire à la Conférence pour la Codification du Droit International : «  la doctrine dominante du droit des gens ne semble pas qualifier comme violation des obligations internationales d’un État la répudiation par cet État de ses dettes, à moins qu’il ne le fasse de façon arbitraire [7] ». Le CADTM rejoint cette position affirmant la licéité d’un acte unilatéral de répudiation (et a fortiori de suspension) de la dette fondé sur la protection des droits humains fondamentaux. Un tel acte n’est pas arbitraire, il dispose d’une base légale.

Par conséquent, il n’existe pas d’obligation inconditionnelle pour un État d’honorer ses dettes. Les gouvernements débiteurs et créanciers peuvent, sur le fondement du droit international, suspendre et répudier/annuler certaines dettes. Pour déterminer la part qui ne doit pas être payée, les pouvoirs publics peuvent mener un audit de leurs dettes. Au préalable, la suspension immédiate du paiement de la dette, avec gel des intérêts, peut s’avérer nécessaire et est tout à fait justifiée.

Une austérité à l’encontre des obligations relatives aux droits humains

L’article 103 de la Charte de l’ONU [8], à laquelle les États membres des Nations unies doivent impérativement adhérer, est sans ambiguïté : « En cas de conflit entre les obligations des Membres des Nations Unies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront. » Parmi les obligations contenues dans cette Charte, on trouve notamment, aux articles 55 et 56, « le relèvement des niveaux de vie, le plein emploi et des conditions de progrès et de développement dans l’ordre économique et social (…), le respect universel et effectif des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion ». Cette Charte consacre également le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes (article 1-2) et la coopération internationale pour le développement des peuples (article 1-3). Toutes ces dispositions destinées à protéger les droits humains priment donc sur les autres engagements pris par les États, parmi lesquels le remboursement des dettes, et aussi l’application des programmes d’austérité imposés notamment par le FMI, la Banque mondiale et la Commission européenne.

Les rapports de l’ONU rappellent régulièrement cet impératif de protection des droits humains fondamentaux. À titre d’exemple, la résolution du Conseil des droits de l’homme de l’ONU du 23 avril 1999 affirme que «  l’exercice des droits fondamentaux de la population des pays débiteurs à l’alimentation, au logement, à l’habillement, à l’emploi, à l’éducation, aux services de santé et à un environnement salubre ne peut être subordonné à l’application de politiques d’ajustement structurel et de réformes économiques liées à la dette [9] ». En 2009, l’expert indépendant de l’ONU sur la dette externe, Cephas Lumina, ne disait pas autre chose en précisant que les textes internationaux de protection des droits humains s’imposent non seulement aux États mais également aux institutions internationales comme la Banque mondiale et le FMI.

Parmi ces textes, on trouve entre autres la Charte de l’ONU (1945), la Déclaration universelle des droits de l’homme (1948), les deux Pactes de 1966 sur les droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) et sur les droits civils et politiques (PIDCP), la Convention de Vienne sur le droit des traités (1969) ou encore la Déclaration sur le droit au développement (1986). Or, les politiques de rigueur appliquées au Sud et au Nord violent de façon flagrante ces différents engagements juridiques internationaux. Arrêtons-nous sur quelques exemples de telles violations au Sud et au Nord en relation avec l’endettement des États.

Depuis l’éclatement de la crise de la dette du tiers-monde en 1982, le FMI et la Banque mondiale contraignent les pays du Sud à appliquer des plans d’ajustement structurel pour rembourser leurs créanciers qui avaient pourtant prêté de manière totalement irresponsable et imprudente. Au menu : réduction des surfaces destinées aux cultures vivrières et spécialisation dans un ou deux produits d’exportation, fin des systèmes de stabilisation des prix, abandon de l’autosuffisance en céréales, fragilisation des économies par une extrême dépendance aux évolutions des marchés mondiaux, forte réduction des budgets sociaux, suppression des subventions aux produits de base, ouverture des marchés et mise en concurrence déloyale des petits producteurs locaux avec des sociétés transnationales, privatisation du secteur de l’eau, de la santé, de l’éducation, des entreprises stratégiques et des ressources naturelles, licenciements massifs dans la fonction publique, dérèglementation du code du travail pour rendre plus faciles les licenciements…

