Comité para la abolición de las deudas ilegítimas

Alexandre Nahum Sack (1890 - 1955)

A menudo, tanto los detractores como los defensores de la doctrina elaborada por Alexander Sack no se toman el tiempo necesario para conocer el marco de análisis y la orientación de este jurista internacional. Alexandre Sack no es un humanista que habría buscado preservar a los pueblos o a las naciones de la acción Acción Título mobiliario emitido por una sociedad de acciones. Este título representa una fracción del capital social. En particular otorga a su titular (el accionista) el derecho a percibir una parte de los beneficios distribuidos (el dividendo) y de participar en las asambleas generales de la empresa. nefasta de los jefes de Estado o de los acreedores dispuestos a endeudar a la colectividad de forma fraudulenta, incluso criminal, en definitiva odiosa. Su objetivo principal no es poner ética o moral en las finanzas internacionales. Sack quiere defender los derechos de los acreedores pero ha sido llevado a precisar que hay una excepción importante a la sacrosanta regla de la continuidad del reembolso de la deuda Deuda Deuda multilateral La que es debida al Banco Mundial, al FMI, a los bancos de desarrollo regionales como el Banco Africano de Desarrollo y a otras organizaciones multilaterales como el Fondo Europeo de Desarrollo.
Deuda privada Préstamos contraídos por prestatarios privados sea cual sea el prestador.
Deuda pública Conjunto de préstamos contraídos por prestatarios públicos. Reescalonamiento. Modificación de los términos de una deuda, por ejemplo modificando los vencimientos o en relación al pago de lo principal y/o de los intereses. : a saber que, en ciertas circunstancias, los acreedores deberán aceptar la anulación de sus créditos Créditos Suma de dinero que una persona (el acreedor) tiene el derecho de exigir de otra persona (el deudor).

Créditos privados
Préstamos concedidos por los bancos comerciales, sea cual sea el prestatario.

Créditos públicos
Préstamos concedidos por acreedores públicos, sea cual sea el prestatario. si se demuestra que la deuda es odiosa. Aunque denunciada por poderosos detractores y a pesar de los límites evidentes de la orientación de su autor, la doctrina de la deuda odiosa Deuda odiosa Según la doctrina jurídica de la deuda odiosa, teorizada por Alexander Sack en 1927, una deuda es «odiosa» cuando reúne dos condiciones esenciales:

1.- La ausencia de beneficio para la población: la deuda no fue contraída a favor del interés del pueblo y del Estado, sino en contra de esos intereses, y/o a favor del interés personal de los dirigentes y de las personas próximas al poder.

2.- La complicidad de los prestamistas: Los acreedores sabían (o tenían la capacidad de saber) que los fondos prestados no beneficiarían a la población.

Para Sack, la naturaleza despótica o democrática de un régimen no debía tenerse en cuenta. Una deuda contraída por un régimen autoritario debe, según Sack, ser reembolsada si ésta sirve a los intereses de la población. Un cambio de régimen no autoriza el cuestionamiento de la obligación que tiene el nuevo régimen de pagar las deudas del gobierno precedente, salvo si éstas fueran odiosas.

[Extractos] del Tratado jurídico y financiero por Alexander Nahum Sack, ex profesor agregado a la Facultad de Derecho de la Universidad de Petrogrado.

A partir de esta definición «conservadora» de deuda odiosa, otros juristas y movimientos sociales, como el CADTM, ampliaron esta definición teniendo en cuenta, especialmente, la naturaleza del régimen que contrae la deuda y la consulta que se hace, o no se hace, a los parlamentos nacionales para la aprobación o la concesión del préstamo.

De manera especial, citemos la definición de deuda odiosa utilizada por la Comisión para la verdad sobre la deuda griega, que se apoya, a la vez, en la doctrina de Sack, y también en los Tratados internacionales y los principios generales del derecho internacional.

Así que una deuda odiosa responde a:

1.- Una deuda contraída en violación a los principios democráticos, que comprende el asentimiento, la participación, la transparencia y la responsabilidad, y ha sido empleada contra los más altos intereses de la población del Estado deudor, mientras el acreedor sabía, o tenía capacidad de saber, lo precedente.

O a lo siguiente:

2.- Una deuda que tiene por consecuencia negar los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales de la población, mientras el acreedor sabía, o tenía capacidad para saber, lo precedente. inspira una serie de movimientos que buscan en los trabajos de Sack una herramienta para combatir las deudas ilegítimas, ilegales, insostenibles y/u odiosas.

La parte más citada del libro de Sack sobre la deuda odiosa presta a confusión. Es la siguiente: “Si un poder despótico contrae una deuda no según las necesidades y los intereses del Estado, sino para fortificar su régimen despótico, para reprimir a la población que le combate, etc., esta deuda es odiosa para la población de todo el Estado [...] Esta deuda no es obligatoria para la nación; es una deuda de régimen, personal del poder que la contrajo, y, en consecuencia, deja de tener validez cuando ese poder cae” (p. 157). “La razón por la cual estas deudas “odiosas” no pueden ser consideradas como gravando el territorio del Estado, es que esas deudas no responden a una de las condiciones que determinan la regularidad de las deudas de Estado, es decir, ésta: las deudas del Estado deben ser contratadas y los fondos que provienen de ellas utilizados para las necesidades y en el interés Interés Cantidad pagada como remuneración de una inversión o percibida por un prestamista. El interés se calcula sobre la base de la cantidad de capital invertido o prestado, de la duración de la operación y del último tipo aplicado en ese momento. del Estado (supra 6). Las deudas “odiosas, contratadas y utilizadas para fines que, a sabiendas de los acreedores, son contrarios a los intereses de la nación, no comprometen a esta última -en caso en que llegue a librarse del gobierno que las había contratado- (…) Los acreedores han cometido un acto hostil hacia el pueblo; no pueden por tanto contar con que la nación liberada de un poder despótico asuma las deudas “odiosas”, que son deudas personales de ese poder” (p. 158). El presente estudio intenta clarificar la posición de Sack, situar la doctrina de la deuda odiosa en su contexto y ver qué evolución debería conocer.

Alexandre Nahum Sack (Moscú 1890 - Nueva York 1955), jurista ruso que enseñó en San Petersburgo y luego en París, está considerado como uno de los padres de la doctrina de la deuda odiosa. Esta doctrina, que está basada en una serie de jurisprudencias, ha hecho correr mucha tinta. A menudo denunciada, muy ampliamente marginada u omitida en los cursos universitarios, la doctrina de la deuda odiosa es sin embargo objeto de centenares de artículos y de decenas de libros especializados. La comisión de las Naciones Unidas sobre el Derecho Internacional (International Law Commission) [1], el Fondo Monetario Internacional FMI
Fondo monetario internacional El FMI nace, el mismo día que la Banca mundial, con la firma de los acuerdos de Bretton Woods. En su origen el rol del FMI era defender el nuevo sistema de cambios fijos instaurado.

A la finalisación de estos acuerdos (1971), el FMI es mantenido y se transforma paulatinamente en el gendarme y el bombero del capitalismo mundialisado : gendarme cuando impone los programas de ajuste estructural ; bombero cuando interviene financiaramente para sostener los países tocados por una crisis financiera.

Su modo de decisión es el mismo que el del Banco mundial y se basa sobre una repartición del derecho de voto en proporción a los aportes de cotisación de los países miembros. Estatutariamente es necesario el 85% de los votos para modificar la Carta del FMI (los EE.UU. poseen una minoria de bloqueo dado a que posees el 16,75 % de voces). Cinco países dominan : Los EE.UU. (16,75 %), el Japon ( 6,23 %), la Alemania (5,81%), Francia (4,29 %), y Gran Bretaña (4,29%). Los otros 177 Estados miembros estan divididos en grupos dirigidos, cada vez, por un país. El grupo más importante (6,57%) esta dirigido por Belgica. El grupo menos importante (1,55% de voces) precidido por el Gabon (países africanos).

Su capital está compuesto del aporte en divisas fuertes (y en monedas locales) de los países miembros. En función de este aporte, cada miembro se ve favorecido con Derechos Especiales de Giro (DEG) que son de hecho activos monetarios intercambiables libre e inmediatamente contra divisas de un tercer país. El uso de estos DEG corresponde a una política llamada de estabilización a corto plazo de la economía, destinada a reducir el déficit presupuestario de los países y a limitar el crecimiento de la masa monetaria. Esta estabilización constituye frecuentemente la primera fase de intervención del FMI en los países endeudados. Pero el FMI considera que en adelante es tarea suya (tras el primer choque petrolero de 1974-1975) actuar sobre la base productiva de las economías del Tercer Mundo reestructurando sus sectores internos; se trata de una política de ajuste a más largo plazo de la economía. Lo mismo sucede con los países llamados en transición hacia una economía de mercado. (Norel y Saint-Alary, 1992, p. 83).

Sitio web : (FMI) [2], el Banco Mundial Banco mundial Creado en 1944 en Bretton Woods en el marco del nuevo sistema monetario internacional, el Banco posee un capital aportado por los países miembros (189 miembros el año 2017) a los cuales da préstamos en el mercado internacional de capitales. El Banco financia proyectos sectoriales, públicos o privados, con destino a los países del Tercer Mundo y a los países antes llamados socialistas. Se compone de las siguientes tres filiales.

Mas...  [3], la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo [4], el experto independiente ante la ONU a fin de informar sobre los efectos de la deuda sobre el ejercicio de los derechos humanos [5], la Comisión de Auditoría integral del crédito público de Ecuador puesta en pie por el presidente Rafael Correa en 2007 [6], el Comité por la Anulación de la Deuda del Tercer Mundo -ahora Comité por la Abolición de las deudas ilegítimas- (CADTM) [7] o la Comisión por la verdad sobre la deuda griega instituida por la presidenta del Parlamento griego en 2015 [8], han publicado documentos, tomas de posición y organizado seminarios sobre el tema pues la cuestión de las deudas cuya legitimidad y validez son puestas en cuestión vuelve sin cesar al orden del día de las relaciones internacionales. Se puede citar igualmente la reciente publicación de libros universitarios sobre el tema: Jeff King, The Doctrine of Odious Debt Odious Debt According to the doctrine, for a debt to be odious it must meet two conditions:
1) It must have been contracted against the interests of the Nation, or against the interests of the People, or against the interests of the State.
2) Creditors cannot prove they they were unaware of how the borrowed money would be used.

We must underline that according to the doctrine of odious debt, the nature of the borrowing regime or government does not signify, since what matters is what the debt is used for. If a democratic government gets into debt against the interests of its population, the contracted debt can be called odious if it also meets the second condition. Consequently, contrary to a misleading version of the doctrine, odious debt is not only about dictatorial regimes.

