En avril 2012, Cephas Lumina, de son vrai titre « expert indépendant chargé d’examiner les effets de la dette extérieure et des obligations internationales connexes des États sur le plein exercice de tous les droits de l’homme, en particulier des droits économiques, sociaux et culturels » (reprenez votre souffle !), soumettait donc à l’examen du Conseil des droits de l’homme les principes directeurs relatifs à la dette et aux droits de l’homme [2] . Ces principes, nés de la nécessité « d’apporter aux problèmes de la dette souveraine des pays en développement une solution globale qui s’inscrive dans un cadres fondé sur les droits de l’homme » ont été élaborés suite à des consultations avec des représentants des États, des parlementaires, des institutions financières internationales (IFI), des ONG, des mouvements sociaux, etc., et sont par conséquent le reflet d’un compromis. Si certains points vont largement dans le sens des mouvements qui luttent contre la dette, d’autres sont bien conformes à l’ordre international en place. Notons qu’ils s’adressent à tous les acteurs concernés par la dette externe, qu’ils soient prêteurs ou emprunteurs, privés ou publics, nationaux ou internationaux, et à toutes les décisions en la matière, à tous les stades de l’endettement, depuis la négociation jusqu’à l’exécution des accords de prêt en passant par les renégociations et restructurations. Ils s’appliquent aussi, et c’est important, à « toutes les politiques, stratégies et activités » en matière de dette.

Les principes directeurs ont été adoptés par le Conseil des droits de l’homme via le vote d’une résolution le 18 juillet 2012 [3]. 31 pays ont voté pour, 11 contre, et 5 se sont abstenus. On ne s’étonnera pas de retrouver, parmi les adversaires de la résolution, des éminents représentants du club des créanciers, comme les États-Unis, l’Italie, l’Espagne, la Belgique, l’Autriche et la Suisse (tous membres du Club de Paris). Il n’est pas inutile de lire dans le détail cette résolution, qui épingle certains comportements de créanciers et dresse quelques constats cinglants (voir encadré).

Un principe : nos droits valent plus que leurs créances !

La première vertu de ces principes directeurs est de s’intéresser aux effets de la dette sur les droits humains, la perspective étant de confirmer la primauté de ces derniers sur les obligations liées à la dette. Ainsi, l’expert rappelle dans son rapport que « les États sont au premier chef responsables de veiller à ce que tous ceux qui vivent sur leur territoire ou sous leur juridiction jouissent de tous les droits de l’homme », ce qui suppose que les États y consacrent suffisamment de ressources. Or, « divers organes des Nations Unies compétents dans le domaine des droits de l’homme soulignent depuis longtemps que des paiements excessifs au titre du service de la dette constituent un obstacle au développement et à la réalisation des droits de l’homme ».

Soulignons que le respect des droits de l’homme n’incombe pas seulement aux États, mais s’applique aussi aux institutions financières internationales et aux entreprises privées, qui doivent par conséquent « s’abstenir de formuler, d’adopter, de financer et de mettre en œuvre des politiques et programmes qui contreviennent directement ou indirectement à la jouissance des droits de l’homme » (paragraphe 9).

Concrètement, les principes appellent à ce que cette primauté des droits humains se matérialise dans les budgets des États. Le paragraphe 49 précise : « Si le service de la dette est excessif ou disproportionné et absorbe des ressources financières destinées à la réalisation des droits de l’homme, il devrait être ajusté ou modifié de manière à refléter la primauté de ces droits. Les allocations budgétaires des États débiteurs devraient consacrer la priorité des dépenses liées aux droits de l’homme. » Aujourd’hui, au Nord comme au Sud de la planète, l’analyse des budgets montre que c’est le remboursement des créanciers qui est trop souvent érigé en priorité. Le service de la dette constitue pour bien des pays le premier poste de dépenses, comme en France, en Belgique, au Brésil... En 2012, ce dernier consacrait ainsi 47,2% de son budget à rembourser le capital et les intérêts de la dette publique, et n’allouait que 3,2% à l’éducation ou 4% à la santé [4] !

La formulation du paragraphe 49 pourrait laisser penser que les principes reconnaissent la possibilité d’un acte souverain de suspension du remboursement, voire de répudiation de dettes, de la part des États débiteurs. D’autant que parmi les principes fondamentaux sur lesquels les principes directeurs s’appuient, on retrouve « le droit souverain et inaliénable de mettre en œuvre un processus de développement national en toute indépendance et à l’abri de toute pression, influence ou ingérence d’acteurs extérieurs ». Malheureusement, compromis oblige, c’est à la renégociation en vue d’une restructuration que les États en difficulté sont invités. L’obligation de rembourser doit être honorée, dit le paragraphe 52, mais pas n’importe quelle obligation, celle qui a été « contractée dans le cadre d’un accord [...]valide et légitime » (c’est nous qui soulignons). Ouf ! Voilà une belle brèche dans laquelle nous ne manquerons pas de nous engouffrer ! Et quoi de mieux pour évaluer la validité et la légitimité d’une dette qu’un audit ?

