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Après la chute
La crise argentine et ses répercussions possibles
par David Felix
10 janvier 2002

L’inévitable s’est maintenant produit. La stratégie du gouvernement du président De la Rua était de ranimer une économie naufragée en attirant de nouveau les crédits du FMI et le capital étranger. Pour apaiser le FMI et Wall Street, il avait choisi de poursuivre une politique basée sur trois principes qui n’avaient plus aucun sens. Défendre à tout prix le taux de change d’un peso surévalué, continuer à payer tous les intérêts d’une énorme et écrasante dette en dollars, et équilibrer un budget en dépit d’un chômage en escalade et d’une production en chute.

Les efforts frénétiques du maître de la politique économique du président de la Rua, Domingo Cavallo, pour appliquer ces trois principes échouèrent pitoyablement sur tous les fronts : cessation de paiements de la dette, fuite du peso qui diminue de valeur rapidement sur le marché des changes, accroissement du déficit budgétaire, refus retentissants du FMI à une demande de crédits supplémentaires, tout autant que de la part de Wall Street dont on sollicitait un report de la dette étrangère à des conditions réalistes, et de financer une nouvelle dette. Un violent soulèvement populaire a chassé Cavallo et le président De la Rua de leurs fonctions, laissant l’économie dévastée et la politique en crise.

Inévitable ? La faillite avait été prévue non seulement par des critiques universitaires, y compris l’auteur de ces lignes mais, ce qui est plus important, dès 1998 par les détenteurs d’obligations qui, ayant perçu le surendettement de l’Argentine et la surévaluation du peso, commencèrent à diminuer leurs prêts à l’Argentine et à augmenter les primes de risque des bons argentins. Plus difficile est de prédire les conséquences de cette faillite. Mais avant de faire des pronostics, résumons ce qui a fait passer l’Argentine d’enfant chéri du FMI et de Wall Street durant la plus grande partie des années 1990 au paria d’aujourd’hui ; ceci peut aider à présenter des solutions alternatives.


Le chemin du désastre argentin

L’Argentine fut un enfant chéri parce que, plus ardemment que tout autre pays en développement, elle avait ouvert ses marchés financiers et privatisé ses biens nationalisés. Ces réformes structurelles furent soutenues par les réformes monétaires de 1991 inaugurées par la « Loi de convertibilité », qui fixa le taux de change en mettant à parité peso et dollar et lia la devise peso aux réserves de monnaie de référence.

Pour gagner plus encore la confiance de Wall Street, le gouvernement argentin annonça également en 1991 un changement de sa politique étrangère, non alignée en une position de soutien total aux États-Unis, en une « étreinte charnelle », selon la remarque sardonique de Guido Di Tella, ministre des Affaires étrangères.

C’est ainsi que l’Argentine fut classée A+ par Wall Street et le FMI. Les investissements directs d’Europe et des États-Unis se déversèrent pour profiter des privatisations ce qui, au début, redressa fortement une économie déprimée. Et bien que ces entrées de capitaux diminuèrent au milieu des années 90 quand la réserve de biens privatisables s’amenuisa, les rentrées de capitaux de portefeuille continuèrent d’augmenter, particulièrement pour l’achat de bons du trésor argentin.

Satisfait de cette stratégie, le FMI fut prompt à fournir des crédits d’urgence en réponse à l’inconstance des capitaux de portefeuille. Cette tactique défensive fonctionna dans la crise téquila de 1995-96 mais, à la suite de la crise brésilienne de 1998, des injections de crédit à répétition échouèrent à ranimer le mouvement d’entrée de capitaux privés ou l’économie elle-même. La stratégie avait atteint le fond de l’impasse.

En essence, le couronnement de la stratégie, la Loi de convertibilité et la levée du contrôle des capitaux, s’était transmuée d’aimant, attirant le capital étranger, en meule de moulin déprimant l’économie et en repoussoir des capitaux extérieurs. À mesure que la valeur du dollar montait en relation avec les devises des principaux partenaires de l’Argentine - l’Europe et les voisins latino-américains, le Brésil en particulier - le peso devint fortement surévalué. Déjà en difficulté, les exportations industrielles déclinèrent, et des importations d’articles de consommation courante devenus meilleur marché firent reculer la production intérieure. Il en résulta une stagnation de la production industrielle tandis que le pourcentage du chômage atteignait les deux chiffres.