(See Éric Toussaint, The Doctrine of Odious Debt : from Alexander Sack to the CADTM).

The father of the odious debt doctrine, Alexander Nahum Sack, clearly says that odious debts can be contracted by any regular government. Sack considers that a debt that is regularly incurred by a regular government can be branded as odious if the two above-mentioned conditions are met.
He adds, “once these two points are established, the burden of proof that the funds were used for the general or special needs of the State and were not of an odious character, would be upon the creditors.”

Sack defines a regular government as follows: “By a regular government is to be understood the supreme power that effectively exists within the limits of a given territory. Whether that government be monarchical (absolute or limited) or republican; whether it functions by “the grace of God” or “the will of the people”; whether it express “the will of the people” or not, of all the people or only of some; whether it be legally established or not, etc., none of that is relevant to the problem we are concerned with.”

So clearly for Sack, all regular governments, whether despotic or democratic, in one guise or another, can incur odious debts. in International Law. A Restatement, University College London, 2016; Odette Lienau, Rethinking Sovereign Debt: Politics, Reputation, and Legitimacy in Modern Finance, Harvard, 2014; Juan Pablo Bohoslavsky, Sabine Michalowski, “Ius Cogens, Transitional Justice and Other Trends of the Debate on Odious Debts: A Response to the World Bank Discussion Paper on Odious Debts” (2009-2010), Columbia Journal of Transnational Law, Vol. 48. ; Stephania Bonilla, Odious Debt: Law-and-Economics Perspectives, Gabler publisher, Wiesbaden, 2011 ; Michael Waibel, Sovereign Defaults before International Courts and Tribunals, University of Cambridge, 2013.

Personalmente, hace más de 30 años que estudio la cuestión, publico trabajos y participo en comisiones para identificar deudas ilegítimas, ilegales, insostenibles u odiosas. Me he dado cuenta de que la orientación defendida por Alexandre Nahum Sack es mal conocida. Tanto los detractores como quienes se apoyan en su acción sobre la doctrina elaborada por Sack conocen a veces de forma insuficiente o sesgada el marco de análisis y la orientación de este jurista internacional. Es muy útil ir más allá de algunas citas y de una presentación simplificadora pues de ello puede resultar afinada y reforzada la lucha para combatir las deudas odiosas.

Alexandre Sack no es un humanista que intente preservar a los pueblos o las naciones de la acción nefasta de los jefes de Estado o de los acreedores dispuestos a endeudar a la colectividad de forma fraudulenta, incluso criminal. Su objetivo principal no es poner ética o moral en las finanzas internacionales. Su objetivo es reforzar el orden internacional tal como existe, asegurar la continuidad del pago de las deudas y por tanto permitir a los acreedores recobrar sus créditos.

Sack aborda la cuestión de las deudas odiosas en un trabajo publicado en francés en 1927 en París [9]. El título que eligió es importante: “Los efectos de las transformaciones de los Estados sobre sus deudas públicas y otras obligaciones financieras: tratado jurídico y financiero”. La cuestión que se planteó Sack al comienzo puede ser resumida de la forma siguiente: ¿en qué se convierten las deudas contratadas por un Estado tras una revolución que conduce a un cambio de régimen? Sack declara claramente desde el primer párrafo del prefacio de su libro, que es “la Revolución rusa de marzo de 1917 la que me ha conducido a examinar los efectos de una transformación política del Estado sobre su deuda pública”. En efecto, entre los principales acontecimientos que le marcaron y le llevaron a realizar un estudio en profundidad, Octubre de 1917 (que presenta como un “golpe de Estado bolchevique”) y el repudio de las deudas zaristas por el gobierno bolchevique en enero de 1918 ocupan un lugar central [10]. Posteriormente amplió progresivamente el campo de sus investigaciones y estudió diferentes casos de sucesión de Estado y sus consecuencias en lo que se refiere a las obligaciones que ligan al nuevo Estado o el nuevo régimen a los acreedores.

Nicolas Politis [11], el jurista y hombre de Estado griego que introdujo la obra de Sack, muestra la amplitud del trabajo realizado: “No es exagerado decir que M. Sack ha realizado la tarea que se había fijado con pleno éxito: ha logrado reunir una documentación de una rara riqueza (…) ha seguido muy de cerca la larga lista de los tratados de anexión y de pago de deudas concluidos desde hace 150 años y analizado una a una sus cláusulas; ha investigado la forma en que han sido aplicadas, las medidas legislativas, administrativas y judiciales a las que han dado lugar; ha recogido y clasificado la opinión de todos los autores que han escrito sobre la materia. En fin, ha sabido utilizar este enorme material con un sentido admirable de las necesidades prácticas para explicar, hasta en los menores detalles, la naturaleza jurídica de la sucesión de las deudas, las obligaciones de los deudores y los derechos de los acreedores, las relaciones entre Estados sucesores, los modos de reparto entre ellos de las deudas y los sistemas de establecimiento de sus partes respectivas”.

Solo al final de su libro Sack consagra, en el capítulo 4, una quincena de páginas a la deuda odiosa. Las 157 páginas que preceden tratan sobre la transferencia de las deudas públicas en diferentes supuestos: la conquista (la anexión) de un Estado por otro, la separación de un Estado respecto a otro, los efectos de una revolución que conduce a un cambio de régimen, etc. Abordaré la posición de Sack sobre la deuda odiosa más adelante en este artículo.

Para Sack, la naturaleza despótica o democrática de un régimen importa poco

Para el jurista ruso, en ocasión de un cambio de régimen como consecuencia de una anexión, una división o una revolución, el nuevo régimen debe cumplir con las deudas acumuladas por el régimen anterior. Hay pues continuidad de las obligaciones del Estado hacia los acreedores incluso en caso de cambio profundo de régimen. Esta posición conservadora y reaccionaria dominaba las relaciones internacionales en aquella época [12].

Además, la naturaleza (democrática o despótica) del antiguo régimen o del nuevo no influencia esta regla general. Lo que cuenta a ojos de Sack, es la existencia de un gobierno regular que ejerce el poder sobre el territorio del Estado: “Se debe considerar como gobierno regular el poder supremo que existe efectivamente en los límites de un territorio determinado. Que ese poder sea monárquico (absoluto o limitado) o republicano; que proceda de la “gracia de dios” o de la “voluntad del pueblo”; que exprese la “voluntad del pueblo” o no, del pueblo entero o solo de una parte de éste; que haya sido establecido legalmente o no, etc., todo esto no tiene importancia para el problema que nos ocupa” (p. 6)

Según Sack, el nuevo régimen puede poner en cuestión la validez de las deudas que debe heredar si se comprueba que las deudas en cuestión son odiosas. En este caso, el nuevo régimen debe obtener la autorización internacional para hacer excepción a la regla de la continuidad de las obligaciones en materia de reembolso de la deuda. Veremos al final de este estudio las condiciones que propone. En suma se verá que Sack establece una distinción entre la naturaleza del título de deuda y la naturaleza del gobierno: un gobierno odioso puede suscribir títulos de préstamo no odiosos, y un gobierno que no sería caracterizado como odioso, que sería legítimo y democrático, puede suscribir deudas odiosas.

Para Sack, los derechos de los acreedores privados deben primar sobre los de la nación

Nicolas Politis había precisado en la introducción que “las antiguas doctrinas habían perdido de vista que la obligación de los Estados sucesores, igual que la del deudor originario, existe para con los acreedores y no para con su nación” [13].

Sack considera por tanto que el interés de los acreedores privados prima sobre el de la nación. La obra a la que se dedicó Sack es la de convencer a la comunidad internacional de que hay que dotarse de un código y de estructuras jurídicas internacionales que permitan garantizar mejor los derechos de los acreedores privados frente a los Estados (p. XIV) [14].

Sobre este punto central, la orientación de Sack se opone a la orientación de otros juristas tanto del siglo XIX como de su tiempo [15]. Luis Drago (Argentina), Carlos Calvo (Uruguay) [16], Gustave Rolin (Bélgica) consideran que se trata de proteger a los Estados deudores frente a los abusos de los acreedores privados a menudo apoyados por sus Estados (ver recuadro con diferentes citas).

En efecto, en aquella época, los acreedores privados eran principalmente bancos y otras instituciones o personas privadas que residían en Gran Bretaña, en Francia, en los Estados Unidos o también en Alemania, que gozaban del apoyo de su gobierno y que no dudaban en utilizar la política de la cañonera para recuperar deudas.

Sack cierra los ojos ante los abusos de los banqueros en lo que concierne a la emisión de los préstamos y en materia de manipulación de los títulos.

Sack tenía perfectamente conocimiento de situaciones en las que banqueros londinenses, franceses, alemanes o de otras grandes plazas financieras occidentales habían emitido títulos de deuda pública imponiendo condiciones leoninas [28] a los Estados que demandaban su servicio y manipulando los cursos de esos títulos. Esos abusos de los banqueros estaban bien documentados. Comisiones de investigación parlamentaria, tanto en Gran Bretaña, en Francia como en los Estados Unidos habían producido conclusiones demoledoras para los banqueros. Habían tenido lugar arbitrajes. Sack tenía también conocimiento del comportamiento especulador en la bolsa Bolsa Lugar de encuentro de la oferta y demanda de valores mobiliarios que ya fueron emitidos en el mercado financiero primario. La bolsa es por tanto el mercado de ocasión de títulos mobiliarios; también llamado mercado secundario. , especulativo, de instituciones privadas detentadoras de títulos de deuda pública. Todo esto había sido objeto de numerosos debates públicos a lo largo de todo el siglo XIX hasta la época en la que Sack escribe su libro. Con ocasión de la elaboración de la Convención de La Haya de 1907 (ver más adelante la parte sobre la política de los Estados Unidos), varios participantes como Luis M. Drago, jurista y ministro argentino, denunciaron el comportamiento de los acreedores. En ningún lugar de su obra Sack menciona la posibilidad de invalidar un contrato de endeudamiento, de declarar nulos títulos emitidos, en el caso en que esté probada la existencia de comportamientos abusivos y fraudulentos de los acreedores, comenzando por los bancos. Esto indica de qué lado estaba Sack.