Entre autres conséquences néfastes, la souveraineté alimentaire et plus largement le droit à l’alimentation sont bafoués. En effet, nombre de pays en développement qui étaient auto-suffisants en produits alimentaires (comme Haïti avec le riz) au début des années 1980 importent aujourd’hui les denrées nécessaires à leur population. Alors que les gouvernements recouraient fréquemment à des subventions pour maintenir les denrées de base à un prix abordable pour les plus démunis, le FMI et la Banque mondiale ont exigé la suppression de toutes ces aides, ce qui a pour conséquence l’augmentation du prix de ces aliments mais aussi du combustible. Les populations rencontrent alors d’énormes difficultés pour subvenir à leurs besoins alimentaires, pour la cuisson des aliments, pour faire bouillir l’eau et la rendre potable. Le prix des transports augmente lui aussi, ne laissant pas d’autre choix aux petits paysans que de répercuter cette hausse sur le prix de leurs productions vendues en ville. Les populations, soumises à rude épreuve, réagissent. Des « émeutes anti-FMI », ou « émeutes de la faim », éclatent à intervalles réguliers au Sud. Citons l’exemple du Pérou en 1991 où le prix du pain est multiplié par 12 en une nuit, ou celui du Caracazo (trois jours d’émeutes occasionnant de nombreux morts) au Venezuela en 1989, ou encore plus récemment l’impact de la dégradation des conditions de vie en Tunisie, en Égypte et dans tout le monde arabe, qui a produit d’énormes convulsions sociales entraînant notamment la chute des présidents Ben Ali et Moubarak, en janvier et février 2011 respectivement.

Au Nord, on peut citer les cas éclairants de la Hongrie et de la Lettonie qui ont eu recours, parmi les premiers au sein de l’Union européenne, aux prêts du FMI. Les conditionnalités qui accompagnent ces prêts sont de véritables purges sociales, autant d’attaques contre les acquis sociaux et contre les travailleurs-euses, chômeurs-euses, précaires, que le FMI et l’Union européenne, main dans la main avec les marchés financiers, entendent généraliser à l’ensemble des pays européens. Le plan d’ « aide » à la Hongrie, d’un montant de 20 milliards d’euros, est décidé en octobre 2008 (12,3 milliards d’euros prêtés par le FMI, 6,5 par l’Union européenne et 1 par la Banque mondiale). Outre l’accroissement mécanique du stock de la dette et la perte sèche en paiement des intérêts, les conditions sont sévères pour la population : hausse de 5 points de la TVA, aujourd’hui à 25% ; âge légal de départ à la retraite porté à 65 ans ; gel des salaires des fonctionnaires pour deux ans ; suppression du treizième mois des retraités. L’accord signé en juin 2009 avec la Lettonie s’inscrit dans la même veine en conditionnant l’octroi d’un prêt du FMI de 7,5 milliards de dollars à une baisse de 15 % du salaire des fonctionnaires, à une diminution du salaire minimum et à une baisse du montant des retraites.

Il existe donc un lien direct entre la violation caractérisée des DESC et les plans d’austérité appliqués par les gouvernements du Sud et du Nord sous la pression de leurs créanciers.

En somme, en s’engageant dans des politiques de rigueur telles que définies par le FMI, les États débiteurs sacrifient les droits humains. Ils doivent donc au minimum réaliser un audit de la dette, refuser d’appliquer des mesures qui violent les DESC et, le cas échéant, suspendre le paiement de la dette pendant la durée de l’audit. À l’issue des travaux de l’audit, les États doivent refuser la poursuite du remboursement des dettes illégitimes.

Soulignons que les États n’ont pas seulement l’obligation de respecter les droits humains : ils doivent également les protéger et les promouvoir. À ce titre, ils ont le devoir d’empêcher les tiers de porter atteinte aux droits de leurs populations, ce qui implique de réformer radicalement, d’abolir ou de se retirer d’institutions telles que le FMI, la Banque mondiale, l’Organisation mondiale du commerce (OMC), qui sont au service des sociétés transnationales, au détriment de la puissance publique et des besoins fondamentaux de la population.

En effet, en 2000, l’expert indépendant des Nations unies sur la dette extérieure Fantu Cheru soulignait que les plans d’ajustement structurel imposés par ces institutions vont au-delà « de la simple imposition d’un ensemble de mesures macroéconomiques au niveau interne. Elles [sont] l’expression d’un projet politique, d’une stratégie délibérée de transformation sociale à l’échelle mondiale, dont l’objectif principal est de faire de la planète un champ d’action où les sociétés transnationales pourront opérer en toute sécurité. Bref, les programmes d’ajustement structurel (PAS) jouent un rôle de ‘courroie de transmission’ pour faciliter le processus de mondialisation qui passe par la libéralisation, la déréglementation et la réduction du rôle de l’État dans le développement national [10] ».