Un audit des dettes pour corriger le tir

Justement, les principes directeurs sur la dette et les droits humains accordent à l’audit des dettes et des créances une place importante. L’audit est une revendication portée par les mouvements qui luttent contre la dette depuis de nombreuses années, et il faut se féliciter qu’elle ait été prise en compte à ce niveau. Notons que les audits réalisés par les gouvernements de l’Équateur et la Norvège sont eux aussi le fruit de la pression des mouvements sociaux, et qu’ils ont tous deux menés à l’annulation de dettes illégitimes [5]. Les principes directeurs appellent à des audits « transparents et participatifs », et les envisagent comme un processus complet visant non seulement à évaluer la formation de l’endettement mais aussi l’utilisation réelle des fonds empruntés et l’impact de la dette sur le développement et les droits humains. En ce sens, ils s’inspirent assez bien de l’exemple équatorien de la Commission d’audit intégral du crédit public (CAIC). Ils restent cependant silencieux sur les objectifs de l’audit, qui ne vise pas explicitement à juger de la validité ou légitimité des dettes, et se bornent à indiquer que les conclusions devraient être prises en compte par l’État pour « ses décisions futures en matière d’emprunts, [sa] stratégie en matière de dette, [ses] dépenses de développement et [ses] plans d’action en faveur des droits de l’homme ».

Pour se prononcer sur le supposé caractère odieux ou illégitime d’une dette, c’est le recours à un « mécanisme international de règlement des problèmes d’endettement » que les principes directeurs envisagent. Ce mécanisme serait indépendant des créanciers et des débiteurs, aurait pour principal objectif de rendre les pays débiteurs capables de rembourser leur dette tout en s’acquittant de leurs obligations en matières de droits humains, et l’évaluation de la situation des États débiteurs serait menée par un « organe neutre ». Pourquoi pas, sauf que cela ressemble très fort à un vœu pieux. On voit en effet mal des États créanciers être d’accord de confier le règlement des différends en matière de dette à un mécanisme échappant à leur contrôle et à leur pouvoir. C’est pourquoi il est beaucoup plus réaliste de défendre, comme le fait le CADTM, des actes souverains unilatéraux d’États, qui sur base des résultats d’un audit par exemple, décideraient de qualifier une part de leur dette d’odieuse ou d’illégitime et de ne pas la rembourser [6] . Même si le mécanisme proposé par l’expert n’est pas des plus pertinents, on peut toutefois s’appuyer dans notre argumentaire sur l’aspect suivant du projet : « Les critères à utiliser pour déterminer si l’endettement extérieur est odieux ou illégitime devraient être définis par la législation nationale en tenant compte des éléments suivants :
i) L’absence de consentement de la population de l’État débiteur ;
ii) L’absence d’avantages pour la population de l’État débiteur ; et
iii)Le fait que les créanciers avaient connaissance de cette absence de consentement et d’avantages. »

En filigrane, un réquisitoire contre les IFI et les grandes puissances

Le rapport de l’expert et les principes directeurs qu’ils a élaborés constituent, de manière plus ou moins explicite, un désaveu des pratiques et politiques les plus néfastes du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale, ainsi que des créanciers bilatéraux. Deux paragraphes sont des condamnations sans appel. Le paragraphe 77, selon lequel « les créanciers ne devraient pas subordonner l’octroi de prêts ou les mesures d’allègement de la dette à la mise en œuvre, notamment, de politiques de privatisation, de titrisation, de libéralisation du commerce, de dérégulation des investissements ou de libéralisation du secteur financier », soit les mesures invariablement exigées des emprunteurs depuis une trentaine d’années, au Sud, et de plus en plus au Nord, via les plans d’ajustement structurel, documents stratégiques de réduction de la pauvreté, mémorandums ou autres plans d’austérité. Le paragraphe 80, quant à lui, insiste sur le fait que « les États créanciers et les institutions financières internationales ne doivent pas tirer parti d’une crise économique, financière ou liée à la dette extérieure pour promouvoir des réformes structurelles dans les États débiteurs ». On pense immédiatement à la manière dont la crise de la dette des pays du Sud au début des années 1980 a servi aux IFI et aux puissances du Nord à mener une brutale offensive néolibérale, et à la manière très similaire dont la Troïka use de la stratégie du choc pour démanteler l’État social grec, irlandais, portugais...