Cuando aborde los criterios establecidos por Sack para determinar el carácter odioso de ciertas deudas y la responsabilidad de los acreedores, se verá que él contempla la responsabilidad de los acreedores desde el punto de vista de su complicidad con actos odiosos perpetrados por los regímenes a los que conceden su crédito. Esto es totalmente correcto, pero completamente insuficiente pues Sack evacúa completamente la responsabilidad de los acreedores en el momento de la emisión de los títulos en los mercados financieros (venta muy por debajo del valor nominal, comisiones exorbitantes, tasas de interés reales muy elevadas [29]) y en la “gestión” de éstos tras la emisión, es decir la especulación Especulación Actividad consistente en buscar ganancias bajo la forma de plusvalía apostando por el valor futuro de los bienes y activos financieros o monetarios. La especulación genera un divorcio entre la esfera financiera y la esfera productiva. Los mercados de cambios constituyen el principal lugar de especulación. con manipulación de las cotizaciones [30]. El comportamiento fraudulento, abusivo y deshonesto de los banqueros en el momento de la emisión de títulos debía ser firmemente condenado y combatido, igual que las manipulaciones a las que se dedicaban a continuación. Sack decidió deliberadamente dejar toda libertad a los acreedores desde este punto de vista.

El rechazo de Sack a tomar en cuenta los casos en que los prestamistas generan deudas odiosas imponiendo condiciones abusivas a los prestatarios da fe de su orientación política e ideológica en favor de los acreedores.

Y sin embargo Sack plantea la proposición de anulación de ciertas deudas odiosas

A pesar de su toma de posición en favor de los acreedores, Sack considera que en casos excepcionales hay deudas que pueden ser anuladas. Según Sack, los acreedores deberán aceptar la anulación de ciertas deudas si se demuestra que el gobierno que las ha contratado contaba con utilizarlas contra los intereses de la nación. Este jurista se ha visto por tanto llevado a precisar que hay una excepción importante a la sacrosanta regla de la continuidad del reembolso de la deuda y a los derechos de los acreedores privados: a saber, que, en ciertas circunstancias, los acreedores deberán aceptar la anulación de sus créditos si se demuestra que la deuda es odiosa. Acepta también dos puntos fundamentales sobre los que volveré más adelante: cuando hay presunción de deudas odiosas, corresponde a los acreedores demostrar su buena fe, y si no lo logran, sus actos podrán ser considerados como hostiles a la nación. Pero antes de llegar a la deuda odiosa tal como la define Sack, querría abordar rápidamente otros elementos de la posición de éste en relación a los derechos de los acreedores y de los Estados en circunstancias como las de la guerra.

La banalización de las guerras de conquista

Sack consideraba completamente normal que los Estados llevaran a cabo guerras de conquista e impusieran un tributo a los vencidos. En su opinión, en caso de guerra, los derechos de los acreedores pasan después de los del Estado. “El gobierno puede conducir una guerra que provocará grandes gastos, pérdidas de orden material, pérdidas de vidas humanas, etc. La guerra puede eventualmente conducir a condiciones de paz muy gravosas para el Estado que será cargado con una indemnización de guerra en especies y en material (material rodante de los ferrocarriles, navíos, artillería, etc.). Estos actos del gobierno con sus consecuencias, así como otros acontecimientos, pueden tener una influencia funesta sobre las finanzas y la capacidad de pago del Estado deudor. Todo esto constituyen riesgos a soportar por los acreedores que no pueden ni deberían atar al gobierno ni en su derecho a disponer libremente del dominio privado y de las finanzas del Estado, ni en su derecho de guerra” (p. 58).

Sack adopta manifiestamente una jerarquía de valores en cuyo seno los derechos de los pueblos a la autodeterminación y a la paz están excluidos. Y, como hemos señalado más arriba, frente al derecho de los Estados de hacer la guerra con todas sus consecuencias, considera que los acreedores no tienen sino que inclinarse ante la razón de Estado.

Cita sin criticarla una sentencia del Consejo de Estado francés, que indica claramente que el derecho de hacer una guerra incluye el derecho al bandolerismo: “El que un ejército francés se haya apoderado del dinero existente en las cajas públicas de un país ocupado (Venecia) ¿hace al Estado francés deudor de los mencionados fondos respecto a los acreedores del Estado ocupado? Res-neg- No hay en ello sino un hecho de guerra que no permite ninguna reclamación” (p. 58).

Esta sentencia hace muy frágil la afirmación de Sack según la cual hay continuidad de las obligaciones de los deudores públicos hacia los acreedores (ver el punto siguiente).

Recordemos en que la época en que Sack elabora su obra, el derecho de los pueblos a la autodeterminación se ha convertido en un elemento de la doctrina oficial tanto de los Estados Unidos como de la Unión Soviética [31]. Este derecho va en contra del colonialismo y de las anexiones de territorios de las naciones dominadas por las grandes potencias. Ahora bien, como veremos más adelante, Sack está manifiestamente convencido de las “ventajas” de la política imperialista realizada por ejemplo por el antiguo imperio zarista hacia pueblos no rusos que dominaba y subyugaba o por el imperio alemán en sus colonias de África.

Sack y la continuidad de las obligaciones de los Estados en materia de deuda a pesar de un cambio de régimen

Sack consagra una parte importante de su libro a la transferencia de las deudas en caso de cambio de régimen, como consecuencia de una revolución, un golpe de Estado o una guerra civil. Aprecia manifiestamente lo que ocurrió en Francia entre 1789 y la época en que elabora su doctrina. Se felicita del hecho de que, a pesar de todos los cambios de régimen, la deuda pública haya sido cada vez asumida por todos los sucesivos gobiernos.

Veamos lo que escribió: “La Revolución francesa de 1789, tras haber derrocado el antiguo régimen, no renegó sin embargo de las antiguas obligaciones financieras del Estado. Un decreto del 17 de junio de 1789, fecha en la que el Tercer Estado transformó los Estados Generales en Asamblea Nacional, colocaba a “los acreedores del estado bajo la guardia del honor y de la lealtad de la nación francesa”; en su sesión del 13 de julio de 1789, la Asamblea Constituyente formuló como sigue su punto de vista sobre la deuda del Estado: “La Asamblea, intérprete de la nación, declara que… habiendo estado la deuda pública bajo la guardia del honor y de la lealtad francesa y no negándose la nación a pagar sus intereses, ningún poder tiene derecho a pronunciar la infame palabra de bancarrota, ningún poder tiene derecho a faltar a la fe publica bajo cualquier forma y denominación que pueda ser”.

La Constitución del 3-14 de septiembre de 1791 (título V, art. 2) contiene el artículo siguiente: “Bajo ningún pretexto, los fondos necesarios para el pago de la deuda nacional podrán ser ni rechazados ni suspendidos”.

La constitución del 24 de junio de 1793, art. 122 “garantiza a todos los franceses la deuda pública”.

Las obligaciones financieras del antiguo régimen fueron inscritas en el Gran Libro de la deuda pública, conforme a los decretos de los días 15, 16, 17 y 24 de agosto, 13 de septiembre de 1793, debiendo ser anulados los antiguos títulos de crédito(&34). En el Gran Libro se abrió una cuenta de la nación (& 1, art. 5). Las consideraciones de oportunidad política jugaron también su papel: “Que la deuda contratada por el despotismo no pueda ser distinguida de la contratada desde la Revolución”, decía Cambon en su célebre informe del 15 de agosto de 1793 sobre el Gran Libro de la deuda pública. “Veréis al capitalista -continuaba- que desea un rey , porque tiene un rey por deudor, y que teme la pérdida de su crédito, si su deudor no es restablecido, desear la República que se habrá convertido en su deudora, porque temerá perder su capital perdiéndola” [32]. (p. 48-49).

En Francia, los cambios de régimen no han faltado: caída de la realeza (1789), final de la 1ª República en 1804, caída del Primer Imperio (1814), caída de la realeza en 1848, fin de la 2ª República en 1852, del Segundo Imperio en 1870… Sin olvidar el cambio de dinastía: los Orleans suceden en 1830 a los Borbones restablecidos en 1815. A pesar de esta inestabilidad política y de las embestidas revolucionarias, según Sack la regla de la transferencia de las deudas públicas entre regímenes diferentes ha sido respetada (p.49-50).

Sack cita numerosos ejemplos de transferencias de deudas que han tenido lugar a pesar de importantes cambios de régimen o a pesar de la conquista de la independencia. En el siglo XVIII, los Estados Unidos, a la vez que declaran su independencia y la obtienen por la guerra, asumieron sus deudas hacia la Gran Bretaña (p. 48). Bélgica que se separó en 1830 de Holanda retomó una parte de la deuda del Estado de los Países Bajos de la que formaba parte y pagó indemnizaciones (p.80 y 83-84). La mayor parte de las antiguas colonias españolas aceptaron pagar las deudas adquiridas bajo el régimen español (p. 52). En 1825, Brasil pagó una indemnización a Portugal a fin de que éste reconociera su independencia (p.82).

Esta continuidad en la transferencia de las deudas de un régimen a otro no se produjo, sin embargo, en todas partes. Lejos de eso. Tanto en Rusia en 1918, en México (en cinco ocasiones entre 1861 y 1922) como en Costa Rica (en 1919-1922), los nuevos regímenes repudiaron las deudas contratadas por los gobernantes que les habían precedido. Hay que añadir igualmente los tres repudios de deudas que tuvieron lugar en los Estados Unidos durante el siglo XIX, así como el repudio de la deuda reclamada por España a Cuba. Estos ejemplos son muy interesantes.

Frank Martini, cartógrafo. Departamento de Historia, Academia Militar de los Estados Unidos (CC - Wikimedia)

El repudio de las deudas entre 1830 y los años 1920

El repudio de la deuda zarista en 1918

Según Sack, el Estado zarista, poco importa su legitimidad o su carácter antidemocrático, era un gobierno regular. Las deudas que contrató deben ser pagadas incluso en caso de cambio de régimen. En febrero-marzo de 1917 tuvo lugar una revolución que llevó al poder a un gobierno provisional. Este gobierno provisional reconoció plenamente todas las deudas acumuladas por el régimen zarista (p.52), lo que Sack encuentra completamente normal. En octubre de 1917 se desarrolla una segunda revolución, el gobierno provisional es derrocado y remplazado por un gobierno dirigido por el partido bolchevique que se apoya en los soviets (consejos de soldados, obreros y campesinos). Según Sack, la toma del poder por los bolcheviques constituye un golpe de Estado pero no pone en cuestión que se tratara de un nuevo gobierno regular que extiende progresivamente su control sobre todo el territorio en el curso de la guerra civil que dura hasta 1920. Sack considera que los bolcheviques habrían debido ellos mismos reconocer las deudas zaristas. Sin embargo, en enero de 1918, el gobierno revolucionario repudia esas deudas denunciándolas como odiosas [33]. Sack tampoco acepta que el gobierno soviético no reclame a la Polonia liberada del yugo zarista y alemán tras la Primera Guerra Mundial una parte de las deudas del imperio ruso del que formó parte. Sack escribe: “Al término del tratado definitivo concluido entre Polonia y los Soviets el 18 de marzo de 1921, no solo Polonia no asumió una parte de las deudas del Imperio ruso ni pagó por los bienes que le fueron adjudicados, sino que, al contrario, quedó estipulado lo siguiente : Art. 13: “Rusia y Ukrania se comprometen a pagar a Polonia 30 millones de rublos oro en monedas o en lingotes a título de participación activa de los territorios de la República polaca en la vida económica del antiguo imperio ruso, participación reconocida por los preliminares de paz del 12 de octubre de 1920, en un plazo de un año como muy tarde a partir de la ratificación del presente tratado” [34]. A ojos de Sack, este regalo hecho a Polonia rompe con las reglas en vigor en las relaciones internacionales [35].