Quels textes juridiques invoquer ?

Les différentes conventions internationales citées plus haut donnent aux États des armes juridiques pour suspendre le remboursement de la dette et pour mener des politiques de développement autonomes visant la satisfaction des besoins humains fondamentaux. Dans un esprit de synthèse, nous voulons esquisser certaines dispositions juridiques contenues dans les textes précités pouvant fonder la suspension unilatérale du paiement de la dette (qui, le cas échéant, peut aller jusqu’à la nullité de la dette) et le refus des conditionnalités imposées par les créanciers.

a) Article 103 de la Charte des Nations unies

Cet article indique : «  En cas de conflit entre les obligations des Membres des Nations Unies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront. » Cette disposition, qui pose clairement la suprématie de la Charte sur tout autre engagement, justifie à la fois un moratoire sur la dette publique (avec gel des intérêts), la non-application des programmes d’austérité et même la nullité pure et simple des dettes et des accords contrevenant aux principes inscrits dans la Charte, comme l’objectif de relèvement des niveaux de vie des populations. En effet, les dispositions de la Charte ayant une valeur législative d’ordre public, tout ce qui y est contraire doit être réputé non écrit [11]. Par conséquent, les mesures antisociales imposées par les créanciers, qui hypothèquent la souveraineté des États, devraient être frappées de nullité.

b) Article 1 des deux Pactes internationaux de 1966 sur les droits humains

Selon l’article 1 commun aux deux Pactes : « Tous les peuples ont le droit de disposer d’eux-mêmes. En vertu de ce droit, ils déterminent librement leur statut politique et assurent librement leur développement économique, social et culturel. Pour atteindre leurs fins, tous les peuples peuvent disposer librement de leurs richesses et de leurs ressources naturelles, sans préjudice des obligations qui découlent de la coopération économique internationale, fondée sur le principe de l’intérêt mutuel, et du droit international. En aucun cas, un peuple ne pourra être privé de ses propres moyens de subsistance. »

Il est clair que les plans d’ajustement structurel, rebaptisés Documents ou Cadres stratégiques de croissance et de réduction de la pauvreté par le FMI et la Banque mondiale depuis la fin des années 1990, violent l’article premier commun aux deux Pactes de 1966. Comme le soulignait en 2009 Cephas Lumina, expert indépendant de l’ONU sur la dette extérieure des PED, les Parlements nationaux au Sud ne sont pas consultés dans la plupart des cas et l’adoption finale de ces documents est toujours conditionnée par l’accord final des IFI.

En Europe, les diktats des marchés financiers, de la Commission européenne et du FMI nient également le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes.

c) L’article 28 de la Déclaration universelle des droits de l’homme (DUDH) de 1948

Dans cet article, la DUDH affirme que «  toute personne a droit à ce que règne, sur le plan social et sur le plan international, un ordre tel que les droits et libertés énoncés dans la présente Déclaration puissent y trouver plein effet  ». Cela suppose l’élimination de systèmes et de structures injustes comme une condition de la réalisation des droits humains et libertés fondamentales [12].

Cette affirmation est également présente dans la Déclaration sur le droit au développement adoptée le 4 décembre 1986 par l’Assemblée générale des Nations unies. L’article 3 de cette déclaration énonce que : «  Les États ont le devoir de coopérer les uns avec les autres pour assurer le développement et éliminer les obstacles au développement ». Comme nous l’avons vu plus haut avec les exemples de violations de DESC au Sud et au Nord, l’application des conditionnalités imposées par les créanciers constitue un obstacle au respect des droits humains fondamentaux. Les États doivent donc les refuser. Ils ont également intérêt à suspendre le paiement de la dette qui accapare des ressources vitales pour le développement des peuples. À titre d’exemple, le remboursement du service de la dette accapare 35% du budget de l’État jamaïcain, soit trois fois plus que les dépenses de santé et d’éducation cumulées. En France, le service de la dette représente trois fois le budget de l’enseignement scolaire et huit fois le budget de la justice.