Contracter des dettes supplémentaires en dollars malgré des primes de risque plus élevées, pour couvrir l’augmentation des déficits commerciaux et du service de la dette, réussit pendant un temps à maintenir l’économie à flot. Mais avec un taux de change surévalué qui paralysait les exportations, il devint évident que l’Argentine s’engageait dans un « piège d’endettement » par lequel le service de la dette de chaque année ajoutait à celui de l’année suivante en une succession d’augmentations qui devenaient insoutenables. Les marchés obligataires hâtèrent le dénouement en augmentant les primes de risque des bons du trésor argentin à des niveaux tels qu’ils fermèrent les marchés aux placements argentins. Ni un plan de sauvetage du FMI en 1999, ni un autre plus important en décembre 2000, ne permirent de rouvrir le marché obligataire international aux placements en Argentine dans des conditions viables.

Pour l’Argentine le dilemme était que, bien que la dévaluation et la réduction du service de la dette étrangère demeure essentielle pour ranimer l’économie, cette levée du contrôle des capitaux avait encouragée une importante accumulation de dettes privées en dollars dont les intérêts se trouveraient substantiellement augmentés par une dévaluation. Sans un contrôle des capitaux et le soutien financier d’une grande puissance, par l’intermédiaire du FMI ou d’autres institutions qui minimiseraient les bouleversements d’une transition, la dévaluation serait difficile à réaliser économiquement et politiquement. Mais cette assistance fut refusée par Washington et, par conséquent, le FMI. De la Rua avait l’opportunité politique de changer d’orientation. Carlos Menem, son prédécesseur, avait quitté ses fonctions en 1999 sous des accusations de corruption massive, et d’avoir causé la récession et la crise de la dette en mettant en circulation un excès de bons du trésor afin de combler le déficit budgétaire. La coalition de centre-gauche que dirigeait De la Rua fit campagne sur un programme d’anti-corruption et de guérison économique et elle gagna nettement les élections. Aurait-il pu utiliser cette dynamique acquise pour abroger la « Loi de convertibilité » en entamant fermement des négociations avec Washington et le FMI et réussir à obtenir une aide de transition pendant qu’on abandonnerait la politique des trois principes cités en début d’article ? Quien sabe ?

Le fait est qu’après quelques hésitations au commencement il a choisi de planter là sa coalition et de poursuivre les trois principes jusqu’au bout, bout qu’il a vraiment atteint.


Que peut-il arriver par la suite ?

Le soulèvement populaire a changé complètement la donne de la politique économique. Il y aura certainement trois changements de politique : cessation de paiements de la dette en dollars, renversement de l’austérité budgétaire et abaissement du taux de change. En même temps, la dollarisation officielle que les économistes et les politiciens argentins favorisaient comme alternative à la dévaluation, n’a plus aucune chance. Le parti péroniste qui maintenant domine au Congrès, ainsi que le président par intérim, Adolfo Rodriguez Saa, lui aussi péroniste, avaient d’abord promis un moratoire immédiat du service de la dette en dollars tandis qu’ils négociaient une « coupe » (haircut) avec les porteurs d’obligations, c’est-à-dire une réduction permanente d’au moins 30% de la dette.

Un moratoire complet sur les 155 milliards de dollars de dettes fédérale et provinciale souscrites en dollars libèrerait environ 28 milliards de dollars pour financer des emplois urgents et d’autres programmes sociaux dans le courant de l’année 2002. Mais ce moratoire complet est improbable étant donné qu’au moins 64 milliards de dollars de créances sont la propriété de banques locales et de fonds de pension privatisés organisés pour remplacer le système national de retraite. L’une des dernières décisions de Cavallo fut de forcer ces institutions à remplacer leur portefeuille d’obligations fédérales par des bons à plus faibles intérêts, ce qui abaissa leur marge brute d’autofinancement. Suspendre les paiements à ces porteurs de titre risquerait de mener beaucoup d’entre eux à la faillite, d’aggraver la crise financière intérieure et, probablement, de provoquer une nouvelle explosion populaire. Sans aucun doute, c’est un risque que le nouveau gouvernement fera tout pour éviter. Au début au moins, le moratoire des paiements ne libèrera que quelques fractions des 28 milliards de dollars du service 2002 de la dette pour financer les dépenses budgétaires des programmes d’urgence proposés.