La puesta en cuestión de la legitimidad de la deuda y la denuncia de su carácter odioso han sido regularmente invocados por los gobiernos que han recurrido al repudio de las deudas a lo largo del siglo XIX y del comienzo del siglo XX. Estas excepciones concretas a la regla de la continuidad de los contratos que ligan a un Estado a sus acreedores condujeron a Sack a definir en qué condiciones se puede hablar de deudas odiosas. Desde el punto de vista de Sack, se trataba de poner orden en los actos de repudio y de prevenir a los acreedores de los riesgos que asumían concediendo créditos que podían corresponder a los criterios de la deuda odiosa. Veamos a continuación la lista de los repudios de deudas que se produjeron durante el período cubierto por la obra de Sack.

Tres olas de repudio de deudas públicas en los Estados Unidos durante el siglo XIX

En los años 1830 cuatro Estados de los Estados Unidos repudiaron sus deudas; se trataba de Mississipi, Arkansas, Florida y Michigan. Los acreedores eran principalmente británicos. Sack escribe sobre ello: “Una de las principales razones que justificaban estos repudios fue el derroche del dinero prestado: muy frecuentemente se había pedido prestado para el establecimiento de bancos o la construcción de ferrocarriles; ahora bien, esos bancos quebraron, las líneas de ferrocarril no fueron construidas. Estas operaciones sospechosas fueron a menudo resultado de un acuerdo entre miembros indelicados del gobierno y acreedores deshonestos” (p. 158). Los acreedores que intentaron llevar ante la justicia federal de los Estados Unidos a los Estados que habían repudiado sus deudas fueron desestimados. Para fundamentar este rechazo de las denuncias, la justicia federal se basó en la 11ª enmienda a la Constitución de los Estados Unidos que prescribe que “el poder judicial de los Estados Unidos no puede llevar a cabo ningún proceso civil o en equidad en contra de uno de los Estados de los Estados Unidos intentado por un ciudadano de otro Estado o por ciudadanos o súbditos de Estados extranjeros” [36]. Este acto unilateral de repudio fue coronado por el éxito. Sack no menciona esta decisión de la justicia federal, probablemente porque ello debilitaría su alegato en favor de la posibilidad para los acreedores privados de obtener una condena de un Estado que no paga sus deudas. Los motivos del repudio eran el mal uso de los fondos prestados y la falta de honestidad tanto de los prestamistas como de los prestatarios, y sobre este punto el resumen presentado por Sack es correcto. No se hacía referencia a algún tipo de carácter despótico del régimen.

Tras la Guerra de Sucesión (1861-1865), el gobierno federal obligó a los Estados sudistas a repudiar las deudas que habían contraído para llevar a cabo la guerra. Es el objeto de la 14ª enmienda a la Constitución de los Estados Unidos, que estipula que “neither the United States nor any State shall assume or pay any debt or obligation incurred in aid of insurrection or rebellion against the United States” (“ni los Estados Unidos, ni ningún Estado asumirá o pagará una deuda o una obligación contratada para ayudar a una insurrección o una rebelión contra los Estados Unidos”) [37]. Los acreedores habían comprado en Londres y en París principalmente títulos emitidos por banqueros europeos por cuenta de los Estados sudistas [38]. La motivación del repudio era que los préstamos habían servido para financiar la rebelión de los Estados del Sur, reagrupados en la Confederación, contra los Estados Unidos. No se trataba sobre la naturaleza, despótica u otra, del régimen de los Estados del Sur. Fue la finalidad de los préstamos la que fue invocada y sobre todo el hecho de que habían sido contratados por fuerzas rebeldes.

Una tercera ola de repudios tuvo lugar en los Estados Unidos después de 1877. Ocho Estados del Sur [39] repudiaron sus deudas decretando que los empréstitos realizados durante el período que se extiende entre el fin de la Guerra de Secesión y 1877 habían dado lugar a empréstitos ilícitos efectuados por políticos corruptos (entre ellos esclavos liberados) que estaban apoyados por los Estados del Norte. Este repudio fue por tanto decidido por gobernantes racistas (pertenecían en general al partido demócrata) que volvieron al poder en el Sur tras la retirada de las tropas federales que ocuparon el Sur hasta 1877. Sack no menciona este repudio.

El repudio unilateral victorioso de la deuda por México en los años 1860

En la misma época que la Guerra de Secesión en los Estados Unidos, México repudió en 1861 la deuda odiosa reclamada por acreedores franceses y británicos. Como represalia, Francia apoyada por Gran Bretaña y España, envió un cuerpo expedicionario que acabó por alcanzar los 35 000 soldados. Finalmente, Luis Napoleón Bonaparte tuvo que retirar los soldados franceses del suelo mexicano en 1866 frente a la ofensiva victoriosa de las fuerzas progresistas mexicanas y tuvo que enfrentarse con un nuevo repudio de las deudas decidido en 1867 por el gobierno del presidente Benito Juárez [40]. El 18 de junio de 1883, el poder legislativo mexicano adoptaba una Ley sobre el Pago de la deuda cuyo artículo I, sección 5 dice: “No podemos reconocer, y por consiguiente no habrán podido ser convertidas, las deudas emitidas por el gobierno que pretendía haber existido en México del 17 de diciembre de 1857 al 24 de diciembre de 1860 [el gobierno del general Zuluaga] y del 1 de junio de 1863 al 21 de junio de 1867” [41]. Como se ve, este acto unilateral victorioso fue combatido con una intervención militar europea muy poderosa. Subrayemos que México decidió no recurrir a un arbitraje internacional.

Perú condenado cuando repudió una deuda ilegal y odiosa

En cambio, Perú aceptó someter al Tribunal arbitral de La Haya el litigio que le oponía a Francia, que había tomado el partido de sus banqueros deshonestos. Fue condenado a reembolsar la deuda aunque ésta respondiera a los criterios que como veremos permiten determinar que una deuda es odiosa (ausencia de beneficio Beneficio Resultado contable positivo neto fruto de la actividad de una sociedad. El beneficio neto es el beneficio después de impuestos. El beneficio a distribuir es la parte de aquél que puede ser repartido entre los accionistas. para la población y conocimiento de los acreedores).

Según la Constitución de Perú del 10 de noviembre de 1860 (igual que en la constitución de 1839), art. 10: “Son nulos los actos de quienes han usurpado las funciones públicas y los empleos confiados bajo las condiciones prescritas por la constitución y las leyes” [42].

En diciembre de 1879, el gobierno de Perú fue derrocado por Nicolás de Pierola que se apoderó del poder y se proclamó jefe de la República. Su gobierno fue reconocido por Inglaterra, Francia, Alemania y Bélgica.

Nicolás de Pierola estaba corrompido por banqueros franceses, en particular el banco Dreyfus que había obtenido de Pierola cuando era ministro de Finanzas (1868-1871) el monopolio de la explotación y de la exportación del guano, un fertilizante natural muy apreciado entonces en Europa. El banquero Dreyfus se comprometió a entregar 365 millones de francos a cambio de dos millones de toneladas de guano de un valor a la reventa de 625 millones de francos. Por otra parte, ¡al banco Dreyfus se le había atribuido la gestión de la deuda externa peruana! Dicho de otra forma, Dreyfus se comprometió a hacer adelantos de fondos al gobierno por un montante de 75 millones de francos el primer año y de 67 millones los años siguientes y a asegurar el servicio de la deuda Servicio de la deuda Suma de la amortización más los intereses del capital prestado. peruana. El artículo 32 del contrato preveía que el gobierno hipotecara todas las rentas de la nación si el guano no bastaba para pagar estos adelantos. El acuerdo fue ratificado en Perú el 17 de agosto de 1869.

El banco Dreyfus decidió suspender el pago de la deuda externa de Perú a comienzos de 1876 considerando que las rentas que sacaba del guano no eran suficientes para continuar el pago [43]. Se ha demostrado que Pierola era un defensor de los intereses de los banqueros franceses y británicos y de una parte de la oligarquía local.

Tras la caída del dictador y la vuelta al orden constitucional, la ley de Perú del 25 de octubre de 1886 anuló todos los actos anteriores de su gobierno.

El asunto fue llevado ante un tribunal arbitral internacional. Esto demuestra la debilidad de la afirmación de Sack según la cual las relaciones de los acreedores privados con los Estados remiten al derecho privado y no al derecho público (ver nota 16). En efecto, dado que los acreedores privados no llegaban (todavía) ha presentar una denuncia contra un Estado ante un tribunal por no respeto de un contrato, demandaban a “su” Estado (en este caso el Estado francés) que defendiera sus intereses contra el Estado deudor. En el litigio que nos ocupa, fue el Estado francés quien tomando la defensa de los banqueros franceses compareció ante un tribunal de arbitraje internacional para obtener un fallo contra el Estado deudor, es decir, Perú.

En el curso de un arbitraje entre Francia y Chile [44], el tribunal arbitral, en su sentencia del 5 de julio de 1901, formuló sobre el gobierno de Nicolás de Pierola las consideraciones siguientes: “La capacidad de un gobierno para representar al Estado en las relaciones internacionales no depende en ningún grado de la legitimidad de su origen… El usurpador que tiene de hecho el poder con el asentimiento expreso o tácito de la nación actúa y concluye válidamente en nombre del Estado tratados que el gobierno legítimo restaurado está obligado a respetar…” [45].

El Tribunal arbitral de La Haya, en el curso de un arbitraje entre Francia y Perú, pronunció, en su sentencia del 11 de octubre de 1921, que la ley adoptada por Perú el 25 de octubre de 1886 importa poco, puesto que no puede ser opuesta a los extranjeros que habían tratado de buena fe. Está claro, por esta sentencia, que el tribunal de La Haya favoreció los intereses de los banqueros franceses y británicos.