d) Article 2 de la Déclaration de l’ONU sur le droit au développement (1986)

Selon l’article 2 alinéa 3 : «  Les États ont le droit et le devoir de formuler des politiques de développement national appropriées ayant pour but l’amélioration constante du bien-être de l’ensemble de la population et de tous les individus sur la base de leur participation active, libre et significative dans le développement et la distribution équitables des bénéfices issus de celui-ci  ». Étant incompatible avec les plans d’austérité d’inspiration néolibérale, cette obligation impose aux États de mettre fin aux conditionnalités imposées par le FMI, la Banque mondiale et la Commission européenne.

e) La force majeure : à l’impossible nul n’est tenu

Les trois notions suivantes (force majeure, état de nécessité, changement fondamental de circonstance) sont inscrites dans la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités, ainsi que dans de nombreuses législations nationales, principalement en matière de contrat. Ces normes juridiques font également partie du droit coutumier international et, en tant que telles, elles s’imposent à tous les débiteurs et créanciers, sans qu’il soit nécessaire de prouver leur consentement à y être liés et l’illégalité de la dette.

La Commission du droit international de l’ONU définit la force majeure ainsi : «  L’impossibilité d’agir légalement [...] est la situation dans laquelle un événement imprévu et extérieur à la volonté de celui qui l’invoque, le met dans l’incapacité absolue de respecter son obligation internationale en vertu du principe selon lequel à l’impossible nul n’est tenu [13] ».

Le Comité préparatoire de la Conférence pour la codification (La Haye, 1930) admet l’applicabilité de l’argument de la force majeure à la dette car, selon ce Comité, « la responsabilité de l’État se trouve engagée si, par une disposition législative [...] il en suspend ou modifie le service total ou partiel [de la dette], à moins d’y être contraint par des nécessités financières [14] ».

La jurisprudence internationale reconnaît également de manière explicite cet argument, qui légitime la suspension du paiement de la dette à l’égard des créanciers publics (États, FMI, Banque mondiale…) et privés. Entre autres cas, citons la sentence arbitrale du 11 novembre 1912 prononcée par la Cour permanente d’arbitrage de La Haye dans l’« Affaire des indemnités russes » [15]. Entre 1889 et 1912, la Turquie a traversé une grave crise financière qui l’a rendue incapable d’honorer ses remboursements envers la Russie tsariste. La Cour permanente d’arbitrage a reconnu le bien-fondé de l’argument de force majeure présenté par le gouvernement turc. La Cour a affirmé en effet que la force majeure est opposable aussi bien en droit international public que privé et précise que « le droit international doit s’adapter aux nécessités politiques ». En effet, la force majeure se situe là où les intérêts fondamentaux de l’État sont en jeu et le respect des droits humains de sa population implique des décisions politiques fortes, comme le moratoire sur la dette avec gel des intérêts.

Bien qu’en principe la force majeure ait un caractère temporaire, si la cause qui l’a provoquée se prolonge dans le temps, l’exécution de l’obligation financière devient alors définitivement impossible. Par conséquent, la suspension pourrait se traduire ensuite par une annulation pure et simple de la dette. Mentionnons ici le décret du Gouvernement soviétique du 28 janvier 1918, par lequel la République socialiste décide que «  tous les prêts étrangers sont annulés inconditionnellement et sans aucune exception  ». Pour prendre cet acte unilatéral célèbre, le gouvernement russe s’est notamment fondé sur la force majeure.

f) L’état de nécessité

L’état de nécessité correspond à une situation de « danger pour l’existence de l’État, pour sa survie politique ou sa survie économique » [16]. Pour la Commission du droit international de l’ONU, cet argument peut être invoqué lorsque « ce fait aura été l’unique moyen de sauvegarder l’intérêt essentiel de l’État à l’encontre d’un danger grave et imminent  » [17].

La survie économique se réfère directement aux ressources dont un État peut disposer pour continuer à satisfaire les besoins de la population, en matière de santé, d’éducation, de sécurité publique (comme maintenir un bon fonctionnement des services de luttes contre l’incendie et de protection civile)…, ce qui nous renvoie à la part du budget des États consacrée au service de la dette, en comparaison avec celle destinée aux besoins des populations. Dès lors, la suspension immédiate du paiement de la dette (avec gel des intérêts) ainsi que le refus des conditionnalités s’imposent, dans de très nombreux cas, comme «  l’unique moyen de sauvegarder l’intérêt essentiel de l’État  ». En effet, en droit international, un des éléments fondamentaux de l’État est sa population [18]. L’État a des obligations vis-à-vis de ses nationaux et des étrangers qui se trouvent sous sa juridiction. La première de ces obligations est de respecter leurs droits humains fondamentaux.