En ce qui concerne la dévaluation, les déclarations confuses de Rodriguez Saa à cet égard ont accru la possibilité qu’elle se fera dans le désordre. Il s’opposait à l’abrogation de la « Loi de convertibilité » parce que dévaluer le peso diminue les salaires réels ; au lieu de quoi, il proposait de mettre en circulation une quantité suffisante d’une nouvelle devise inconvertible, l’argentino, de manière à doubler le volume de la circulation monétaire intérieure. Certaines provinces financièrement embarrassées, font déjà circuler une devise similaire, le lecops, pour payer les salaires. Cette monnaie circule maintenant au-dessous du pair de sa valeur nominale, ce qui fait que les travailleurs payés en lecops ont déjà subi une diminution de leur salaire réel et qu’ils ont répondu par des protestations massives. Les lecops ont déjà produit l’effet de « faire un trou pour en boucher un autre » eu égard aux revenus fiscaux. Ils circulent avec des rabais substantiels entre les firmes et sont surtout utilisés pour le règlement des impôts, étant donné qu’ils sont acceptés à leur valeur nominale par les gouvernements provinciaux et fédéraux.

Les déclarations monétaires confuses de Rodriguez Saa sont plutôt à mettre au compte de la démagogie que d’un analphabétisme économique. La « Loi de convertibilité » a encore ses partisans, en particulier parmi les gens d’affaires et les ménages qui ont de lourdes dettes en dollars et que les péronistes craignent de mécontenter. On rapporte aussi que l’on explore les moyens d’effectuer des « coupes » dans les dettes privées en dollars, afin de soulager la peine d’une dévaluation chez les débiteurs. Mais la démagogie a accru la probabilité qu’amener le taux de change à un niveau plus faible, mais stable, sera un processus désordonné et traînant en longueur.

Par contre, la « Loi de convertibilité » est bel et bien en train de passer de mode. La fuite des Argentins vers le dollar a diminué les réserves en dollars de la banque centrale qui sont bien au-dessous des pesos en circulation, ce qui met le pays en infraction à la « loi sur la convertibilité » des devises. À l’étranger, sur le marché des changes, le cours à terme du dollar a atteint 1,65 peso. Pour appliquer la Loi de convertibilité, le gouvernement péroniste devrait prévoir maintenant de réduire plutôt que d’accroître le volume de la monnaie intérieure. La démagogie qui conserve la loi implique simplement que celle-ci mourra par absence d’usage plutôt que par une abrogation officielle.

On peut aussi exclure une dollarisation officielle comme alternative à la dévaluation. Il faudrait dévaluer le peso pour que les réserves réduites de dollars de la banque centrale puissent adéquatement équilibrer ses émissions de pesos. Augmenter les réserves de la banque centrale par de nouveaux prêts en dollars en provenance du FMI et du G-7 pourrait permettre une dollarisation. Mais Washington, et donc le FMI, demeurent fermement opposés à d’autres crédits pour l’Argentine à moins que d’abord celle-ci n’impose des mesures d’austérité pour réduire le déficit budgétaire.

Les partisans de la dollarisation suggèrent maintenant de dévaluer d’abord, puis de dollariser. Mais un tel recours n’attire pas les péronistes qui sont maintenant aux affaires, étant donné que la dollarisation restreindra le financement de leurs programmes budgétaires en expansion. Cette option ne pourrait s’avérer possible que si les répercussions des efforts de ranimation économique, en engendrant un chaos financier, devenaient suffisants pour porter au pouvoir un régime de droite par votes ou par balles.

Le gouvernement Bush II et le FMI se sentent à l’aise dans leur attitude du type « amour vache » qui rejette l’étreinte charnelle avec l’Argentine car ils sont convaincus que les répercussions mondiales immédiates de la faillite argentine seront minimes. Leur raisonnement est que, au contraire de la crise asiatique, la mise en cessation de paiements, si longue à venir, a donné largement le temps aux créanciers de prendre des mesures de protection. Mais il se peut que cet optimisme sous-estime les conséquences pouvant arriver par des cheminements de contagion plus lents.