Conclusiones en relación a los ejemplos de México y Perú

Los ejemplos de México y de Perú demuestran que es preferible para un nuevo gobierno confrontado a un litigio con acreedores que reclaman una deuda odiosa recurrir a un acto unilateral de repudio fundado en argumentos de derecho interno y de derecho internacional más que recurrir a un arbitraje internacional. En efecto, solo de forma completamente excepcional un arbitraje puede dar razón al débil (un país deudor del Sur) contra el poderoso (del Norte), si una superpotencia (del Norte) toma el partido del débil para sus propios intereses. Es lo que veremos con el arbitraje que se produjo en el conflicto entre Costa Rica y Gran Bretaña en los años 1920. El número de arbitrajes al cabo de los cuales el país endeudado resultó perdedor frente a las potencias acreedoras fue muy superior a los que concluyeron en una solución favorable al país deudor. Se trata respectivamente de diez casos por uno solo.

Territoires perdus par le Mexique en faveur des Etats-Unis en 1848

Pero antes, y a fin de respetar la cronología, abordemos el repudio por los Estados Unidos de las deudas reclamadas por España a propósito de Cuba tras la guerra de 1898.

El repudio por Estados Unidos de la deuda reclamada a Cuba por España en 1898

Estados Unidos declaró la guerra a España a mediados del año 1898, y envió su marina de guerra y sus tropas para «liberar» a Cuba del yugo español. España sufrió una derrota y se inició en París la negociación de un tratado de paz, que se firmó finalmente en diciembre de 1898 [46].

Los motivos de Estados Unidos en esta guerra son claros, se trataba de aumentar su influencia y su poder en la región. Cuba ocupaba una plaza estratégica para Washington. Una rica isla a tiro de piedra de las costas estadounidenses. Con Puerto Rico, que había arrebatado a España también en 1898, Cuba constituía la última colonia española en América.

Durante estas negociaciones, las autoridades españolas defendían esta posición: dado que Estados Unidos se había apoderado de Cuba, debía asumir las deudas que su ex colonia tenía con España. Eran las reglas del juego. En efecto, estas reglas invocadas sobre su colonia constituían una práctica corriente en el siglo XIX. Un Estado que anexaba otro Estado debía asumir las deudas de éste.

Estados Unidos se negaba alegando que no quería anexarse Cuba. En suma, decían “hemos liberado a Cuba y hemos proporcionado ayuda a los independentistas que se batían contra vosotros desde hacía muchos años.”

Los españoles respondían que Cuba se había independizado y debía asumir su deuda, como habían aceptado mediante un tratado todas las otras colonias españolas que se independizaron en el siglo XIX.

Estados Unidos rechazó categóricamente la pretensión española de pedir a Cuba que pagara. Finalmente, España firmó en París el tratado de paz con Estados Unidos y renunció al reembolso de la deuda.

La versión más corriente de lo que había pasado tiende a decir que Estados Unidos rechazó el pago de la deuda reclamada a Cuba por España por que esa deuda había servido para mantener a Cuba y al pueblo cubano bajo el yugo español. Sin embargo, analizando el contenido de las negociaciones, la explicación es muy diferente. Es verdad que Estados Unidos invocó este argumento, pero entre tantos otros que hicieron valer para justificar su posición.

¿Cuáles eran los argumentos utilizados por Estados Unidos?

1. España había emitido en Europa títulos españoles en bancos franceses y británicos en nombre de Cuba. Era España quien garantizaba la emisión de esos títulos, presentando en prenda los beneficios de las aduanas y otros ingresos. La mayoría, cuando no la totalidad de los préstamos emitidos por España en nombre de Cuba se quedaron en España, enriqueciendo el reino.
2. En realidad, no se debería hablar de una deuda cubana, dado que Cuba, siendo una colonia, no tenía derecho a emitir títulos por iniciativa propia, o en su propio nombre. Las finanzas de la isla estaban controladas exclusivamente por el gobierno español.
3. No hay ninguna prueba de que los títulos prendados sobre los ingresos de Cuba hayan servido para servicios útiles para la isla. Al contrario, la historia de las finanzas de Cuba como colonia muestra que los ingresos de la isla eran absorbidos por el presupuesto nacional español. Fue así como hasta 1861 produjo beneficios muy superiores a los gastos del gobierno cubano designado por España. Los excedentes financieros con respecto a los gastos eran transferidos ampliamente a la metrópoli. Luego, cuando España se comprometió en unas costosas expediciones militares en México, en Santo Domingo y en el combate a los independentistas cubanos, las finanzas comenzaron a quedar en números rojos. En otras palabras, Cuba comenzó a tener un déficit presupuestario porque España utilizaba los ingresos cubanos para financiar sus guerras coloniales, tanto fuera de Cuba como en el territorio cubano. Las expediciones españolas a México y Santo Domingo partían de Cuba.
4. En consecuencia, de los argumentos 1 y 3, Estados Unidos afirmó que Cuba era una ficción, como prestataria, pues las deudas asignadas a Cuba en realidad ocultaban el endeudamiento de España. Estados Unidos argumentó que el presupuesto español absorbía el excedente producido por la isla poniendo a su cargo unos préstamos que servían a sus intereses y no a los de Cuba.

No fue hasta después de haber utilizado los argumentos precedentes que Estados Unidos agregó el siguiente argumento moral: «Desde un punto de vista moral, la proposición de hacer pagar a Cuba esta deuda es así mismo insostenible. Si, como se afirma a veces, la lucha por la independencia de la isla fue llevada y apoyada solamente por una minoría, imponer al conjunto de la población el coste ocasionado por la represión de las rebeliones sería castigar al conjunto por la transgresión de unos pocos. Si, en cambio, como sostenían los emisarios estadounidenses, esas luchas representaban las esperanzas y las aspiraciones del conjunto del pueblo cubano, cargar sobre la población el fardo creado por España en su tentativa de oponerse a la independencia sería aún más injusto. (…) La carga de lo que se denomina «la deuda cubana», impuesta a la población de Cuba sin su consentimiento y por la fuerza de las armas, era uno de los principales elementos contra los cuales se efectuaron las luchas por la independencia cubana.» [47]

Ante estos argumentos de Estados Unidos, España modificó su táctica en la negociación. Propuso que la deuda cubana fuera sometida a un arbitraje internacional a fin de determinar qué parte fue realmente utilizada en interés de Cuba. España se proponía tomar a su cargo la parte de la deuda que no había servido a Cuba, y pedía a Estados Unidos que asumiera la otra parte o que la transfiriera al nuevo estado cubano independiente. Los negociadores de Estados Unidos telegrafiaron al presidente McKinley pidiéndole su opinión. Este respondió claramente que Estados Unidos no aceptaría ninguna deuda cubana y que no alentaría a Cuba a aceptarlas.

En conclusión, Estados Unidos repudió la deuda reclamada por España a Cuba, pura y simplemente.

En 1909, después de que Estados Unidos retirara sus tropas de Cuba, España demandó al gobierno «independiente» de Cuba que reembolsara una parte de su deuda. Sin sorpresa, Cuba se negó, argumentando que el Tratado de París de 1898, que ponía fin al conflicto entre España y Estados Unidos, había anulado todas las deudas y, por lo tanto, España tenía que negociar con los acreedores franceses y británicos.

Además, hay que señalar: 1º) que en ningún momento Estados Unidos invitó a los cubanos a que enviaran delegados para participar en las negociaciones que tenían lugar en París; 2º) que Estados Unidos sólo invocó secundariamente el argumento del carácter despótico del régimen colonial. Se centró en el uso que España hacía de los préstamos supuestamente cubanos para mostrar que ésta era la beneficiaria en primer término.

No resisto la tentación de comparar todo esto con la situación actual en Europa. En efecto, la comparación con el conflicto Washington-Madrid-La Habana en 1898 es de gran importancia si consideramos la situación de Grecia y otros países, como Chipre y Portugal, en los años 2010.

En efecto, después del año 2010, numerosos estudios recientes demuestran que las sumas cargadas a Grecia no fueron transferidas a las autoridades griegas [48]. Sirvieron principalmente para reembolsar a unos bancos privados extranjeros, en particular franceses y alemanes. Desde el año 2010 los créditos a Grecia fueron otorgados por 14 Estados de la Eurozona, por el FMI, por el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF), al cual sucedió el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE), y esto porque Grecia ya no tiene acceso a los mercados financieros (como en otro contexto Cuba bajo el dominio español). Son entonces unos terceros (la Troika Troika Troika : el Fondo Monetario Internacional, la Comisión Europea y el Banco Central Europeo + MES) los que reciben los préstamos, que luego los cargan a Grecia con unas condiciones extremadamente rigurosas. Menos del 10 % de deudas cargadas a Grecia desde el año 2010 transitaron por su presupuesto, y estas débiles sumas se utilizaron para financiar contra-reformas y privatizaciones. Los prestatarios antes mencionados se financian con bancos privados europeos y utilizan su crédito para reembolsarlos, sin que las sumas prestadas pasen por el Tesoro griego. Se ha verificado que estas sumas no beneficiaron al pueblo griego, y tampoco mejoraron la situación económica y financiera del país. Al contrario.

Hay que agregar que, al principio, los 14 países de la eurozona que concedieron crédito a Grecia obtuvieron beneficios a su costa, aplicando unos intereses abusivos entre los años 2010 y 2012 (con un tipo de interés se entre un 4 y un 5 por ciento). Igualmente, el FMI obtuvo beneficios a costa de Grecia, lo mismo que el BCE BCE
Banco central europeo El Banco Central Europeo es una institución radicada en Fráncfort, creada en 1998. Los países de la zona euro* le transfirieron sus competencias en materia monetaria y su funcióin oficial es el de asegurar la estabilidad de precios (luchar contra la inflación) en dicha zona. Sus tres órganos de decisión (El Consejo de Gobierno, el Comité Ejecutivo y el Consejo General) están compuestos por los gobernadores de los bancos centrales* de los países miembros y/o de “reconocidos” especialistas. Sus estatutos le hacen “independiente” políticamente pero está directamente influenciado por el mundo financiero. ) [49].

El BCE se hace reembolsar por Grecia unos títulos al 100 % de su valor facial, mientras que los había adquirido al 60 o 70 % de su valor en el mercado secundario. Así mismo exige una tasa superior al 6 % sobre estos títulos, mientras que los presta a una tasa del 0 % a los bancos privados de la eurozona.