Derrière le ferme rappel du droit à l’autodétermination « qui exige que les autorités légitimes d’un État exercent un contrôle indépendant sur la direction de l’économie nationale », tout comme derrière celui de la souveraineté permanente sur les ressources naturelles qui implique le droit des États de « posséder, d’utiliser ou de disposer de toute autre manière de leurs richesse et ressources naturelles comme ils le jugent approprié, à l’abri de toute pression », on ne peut s’empêcher de voir une critique de l’ingérence des IFI. On se souvient ainsi que les codes minier et forestier de la République démocratique du Congo ont été peu ou prou écrits sous la dictée de la Banque mondiale, dans l’intérêt des entreprises transnationales [7].
Enfin, l’existence des principes est en soi un constat d’échec des initiatives [8] mises en place par les IFI et les créanciers pour soi-disant apporter une solution aux problèmes des pays surendettés. Comme signalé dans l’introduction des principes directeurs, ces initiatives, outre le fait qu’elles excluent trop de pays, posent des problèmes, « dus notamment aux nombreuses conditions que les pays concernés doivent remplir (qui […] vont à l’encontre des objectifs de réduction de la pauvreté[...]) », et n’ont pas apporté de solution durable puisque les évaluations menées par le FMI et la Banque mondiale indiquent « que certains des pays qui ont achevé les processus d’allégement de la dette risquent de se trouver en défaut de paiements ».

Un modèle : la Constitution équatorienne

En contrepoint des fausses solutions des IFI, un pays semble avoir inspiré une partie des principes : l’Équateur. En effet, le premier des principes opérationnels recommande aux États de se doter d’un « cadre juridique et institutionnel complet qui favorise et garantisse la transparence et la responsabilité dans la négociation et la souscription des emprunts », ce qu’a fait la Constitution équatorienne, qui constitue un modèle en la matière. Le plafonnement des emprunts internationaux, la réalisation d’audits périodiques, la publicité des principaux termes et conditions des accords de prêt, et, en amont de la décision d’emprunter, l’évaluation transparente et participative des besoins ainsi que la réévaluation de l’allocation existante des ressources sont autant de mesures qui font écho aux dispositions de la Constitution de l’Équateur.

D’autres armes dans la lutte contre la dette et pour le respect des droits

Les principes directeurs relatifs à la dette extérieure et aux droits de l’homme ne sont pas parfaits, loin s’en faut. S’il fallait compléter la liste des éléments critiquables, voire scandaleux, on pourrait évoquer la proposition d’indexer les remboursements sur le taux de croissance ou le volume des exportations des pays débiteurs. Outre que la proposition repose sur une vision passéiste du « développement », fondée sur une croissance extravertie, elle est clairement à double tranchant. Elle peut sembler avantageuse aux pays endettés qui connaîtraient une crise ou un ralentissement de leur activité économique, mais condamne tout pays affichant un taux de croissance élevé à payer des sommes croissantes pour servir sa dette, et réduit considérablement la marge de manœuvre des débiteurs dans leur gestion de la dette. Il n’est pas inutile de rappeler qu’en 2005, pour convaincre les détenteurs de bons sur lesquels elle était en défaut d’accepter d’échanger leurs titres contre de nouveaux de moindre valeur, l’Argentine a intégré certaines clauses avantageuses pour les créanciers : pour une part des bons, rémunérés à taux fixe, le capital est indexé sur un coefficient ancré sur l’inflation et augmente donc à mesure que les prix montent ; pour une autre part, la rémunération des bons est indexée sur le taux de croissance du PIB. Deux clauses qui coûtent très cher à l’Argentine, et qui sont à juste titre contestée [10].

Imparfaits donc, et non contraignants. Pourtant on peut considérer ces principes directeurs comme une avancée, au moins en ce qu’ils reconnaissent le bien-fondé du combat que nous menons contre la dette illégitime. Certains points méritent d’être utilisés dans nos efforts de sensibilisation ou d’interpellation des politiques, pour renforcer notre argumentaire. Citons entre autres éléments positifs que nous pouvons reprendre à notre compte :

• l’obligation de vigilance des créanciers, qui doivent vérifier non seulement la solvabilité de l’emprunteur et sa capacité à rembourser, mais aussi refuser de prêter pour des fins autres que publiques ; la responsabilité de l’emprunteur exige quant à elle qu’il utilise les fonds empruntés « d’une manière qui serve l’intérêt public » (paragraphe 23). Cela rejoint donc la position du CADTM, pour qui un des critères fondamentaux pour juger de la légitimité d’une dette est l’intérêt général ;
• les principes de transparence, de participation et de responsabilité qui impliquent que « toutes les informations pertinentes relatives aux accords de prêt, au remboursement de la dette, à la gestion de la dette, aux résultats des audits de la dette publique et autres questions connexes » soient divulguées, que toutes les parties prenantes participent à la prise de décision, et que les décideurs rendent des comptes de leurs actes (paragraphes 28 à 32) ;
• le besoin de surveillance et de régulation des prêts et emprunts du secteur privé ;
• la non-comptabilisation des allègements de dette dans l’aide publique au développement.