À la différence de la force majeure, l’état de nécessité ne met pas l’État en situation matérielle d’empêchement absolu de remplir ses obligations internationales. Mais le fait de les exécuter impliquerait pour la population des sacrifices qui vont au-delà de ce qui est raisonnable. En effet, comme le souligne la Commission du droit international : « On ne peut attendre d’un État qu’il ferme ses écoles et ses universités et ses tribunaux, qu’il abandonne les services publics de telle sorte qu’il livre sa communauté au chaos et à l’anarchie simplement pour ainsi disposer de l’argent pour rembourser ses créanciers étrangers ou nationaux. Il y a des limites à ce qu’on peut raisonnablement attendre d’un État, de la même façon que pour un individu... [19] ».

Tout comme la force majeure, l’état de nécessité peut fonder la suspension et la répudiation/annulation [20] (si l’état de nécessité se prolonge) de dettes contractées vis-à-vis d’autres États, d’organisations internationales et d’entités privées [21]. Dans l’affaire des « forêts du Rhodope central » [22], la Bulgarie devait payer à la Grèce des réparations. Devant le Conseil de la Société des Nations, la Bulgarie a évoqué l’état de nécessité, fondé sur les graves conséquences financières que ce paiement aurait occasionnées à l’État et à l’économie du pays. Les deux gouvernements ont notamment reconnu que l’état de nécessité pouvait servir de base juridique pour répudier une dette publique. Ainsi, lorsqu’on parle d’état de nécessité dans le contexte de paiement d’une dette, il est évident que c’est la fonction publique même de l’État qui est menacée.

g) Le changement fondamental de circonstances

Cette norme juridique, qui se matérialise dans la clause rebus sic stantibus (les choses doivent demeurer en l’état - le même état qu’au moment de la signature du contrat), a pour conséquence de délier les parties de toute obligation contenue dans le contrat en cas de changement profond des circonstances. Elle fonde ainsi le droit pour un État de mettre un terme à l’application d’un traité international ou d’un contrat de manière transitoire ou définitive.

Appliquée à la dette, la clause rebus sic stantibus fonde le droit pour un État de suspendre ou de répudier unilatéralement les dettes affectées par ce changement fondamental de circonstances si deux conditions sont réunies :
- le changement de circonstances doit présenter un caractère d’une certaine importance. Dans son arrêt Compétence en matière de pêcheries [23], la Cour internationale de justice fait observer que le caractère fondamental du changement doit s’apprécier comme entraînant une transformation radicale de la portée des obligations, les rendant « plus lourdes » à supporter pour l’une des parties [24] ;
- ce changement doit porter sur des circonstances ayant constitué, selon l’expression formulée par l’article 62 de la Convention de Vienne de 1969, « une base essentielle du consentement des parties à être liées par le traité ».

S’agissant de la dette des pays en développement, il ne fait aucun doute que la décision des États-Unis en 1979 de relever unilatéralement les taux d’intérêt constitue un changement fondamental de circonstances. Primo, ce changement est important car les pays du Sud ont dû rembourser en quelques semaines trois fois plus d’intérêts qu’auparavant. Ce qui a contribué à les plonger, quelques années plus tard, dans une crise sans précédent, entraînant la dégradation des conditions de vie de millions d’êtres humains et le renforcement de la soumission de ces États au diktat des institutions financières internationales. Secundo, ce changement a porté sur une base essentielle du consentement des parties à conclure des prêts. En effet, le recours à l’endettement était fortement incité par les faibles taux d’intérêt de l’époque (les taux réels étaient même négatifs au milieu des années 1970 car inférieurs à l’inflation) et par l’imposition d’un modèle de « développement » prônant l’absolue nécessité de capitaux extérieurs, directement inspiré de la fameuse théorie de Rostow sur le décollage économique, qui n’a toujours pas été validée par les faits [25] mais dont la Banque mondiale demeure l’apôtre.