El recurso de Grecia a los préstamos se convirtió en una ficción que sirve a los intereses de las principales potencias de la zona euro, comenzando por Alemania y Francia. Estas grandes potencias defienden los intereses de sus grandes empresas, bancarias, industriales (en particular las empresas de armamento) o comerciales. Estas grandes empresas convencieron a otros 12 países miembros de la zona euro y al FMI de poner en pie esta ficción con la complicidad de las autoridades griegas. Participan en este montaje el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MES) y el BCE. El gran capital griego (bancario, comercial -los armadores-,…) saca también provecho de la situación.

El repudio unilateral de las deudas por Costa Rica apoyada por Washington

En enero de 1917 el Gobierno de Costa Rica, bajo la presidencia de Alfredo González, fue derrocado por el secretario de Estado de la Guerra, Federico Tinoco, que convocó nuevas elecciones e instauró una nueva constitución en junio de 1917. El golpe de Tinoco fue apoyado por la oligarquía, que rechazaba la política del Gobierno anterior. Y con razón, dicho Gobierno había decidido imponer un impuesto a la propiedad y un impuesto progresivo a las rentas [50]. Tinoco recibió también el apoyo del patrono de la tristemente célebre multinacional estadounidense United Fruit Company (a partir de 1989 Chiquita Brands International), famosa por haber contribuido a derrocar a varios gobiernos latinoamericanos con el fin de maximizar sus beneficios [51].

El propietario de la United Fruit Company (denominada Chiquita desde 1989) había dado su apoyo al dictador Federico Tinoco.

En agosto de 1919 Tinoco abandonó el país llevándose una fuerte suma de dinero que acababa de pedir prestado, en nombre de su país, a un banco británico, el Banco Real de Canadá [52]. El Gobierno de Tinoco cayó en septiembre de 1919. Entonces un Gobierno interino restableció la antigua constitución y convocó nueva elecciones. La ley nº 41 del 22 de agosto de 1922 anuló todos los contratos anteriores entre el poder ejecutivo y personas privadas, con o sin aprobación del poder legislativo, entre el 27 de enero de 1917 y el 2 de septiembre de 1919; también anulaba la ley nº 12 del 28 de junio de 1919 que había autorizado al Gobierno a emitir 16 millones de colones (moneda de Costa Rica) en papel moneda.

Hay que señalar que el nuevo presidente de la república, Julio Acosta, en principio vetó la ley de repudio de las deudas arguyendo que iba en contra de la tradición de respetar las obligaciones internacionales contraídas con los acreedores. Pero el Congreso constituyente, bajo la presión popular, mantuvo su posición y finalmente el presidente retiró su veto. La ley de repudio de las deudas y de todos los contratos firmados por el régimen anterior constituye una ruptura evidente con la tradición de la continuidad de las obligaciones de los estados a pesar de un cambio de régimen. Esa decisión unilateral soberana de Costa Rica se parece de forma clara a la decisión tomada en 1867 por el presidente Benito Juárez, apoyado por el Congreso y el pueblo mexicano, de repudiar las deudas reclamadas por Francia [53]. La decisión se inscribe también en la línea del decreto bolchevique de repudio de las deudas zaristas adoptado en 1918.

Gran Bretaña amenazó a Costa Rica con una intervención militar si no indemnizaba a las empresas británicas afectadas por el repudio de las deudas y otros contratos. Se trataba del Banco Real de Canadá y una sociedad petrolera. Londres mandó un barco de guerra a las aguas territoriales de Costa Rica  [54].

Costa Rica mantuvo su postura de rechazo proclamando alto y fuerte que: “La nulidad de todos los actos del régimen de Tinoco ha sido regulada definitivamente por un decreto de la Asamblea Constituyente de Costa Rica, que es la mayor y más alta autoridad competente en la materia y su decisión sobre este asunto, realizada en el ejercicio de los derechos soberanos del pueblo de Costa Rica, no puede ser modificada por una autoridad extranjera” [55]

Federico Tinoco

Con el fin de buscar una solución Costa Rica aceptó hablar con un árbitro internacional en la persona de William H. Taft, presidente del Tribunal Supremo de Estados Unidos, para que dictaminara sobre los dos principales litigios con Gran Bretaña, el asunto del Banco Real de Canadá y el de una concesión petrolera que acordó el dictador Tinoco con la empresa British Controlled Oilfields Ltd.

Al dirigirse a William H. Taft, que fue presidente de Estados Unidos de 1909 a 1913, Costa Rica contaba con la baza del interés de Washington por marginar a Gran Bretaña en la región. Costa Rica estaba convencida de que Taft le daría la razón porque el cónsul de Estados Unidos en la capital, San José, había expresado su apoyo a la ley de repudio de las deudas. Ese apoyo del cónsul dejó malparado a Londres, que se quejó por la vía diplomática al Gobierno Washington. Hay que precisar también que en un primer tiempo Washington intentó convencer al Gobierno británico para que aceptase llevar el asunto a los tribunales costarricenses, como exigía Costa Rica. Ante el rechazo de Londres a reconocer la competencia de los tribunales del país deudor finalmente el asunto fue objeto de un arbitraje. Ya estaba claro que Costa Rica no corría ningún riesgo. Y efectivamente William H. Taft decidió rechazar la demanda de indemnización exigida por Londres.

Hay que señalar que dos años después de la sentencia y la confirmación del repudio de las deudas, Costa Rica pudo encontrar banqueros dispuestos a concederle créditos. Lo que demuestra que una actitud muy firme de un país contra sus acreedores no le impide encontrar nuevos préstamos.
Es importante fijarse en los argumentos de Taft. En primer lugar estableció claramente que la naturaleza despótica del régimen de Tinoco no tenía ninguna importancia.

En su sentencia William H. Taft declaró en particular: “Pretender que un gobierno que se establece y ejecuta de forma armoniosa su administración con el beneplácito de la población durante un período sustancial no puede convertirse en un gobierno de hecho si no es conforme a la constitución vigente, lleva a pretender que en el marco del derecho internacional una revolución contraria al derecho fundamental del Gobierno establecido no puede establecer un nuevo gobierno». Lo que significa que Taft rechazó el argumento de Costa Rica con respecto a la naturaleza del régimen de Tinoco. Según Taft, Tinoco, que ejercía de facto el control del Estado, incluso aunque no hubiera respetado la constitución tendría derecho a contraer deudas en nombre del Estado.

William H. Taft, presidente de los Estados Unidos de América (1909-1913)

El argumento de Taft reproducido más arriba abre el camino al reconocimiento de gobiernos revolucionarios que llegan al poder sin respetar la constitución. Taft declara que si se excluye la posibilidad de que un gobierno inconstitucional se convierta en un gobierno regular el derecho internacional impediría a un pueblo que ha realizado una revolución establecer un nuevo gobierno legítimo, lo que según Taft no es concebible. Por supuesto, en la práctica, lo que ha ocurrido más a menudo en los últimos dos siglos ha sido el reconocimiento (con el apoyo del Gobierno de Washington en particular) de regímenes dictatoriales que derrocaron a regímenes democráticos, así como el apoyo a dichos regímenes dictatoriales para financiarse en el extranjero y el ejercicio de una presión sobre los regímenes democráticos que los sucedieron para que asuman las deudas contraídas por las dictaduras. Eso marca la diferencia entre la teoría basada en la historia del nacimiento de Estados Unidos, que se rebeló contra el régimen constitucional británico en 1776, y la práctica ulterior de Estados Unidos.

El juicio de Taft contiene un párrafo que afirma que hay que respetar la regla de la continuidad de las obligaciones de los Estados a pesar de un cambio de régimen: “Los cambios de gobierno o de política interna de un estado no afectan a su posición con respecto al derecho internacional (…). A pesar de los cambios de gobierno, la nación subsiste sin que sus derechos y obligaciones se modifiquen (…). El principio de la continuidad de los estados tiene resultados importantes. El Estado está obligado a respetar los compromisos que adquirieron los gobiernos que dejaron de existir. En general el gobierno restaurado debe respetar los compromisos adquiridos por el usurpador (…)» [56]. Esto señala muy claramente la posición conservadora de Taft.

Sin embargo Taft dio la razón a Costa Rica contra Gran Bretaña basándose en otros argumentos importantes. Afirmaba que las transacciones entre el banco británico y Tinoco estaban plagadas de irregularidades y que el banco era responsable. Añade que «el caso del banco Real no depende simplemente de la forma de la transacción, sino de la buena fe del banco cuando prestó dinero para uso del Gobierno costarricense bajo el régimen de Tinoco. El banco debe demostrar que el dinero se prestó al Gobierno para usos legítimos. Y no lo ha hecho» [57].

Retomemos el razonamiento de Taft: Tinoco podía contraer deudas aunque tomó el poder violando la constitución, pero debía hacerlo en el interés del Estado. Taft afirma que Tinoco tomó los préstamos con el Banco Real de Canadá para su beneficio personal [58]. Añade que el Banco lo sabía perfectamente y por lo tanto es directamente cómplice. Precisemos que, según el razonamiento de Taft, si Tinoco hubiera tomado el dinero prestado para desarrollar los ferrocarriles, el régimen que le sucedió habría estado obligado a reembolsarlo salvo si los contratos tuviesen irregularidades.

Las motivaciones de Estados Unidos en los dos repudios (Cuba y Costa Rica)

La motivación de Estados Unidos en ambos repudios que acabamos de analizar (Cuba en 1898 y Costa Rica en los años 1920) está clara, se trataba de aumentar su influencia y su poder en la región. Cuba ocupa un lugar estratégico para Washington, esta rica isla está a tiro de piedra de las costas de Estados Unidos. Con Puerto Rico, que Estados Unidos también arrebató a España en 1898, Cuba era la última colonia española en América. En cuanto a Costa Rica, forma parte de la América Central que Estados Unidos considera su patio trasero. Hasta entonces Gran Bretaña era la potencia financiera dominante en toda la región. Estados Unidos se sintió muy satisfecho de cortar las alas a un gran banco británico del país y lanzar una advertencia a todos los demás: podrían aparecer otros repudios, ya que los bancos británicos, como los franceses, participaban en negocios llenos de irregularidades que endeudaban a los países latinoamericanos. Los bancos de Estados Unidos se agitaban de impaciencia con la idea de ocupar su lugar.