Une conséquence est qu’une cessation absolue des paiements d’obligations est intervenue au cours de chacune des trois dernières années, et que la dernière, celle d’Argentine, était aussi la plus importante ; cette situation et, en surcroît, le durcissement des conditions de sauvetage du FMI ont déclenché un signal d’alarme sur les marchés financiers internationaux. Le FMI rapporte que les flux nets d’investissements en obligations vers les pays en développement, qui avaient chuté à zéro après 1998, sont devenus négatifs après le milieu de 2001, et que les prêts bancaires consortiaux, qui se font principalement à destination des grandes sociétés privées de pays en développement, ont suivi un chemin similaire. Les pays d’Amérique latine et d’Asie surchargés de dettes en devises de référence sont confrontés à de dures conditions quand il s’agit de reporter ou d’augmenter leurs créances. Si l’on compare à la crise asiatique de 1997, la promotion des exportations pour compenser des intérêts d’emprunt plus élevés rencontre de plus grandes difficultés. Leurs marchés principaux, les pays industriels, sont tous en récession, tandis que les États-Unis, jadis l’importateur mondial d’ultime recours, se tourne maintenant vers un protectionnisme sélectif. Les conditions commerciales des exportateurs de matières premières et de produits industriels de basse technologie se sont détériorées, et la promotion d’un accroissement des exportations empirera cette détérioration. À moins que les pays industriels ne sortent rapidement et fortement de leur récession, la croissance due à l’exportation promet de se restreindre dans la plupart des pays en développement.

Les effets commerciaux directs de la dévaluation du peso argentin ne seront pas importants sur le plan mondial, mais ils le seraient au plan local. L’Argentine est un partenaire commercial de poids pour le Brésil, le Chili et d’autres pays voisins, de sorte qu’une forte et véritable dévaluation du peso affecterait leurs économies de façon significative. La conséquence négative serait renforcée si le gouvernement péroniste suivait la directive de Cavallo d’imposer des droits de douane plus élevés à ses partenaires du Mercosur, particulièrement au Brésil. D’autre part, les péronistes pourraient essayer de mettre sur pied un système d’importations régionales en remplacement partiel d’une croissance liée à l’exportation, en mettant en avant une revitalisation et un renforcement du Mercosur. La réussite de cet effort pourrait affecter la région de manière positive, mais au plan mondial de façon litigieuse en même temps, car cela saperait la dynamique américaine du libre-échange et de la libre circulation des capitaux.

Un troisième cheminement de contagion est politique. Si une nouvelle stratégie économique de l’Argentine, de cessation de paiements eu égard à la dette, d’augmentation des dépenses publiques et de croissance protectionniste repliée sur soi, venait à accomplir une guérison économique durable, cette stratégie gagnerait en popularité dans d’autres pays en développement et surchargés de dettes, en tant qu’alternative viable à leur marché de libre concurrence en difficulté, ou à leur croissance basée sur une exportation si lourdement dépendante de capitaux étrangers fugaces.

Tout ceci se présente au gouvernement Bush II comme un choix qui n’en est pas un. Il pourrait résister avec un non aux crédits d’urgence pour l’Argentine, un refus renforcé peut-être par un durcissement dans les futures renégociations de la dette, afin d’augmenter ainsi la probabilité d’échec et de punir l’Argentine pour avoir abandonné le néo-libéralisme. Ceci augmenterait aussi le risque que le chaos qui s’ensuivrait produise un chaos politique et un retour des militaires. Cela accroîtrait également, au sein du directoire du FMI, l’opposition interne à la domination des États-Unis sur la politique de cette institution vis-à-vis des pays en développement, ce qui amenuiserait davantage l’utilité du fonds monétaire pour les États-Unis en tant qu’instrument de mondialisation du néo-libéralisme.

Les gouvernements français, italien et espagnol ont exigé publiquement du FMI une aide financière pour l’Argentine. La solution de rechange pour l’administration Bush II est de battre en retraite de ses positions inconditionnelles d’unilatéralisme pour adopter une attitude clintonienne plus souple, c’est-à-dire d’aider financièrement l’Argentine avec l’espoir de modifier sa politique de rupture, et de protéger la démocratie argentine en apaisant les tensions au sein du FMI. Quel sera son choix. À cette heure, quien sabe ?


Traduction : Paul Gignac, traducteur bénévole, pour Le Grain de Sable/Attac.

David Felix

David Felix est professeur émérite à la Washington University.