Par conséquent, tous les gouvernements du Sud affectés par la crise de la dette du tiers-monde sont au minimum fondés à suspendre le paiement des intérêts qui se sont accumulés suite à l’éclatement de la crise. Ils pourraient également, sur la base de cet argument juridique du changement fondamental de circonstances, répudier ces intérêts et même réclamer la restitution des sommes indûment perçues par les créanciers, vu que leur enrichissement n’a pas de fondement légal. Il s’agit, en effet, d’un enrichissement sans cause.

Bien des auteurs, dont Joseph Stiglitz, prix d’économie de la Banque centrale de Suède en mémoire d’Alfred Nobel (2001) [26] et ancien économiste en chef de la Banque mondiale (de 1997 à 2000), confirment que la décision unilatérale de la Réserve fédérale des États-Unis a provoqué un « changement fondamental de circonstances ».

Henry Kissinger, ex-secrétaire d’État du gouvernement états-unien, précise les conséquences économiques et sociales de la crise de la dette : « Il s’agit évidemment d’un problème de solvabilité : certains pays doivent plus que ce qu’ils sont en mesure de rembourser. Les programmes d’ajustement temporaires de 1982 se sont convertis en austérité apparemment permanente en 1988. Depuis 1982, l’Amérique latine a payé près de 235 000 millions de dollars en intérêts, mais son endettement a été augmenté de 50 000 millions de dollars. L’Amérique latine, une région sous-développée, s’est transformée en exportateur net de capitaux, ce qui constitue une situation indéfendable et injuste [...]. Aucun gouvernement démocratique ne peut supporter l’austérité prolongée et les compressions budgétaires des services sociaux exigées par les institutions internationales [27] ».

À la lumière de l’actualité récente, la Grèce, l’Irlande, le Portugal (et la liste s’allongera probablement) se retrouvent dans une situation similaire : suite à l’éclatement de la crise des subprime aux États-Unis en 2007, dont l’onde de choc en Europe y a provoqué des crises bancaires et une récession sévère, ces pays sont confrontés à des hausses des taux d’intérêt exigés par les investissseurs institutionnels (les «  zinzins ») qui dominent les marchés financiers. Les taux qui s’appliquent à ces pays en 2010-2011 ont doublé par rapport à 2008-2009 alors que, dans le même temps, les taux directeurs des banques centrales ont baissé. En 2010, l’Irlande devait rémunérer les détenteurs de sa dette souveraine (titres à 10 ans) au taux élevé de 9,3 % (contre 2,7 % pour l’Allemagne), charge excessive qui l’a amenée à emprunter à cours terme et à mettre en œuvre une politique de rigueur brutale. Le pays est maintenant au bord du gouffre avec une croissance proche de zéro et un taux de chômage s’élevant à 13 %. La Grèce quant à elle devait promettre 11,9 % de taux d’intérêt pour emprunter sur une durée de 10 ans, ce qui l’a obligée à emprunter à court terme comme l’Irlande et à porter des atteintes très graves aux DESC de sa population. Si les zinzins demandent des intérêts majorés, c’est qu’ils anticipent des défauts de paiement et/ou des annulations de dettes. Une suspension du remboursement de la dette (avec gel des intérêts) décidée unilatéralement par ces pays fait donc partie des risques pris en toute conscience par les créanciers. Elle fait pleinement partie des règles du jeu et serait justifiée. Les pays s’engageant dans cette voie auraient tout intérêt à utiliser l’argument juridique du changement fondamental de circonstances, lié à cette augmentation brutale des taux d’intérêts imposée par les marchés financiers qui, circonstance aggravante, empruntent à seulement 1% à la Banque centrale européenne ou à 3% aux épargnants.

Finalement, compte tenu du poids de la dette et de l’aggravation des conditions de vie des populations sous l’effet des mesures d’austérité, les pouvoirs publics au Nord et au Sud disposent de nombreux arguments juridiques pour suspendre immédiatement le remboursement de leurs dettes (avec gel des intérêts) et refuser l’application des aspects des plans d’austérité qui portent atteinte aux droits économiques, sociaux et culturels.

Parallèlement à cette suspension de paiement, les États doivent sans tarder mener des audits de leur dette, avec participation citoyenne, afin de déterminer toutes les dettes illégitimes, en prenant exemple sur la démarche récente de l’Équateur [28].


Notes :

[1Les sources du droit international public sont énoncées à l’article 38 du Statut de la Cour internationale de justice. Elles regroupent les traités, la coutume, les principes généraux du droit, la doctrine, la jurisprudence.