En 1912 Taft, entonces presidente de Estados Unidos, afirmó en un discurso: ”No está lejos el día en el que tres banderas estrelladas señalarán en tres puntos equidistantes la extensión de nuestro territorio: una en el Polo Norte, otra en el canal de Panamá y la tercera en el Polo Sur. Todo el hemisferio será efectivamente nuestro, como ya lo es moralmente, en virtud de la superioridad de nuestra raza” [59]. El presidente Taft apoyaba activamente la expansión de los bancos estadounidenses a América Latina en general y a América Central en particular [60]. En diciembre de 1912 declaró en el Congreso: “La doctrina de Monroe es más vital en el vecindario del canal de Panamá y la zona del Caribe que en otros lugares. Por lo tanto es esencial desembarazar a los países de esta región de los peligros derivados de la sobrecarga de una deuda externa asociada a una gestión caótica de las finanzas nacionales y del peligro siempre presente que suscitan los disturbios internos. Por esta razón Estados Unidos se siente satisfecho de alentar y apoyar a los bancos estadounidenses que están dispuestos a participar en la rehabilitación financiera de esos países…”  [61].

Está claro que la sentencia favorable a Costa Rica emitida por Taft estaba muy calculada. Rechazó ahondar en el sentido de Costa Rica en lo que concernía al carácter despótico e inconstitucional del régimen de Tinoco [62], aunque que era fácil recurrir a este argumento puesto que Washington y Londres habían rechazado reconocer su régimen. Pero Taft eligió otros argumentos. No quería establecer un precedente basado en la naturaleza democrática o no de un régimen. Sabía perfectamente que Washington y sus empresas estadounidenses apoyaban a dictadores y los apoyarían en el futuro. Sin hablar de los casos en los que Estados Unidos contribuía activamente a implantarlos.

Pequeño recordatorio sobre la política de los Estados Unidos en relación a sus vecinos de América
En 1823, el gobierno de los Estados Unidos adopta la doctrina Monroe, denominada así por el nombre de un Presidente republicano de los Estados Unidos, James Monroe. Esta doctrina condena toda intervención europea en los asuntos «de las Américas». En realidad, la doctrina Monroe va a servir para justificar una política de conquista cada vez más agresiva por parte de los Estados Unidos en detrimento de los nuevos Estados latinoamericanos independientes, comenzando por la anexión de una gran parte de México en los años 1840 (Texas, Nuevo México, Arizona, California, Colorado, Nevada, Utah). Recordemos que las tropas norteamericanas ocuparon la capital México en septiembre de 1847. Hay que subrayar también que el gobierno de los Estados Unidos intentó exterminar a todos los pueblos nativos, los «pieles rojas», que se negaban a someterse. Quienes se sometían fueron igualmente víctimas de atrocidades y acabaron en las reservas.

En 1898, como hemos visto, los Estados Unidos declararon la guerra a España y tomaron el control de Cuba y Puerto Rico.

En 1902, en contradicción con la doctrina Monroe, Washington no tomó la defensa de Venezuela que sufría una agresión armada de Alemania, de Gran Bretaña, de Italia y de Holanda que tenía por objetivo obligar a ese país a reembolsar la deuda. Luego, los Estados Unidos intervinieron diplomáticamente a fin de que Caracas reanudara el pago de la deuda. Esta actitud de Washington dio lugar a una gran controversia con diferentes gobiernos latinoamericanos y en particular con el ministro de Asuntos Exteriores argentino, Luis M. Drago, que declaró: «El principio que querría ver reconocido es el de que la deuda pública no puede dar lugar a una intervención armada, y aún menos a la ocupación física del suelo de las naciones americanas por una potencia europea». Es lo que se conocerá posteriormente como la doctrina Drago. Los debates entre gobiernos dieron lugar a una conferencia internacional en La Haya que llevó en particular a la adopción de la Convención Drago-Porter (del nombre de H. Porter, militar y diplomático de los Estados Unidos) en 1907. Preveía que el arbitraje debía ser el primer medio para resolver conflictos: todo Estado que formara parte de la Convención debía a partir de entonces aceptar someterse a un procedimiento de arbitraje y participar en él de buena fe, si no el Estado que reclamaba el reembolso de su crédito
recuperaba el derecho a utilizar la fuerza armada para conseguir sus fines.

En 1903, el presidente Theodore Roosevelt organiza la creación de Panamá que es separado de Colombia contra la voluntad de ésta. Se trataba de poder luego crear el canal de Panamá bajo control de Washington.

En 1904, el mismo presidente anuncia que los Estados Unidos se consideran como el gendarme de las Américas. Enuncia lo que se llama el corolario Roosevelt de la doctrina Monroe: «La injusticia crónica o la impotencia que resulta de una distensión general de las reglas de la sociedad civilizada puede exigir, a fin de cuentas, en América o en otros lugares, la intervención de una nación civilizada y, en el hemisferio occidental, la adhesión de los Estados Unidos a la doctrina de Monroe puede forzar a los Estados Unidos, sin embargo a su pesar, en casos flagrantes de injusticia y de impotencia, a ejercer un poder de policía internacional» .

Intervenciones militares estadounidenses en América Latina, 1898-1939.

En 1915, los Estados Unidos invadieron Haiti con el pretexto de recuperar deudas y ocuparon el país hasta 1934 [65]. Otras intervenciones militares de los Estados Unidos tuvieron lugar en la misma época pero la lista exhaustiva sería demasiado larga.

Este breve resumen de la intervención y de la política de los Estados Unidos en las Américas en los siglos XIX y comienzos del XX permite comprender las motivaciones reales de Washington en el repudio de las deudas en Cuba en 1898 y en Costa Rica en los años 1920.

En 1935, el Mayor General Smedley D. Butler, que participó en muchas expediciones estadounidenses en las Américas, resumía a su manera, cuando estaba jubilado, la política de Washington: «He pasado treinta y tres años y cuatro meses como militar en la fuerza más eficaz de este país: la infantería de marina. He subido todos los escalones de la jerarquía, desde el grado de subteniente al de general de división. Y durante todo este período, he pasado la mayor parte del tiempo como sicario de primera clase para los altos negocios, para Wall Street y los banqueros. En una palabra, he sido un criminal a sueldo al servicio del capitalismo... Por ejemplo, en 1914, ayudé a que México, y más en especial Tampico, fuera una presa fácil para los intereses petroleros americanos. Ayudé a que Haití y Cuba se convirtieran en lugares convenientes para el cobro de las rentas de la National City Bank... En 1909-1912, ayudé a depurar Nicaragua para el banco internacional Brown Brothers. En 1916, llevé la luz a la República Dominicana en nombre de los intereses azucareros norteamericanos. En 1903, ayudé a pacificar Honduras, en beneficio de las compañías fruteras norteamericanas» [66].

La deuda odiosa según Sack

El suspense ha durado bastante. Se trata ahora de precisar en qué condiciones, según Sack, una deuda puede ser caracterizada de odiosa.

Veamos la parte más citada del libro de Sack: "Si un poder despótico contrae una deuda no para las necesidades y los intereses del Estado, sino para fortificar su régimen despótico, para reprimir a la población que le combate, etc., esta deuda es odiosa para la población de todo el Estado [...] Esta deuda no es obligatoria para la nación; es una deuda de régimen, personal del poder que la contrajo, y, en consecuencia, deja de tener validez cuando ese poder cae” (p. 157). La razón por la cual estas deudas “odiosas” no pueden ser consideradas como gravando el territorio del Estado, es que esas deudas no responden a una de las condiciones que determinan la regularidad de las deudas de Estado, es decir, ésta: las deudas del Estado deben ser contratadas y los fondos que provienen de ellas utilizados para las necesidades y en el interés del Estado (supra 6). Las deudas “odiosas, contratadas y utilizadas para fines que, a sabiendas de los acreedores, son contrarios a los intereses de la nación, no comprometen a esta última -en caso en que llegue a librarse del gobierno que las había contratado- (…) Los acreedores han cometido un acto hostil hacia el pueblo; no pueden por tanto contar con que la nación liberada de un poder despótico asuma las deudas “odiosas”, que son deudas personales de ese poder” (p.158).

Muchos comentaristas [67] de este pasaje han deducido de él que, según Sack, para que una deuda pueda ser caracterizada como odiosa, debía haber sido contratada por un régimen despótico. Esta no es la posición de Sack. En efecto, el jurista considera que hay varias situaciones en las que una deuda puede ser caracterizada de odiosa. La cita precedente se refiere a un solo supuesto, pero hay otros.

Cinco páginas más adelante de la cita precedente, Sack define de forma más general los criterios que permiten determinar si una deuda es odiosa o no. En esta definición general, no retiene como condición el carácter despótico del régimen: "Por consiguiente, para que una deuda pueda ser considerada como indudablemente odiosa, con todas las consecuencias indicadas anteriormente que resultan de ello, convendría que fueran establecidas las condiciones siguientes (v también supra, 6 in fine):

2 Establecidos estos dos puntos, correspondería a los acreedores la tarea de probar que los fondos producidos por los citados préstamos habían sido de hecho utilizados no para necesidades odiosas, dañinas para la población de todo o parte del Estado, sino para necesidades generales o especiales de ese Estado, que no ofrecen un carácter odioso (v también infra p. 170).«En esta cita, Sack describe el supuesto más general y dice muy claramente que deudas odiosas pueden ser atribuidas a un gobierno regular. Releamos la primera frase de la cita:»para que una deuda regularmente contratada por un gobierno regular pueda ser considerada como indudablemente odiosa, convendría que…”.

Para recordar, Sack define un gobierno regular de la forma siguiente: «se debe considerar como gobierno regular el poder supremo que existe efectivamente en los límites de un territorio determinado. Que ese poder sea monárquico (absoluto o limitado) o republicano; que proceda de la»gracia de Dios«o de la»voluntad del pueblo«; que exprese la»voluntad del pueblo«o no, del pueblo entero o solo de una parte de éste; que haya sido establecido legalmente o no, etc., todo eso no tiene importancia para el problema que nos ocupa » (p.6).

Así pues, no hay duda posible sobre la posición de Sack: el hecho de que el régimen sea despótico no es una condición sine qua non para definir la existencia de deudas odiosas que son susceptibles de ser anuladas [68]. Según Sack, todos los gobiernos regulares, sean despóticos o democráticos, bajo diferentes variantes, son susceptibles de ser acusados de haber contratado deudas odiosas [69].

¿Cuáles son los criterios que permiten establecer que una deuda es odiosa? Retomemos la cita de Sack: "El nuevo gobierno debería probar y un tribunal internacional reconocer como establecido:

A) que las necesidades, para atender a las cuales el antiguo gobierno había contratado la deuda en cuestión, eran «odiosas» y francamente contrarias a los intereses de la población de todo o parte del antiguo territorio y,
B) Que los acreedores, en el momento de la emisión del préstamo, habían estado al corriente de su destino odioso".

De forma más sintética, se puede decir que según Sack, una deuda es odiosa si ha sido contratada para satisfacer necesidades francamente contrarias a los intereses de la población y si, en el momento de conceder el crédito, los acreedores eran conscientes de ello.