[2http://www.un.org/fr/documents/charter/ treaty.un.org/ilc/texts/instruments/francais/traites/1_1_1969_francais.pdf

[3En outre, pacta sunt servanda est une règle qui date d’une ère où les relations internationales étaient à peu près exclusivement contractuelles (alliances et traités de paix). Or, le droit international contemporain s’est maintenant doté d’une légalité. Le contrat ne peut donc valoir que s’il respecte l’ordre public international (notamment le jus cogens qui recouvre les normes impératives du droit international, la Charte des Nations unies qui affirme sa primauté sur tout autre accord international, etc.).

[4Ruzié David, Droit international public, 17e édition, Dalloz, 2004, p. 93.

[5Toussaint Éric, Ruiz Diaz Hugo, « L’audit de la dette : un instrument dont les mouvement sociaux devraient se saisir », http://www.cadtm.org/L-audit-de-la-dette-un-instrument

[6Howse Robert, “The concept of odious debt in public international law”, Discussion Papers n°185, CNUCED, juillet 2007, UNCTAD/OSG/DT/2007/4, www.unctad.org/en/docs/osgdp20074_en.pdf

[7SDN, Conférence pour la codification du droit international, Bases de discussion n°4, §18.

[9Lire le cahier du CETIM, Dette et droits humains, 8e numéro (2007), http://cetim.ch/fr/documents/bro8-dette-fr.pdf

[10ONU-CDH, Rapport commun de l’expert indépendant Fantu Cheru et du Rapporteur spécial, E/CN.4/2000/51, 14 janvier 2000.

[11Weyl Monique et Weyl Roland, Sortir le droit international du placard, PubliCETIM n°32, CETIM, novembre 2008.

[12Kunanayakam Tamara, Quel développement ? quelle coopération internationale ?, CETIM-CRID-CNCD, 2008.

[13Commission du droit international de l’ONU, Projet d’article 31, A/CN, 4/315, ACDI 1978, II, vol. 1, p. 58.

[14Bases de discussion n°4, op. cit., §21.

[15RSA, Affaire des indemnités russes, Jugement du 11.11.1912. D’autres jugements ont reconnu l’applicabilité de la force majeure aux relations financières. C’est le cas de l’affaire « des emprunts fédéraux brésiliens émis en France », CPJI, Série C, n° 16-IV, Sentence du 12 juillet 1929.

[16de Visscher Charles, Théorie et réalités en droit international public, 3e édition, Pedone, 1970, p.339.

[17ACDI, Vol. II, première partie, « Responsabilité internationale de l’État », 1981, p.58 et suivantes.

[18Pellet Alain et al., Droit international public, 4e édition, LGDJ, 1995, p.400.

[19ACDI, 1980, p. 164-167.

[20Grèce vs Bulgarie, Rapport Ago, A/CN.4/318/Add. 5 et 6, sect. 5, § 23.

[21Recueil, 1997, § 101.

[22Grèce vs Bulgarie, Rapport Ago, A/CN.4/318/Add. 5 et 6, sect. 5, § 23.

[23Compétence en matière de pêcheries (Royaume-Uni c. Islande), compétence de la Cour, arrêt, C.I.J, 1973.

[24La formule exacte qu’elle emploie étant : « Il doit avoir rendu plus lourdes ces obligations, de sorte que leur exécution devienne essentiellement différente de celle à laquelle on s’était engagé primitivement  ».

[25Toussaint Éric, Banque mondiale, le coup d’État permanent, CADTM-Syllepse-CETIM, 2006, p.126.

[26Stiglitz Joseph, La grande désillusion, Fayard, 2002. Ce prix est appelé à tort « prix Nobel d’économie ».

[27Cité par Espeche Gil, Miguel Ángel dans La Doctrina Espeche. Ilicitud del Alza Unilateral de los Intereses de la Deuda Externa. Extrait de « Bush y la deuda latinoamericana », Los Angeles Times Syndicate. Clarín, Buenos Aires, 8 février 1989.

[28Ruiz Diaz Hugo, « La décision souveraine de déclarer la nullité de la dette », 8 septembre 2008, http://www.cadtm.org/La-decision-souveraine-de-declarer,3658

Renaud Vivien

membre du CADTM Belgique, juriste en droit international. Il est membre de la Commission pour la Vérité sur la dette publique de la Grèce créée le 4 avril 2015.

Cécile Lamarque