En una tribuna publicada por la revista del FMI «Finance et développement», Michael Kremer y Seema Jayachandran definían en 2002 de la siguiente manera la doctrina de la deuda odiosa: «La doctrina de la deuda»odiosa«enuncia que la deuda soberana Deuda soberana Deuda de un Estado o garantizada por un Estado. contraída sin el consentimiento de las poblaciones y sin beneficio para ellas no debe ser transferida al Estado sucesor, en particular si los acreedores tenían conocimiento de este estado de hecho» [70].

Este resumen es a primera vista convincente y no contiene como condición obligatoria la naturaleza despótica del régimen. Pero en segunda lectura, nos damos cuenta de que una de las condiciones emitidas por los dos autores no está presente en la definición de Sack [71]. En efecto, Sack no menciona «la ausencia de consentimiento de las poblaciones» como una de las condiciones que deben estar reunidas para que una deuda sea odiosa. El hecho de que Sack no haya indicado esta condición es completamente coherente con su posición puesto que dice claramente que la naturaleza del gobierno no tiene ninguna importancia.

Los comentarios de Sack concernientes a varios repudios o anulaciones de deuda

Como ejemplo de deudas odiosas, Sack incluye deudas que han servido para el enriquecimiento personal de miembros del gobierno y operaciones deshonestas de los acreedores: «Se podría igualmente colocar en esta categoría de deudas los préstamos contratados con vistas manifiestamente interesadas y personales de los miembros del gobierno o de las personas y grupos ligados al gobierno -vistas que no tienen ninguna relación con los intereses del Estado» (p. 159). Y declara inmediatamente después que, como hemos visto, esos tipos de deudas odiosas han sido repudiadas en los Estados Unidos en los años 1830: «Cf. los casos de repudio de ciertos préstamos por diversos Estados de América del Norte. Una de las principales razones que justifican esos repudios fue el derroche del dinero prestado: lo más a menudo se había pedido prestado para el establecimiento de bancos o la construcción de ferrocarriles; sin embargo esos bancos quebraron, las lineas de ferrocarril no fueron construidas. Esas operaciones sospechosas fueron a menudo resultado de un acuerdo entre miembros indelicados del gobierno y acreedores deshonestos» (p. 159). Recordemos que en este caso preciso de repudio que se refiere a cuatro Estados diferentes, no se trataba de deudas contratadas por gobiernos despóticos.

Luego, Sack da otro ejemplo de deudas odiosas: «Cuando el gobierno contrata deudas a fin de sojuzgar a la población de una parte de su territorio o de colonizarla por ciudadanos de la nacionalidad dominante, etc., esas deudas son odiosas para la población indígena de esa parte del territorio del Estado deudor» (p. 159).

Sack menciona varios ejemplos y los comenta. Comienza por recordar que los Estados Unidos han invocado entre las razones que les llevaban a repudiar las deudas reclamadas por España en Cuba que esas deudas servían en particular para mantener al pueblo cubano bajo el yugo colonial.

Luego, aborda dos anulaciones de deudas decididas en aplicación del Tratado de Versalles, firmado el 28 de junio de 1919.

La primera anulación concierne a las deudas contratadas por Alemania y Prusia para colonizar Polonia y, por ejemplo, instalar allí alemanes en tierras compradas a polacos. Como consecuencia de la derrota alemana, es restaurada la Polonia independiente. El Tratado de Versalles declara que las deudas que sirvieron para colonizar Polonia no deben ser cargadas a ese país liberado del yugo colonial. Sack es reservado en cuanto a esta decisión, considera que una parte de la deuda no habría debido ser anulada pues no era odiosa: «Los préstamos que el gobierno prusiano ha podido emitir durante los treinta años de su actividad colonizadora tenían como objetivo las necesidades generales del presupuesto o, al menos, no tenían como objetivo necesidades»odiosas«. Estos préstamos no deberían ser considerados como odiosos» (p. 164).

Sack comenta luego una segunda anulación de deudas contenida en el Tratado de Versalles. Al imperio alemán se le quitan sus colonias africanas cuyas deudas son anuladas. Las colonias alemanas no son sin embargo emancipadas, pasan a estar bajo el control de las potencias que han ganado la guerra. A propósito de esto, Sack cita una parte de la respuesta dada por los Aliados a Alemania que no estaba dispuesta a aceptar esta anulación de deudas pues eso suponía que sería ella quien iba a tener que pagar esa deuda. Los Aliados respondieron: «Las colonias no deberían ser forzadas a pagar ninguna porción de la deuda alemana, y deberían ser liberadas de toda obligación de reembolsar a Alemania los gastos realizados por la administración imperial del protectorado. De hecho, sería injusto abrumar a los indígenas haciéndoles pagar gastos manifiestamente emprendidos en interés de Alemania, y no sería menos injusto hacer pesar esta responsabilidad sobre las Potencias mandatarias que, en la medida en que han sido designadas por la Sociedad de Naciones, no sacarán ningún beneficio de esta tutela» [72].

Veamos dos comentarios de Sack: «Estas consideraciones no parecen completamente bien fundamentadas. Si los gastos en favor de las colonias hubieran sido hechos en el interés de Alemania, no se sigue de ello que hayan sido odiosos para las colonias (...) (p.162). Añade:»Podemos preguntarnos si es completamente justo, de una parte, que los préstamos coloniales no hayan sido transferidos a las colonias respectivas, aunque se hubiera efectuado, por cuenta de esos préstamos, buen número de gastos productivos en estas mismas colonias". (P 161).

Lo que dice mucho sobre la orientación conservadora, eurocéntrica y colonialista de Sack, es que no critica que los Aliados afirmen que no sacarán ningún beneficio de la «tutela» (expresión completamente hipócrita) que van a ejercer sobre las antiguas colonias alemanas. Además, considera que los gastos en las colonias han sido productivos cuando han servido para sojuzgar a pueblos y para sacar un máximo de ganancias en favor de la metrópolis colonial.

¿Es pertinente hablar de una doctrina de la deuda odiosa elaborada por Sack?

Si se considera que una «doctrina» designa de una forma global los trabajos que contienen las opiniones expresadas por juristas como resultado de una reflexión sobre una regla o una situación, si cuando se trata de elaborar una doctrina conviene presentar «una construcción jurídica, definirla, situarla en el conjunto de las relaciones de derecho, indicar sus límites, las condiciones de su puesta en práctica, precisar sus efectos sobre la vida de las sociedades, hacer de ella a la vez un examen sistemático, analítico, crítico y comparativo» [73], entonces está justificado considerar que Sack elaboró una doctrina de la deuda odiosa.

Para elaborarla, se basó en una amplia lista de tratados internacionales que trataban particularmente sobre arbitrajes en materia de pagos de deudas concluidos entre finales del siglo XVIII y los años 1920; analizó la forma en que los litigios en materia de deuda fueron tratados, las medidas legislativas, administrativas y judiciales a las que dieron lugar; recogió y clasificó la opinión de numerosos autores (de hecho, únicamente europeos y americanos) que habían escrito sobre la materia. Presentó su visión de la naturaleza jurídica de la sucesión de las deudas, de las obligaciones de los deudores y de los derechos de los acreedores, las relaciones entre Estados sucesores, lo modos de reparto entre ellos de las deudas, los efectos de cambio de régimen y definió criterios para definir deudas odiosas.

Su doctrina es criticable, contiene debilidades, da la prioridad a los derechos de los acreedores, no tiene en cuenta los derechos humanos, pero hay que reconocer que tiene una cierta coherencia. Hay que subrayar igualmente que, aunque criticada por poderosos detractores (la gran prensa, el Banco Mundial, numerosos gobiernos), inspira a una serie de movimientos que buscan en los trabajos de Sack una fuente para encontrar soluciones en materia de arreglo de los problemas de deudas. Los dos criterios seleccionados por Sack para determinar la existencia de una deuda odiosa que una nación se puede negar a pagar son operativos y justificados: la ausencia de beneficio para la población y la complicidad de los acreedores.

A partir de ahora, se trata de superar la doctrina de Sack guardando lo que es operativo, eliminando lo que desde el comienzo es inaceptable e integrando elementos que tienen que ver con conquistas sociales y democráticas que han encontrado una expresión en la evolución del derecho internacional desde la Segunda Guerra Mundial (ver más adelante la posición del CADTM).

Igualmente, hay que integrar directamente en la doctrina de la deuda odiosa la responsabilidad de los acreedores porque están regularmente en el origen de las violaciones de tratados y de los demás instrumentos internacionales de protección de derechos. El FMI y el Banco Mundial han impuesto a los países deudores políticas que violan deliberadamente y de forma repetida una serie de derechos humanos fundamentales. La Troika que se instituyó en 2010 para imponer a Grecia políticas de austeridad brutales ha dictado leyes que pisotean varias convenciones internacionales y nacionales en materia de derechos. Los acreedores no son sencillamente entonces cómplices de actos ilegales o directamente criminales cometidos por gobiernos sino que están en ciertos casos en el origen de esos actos. Son sus comanditarios.

La experiencia acumulada desde que Sack realizó sus trabajos conduce a modificar varias de las opciones de Sack. Uno de los puntos fundamentales que hay que rechazar en su posición, que es coherente con el orden dominante, es el principio de la continuidad de las obligaciones de los Estados hacia los acreedores incluso en caso de cambio de régimen. Ciertamente, Sack está a favor de añadir una excepción -la deuda odiosa- pero es insuficiente. Otro punto que hay que rechazar en la posición de Sack, es el apoyo al sistema de crédito internacional tal como existe. En fin, Sack considera que un Estado soberano no puede repudiar deudas que ha identificado como odiosas sin el acuerdo previo de un tribunal internacional que se trataría de poner en pie (ver el pasaje ya mencionado en el que Sack escribe: «El nuevo gobierno debería probar y un tribunal internacional reconocer como establecido: a) que las necesidades, para atender a las cuales el antiguo gobierno había contratado la deuda en cuestión, eran»odiosas«y francamente contrarias a los intereses de la población de todo o parte del antiguo territorio y b) que los acreedores, en el momento de la emisión del préstamo, había estado al corriente de su destino odioso).» Desde que Sack hizo esta propuesta, ningún tribunal internacional en materia de deuda ha sido jamás puesto en pie. Han sido realizadas numerosas propuestas, pero ninguna ha salido adelante. La experiencia demuestra que hay que optar por otra vía: el Estado soberano que está confrontado a una deuda odiosa debe y puede tomar un acto unilateral de repudio de esta deuda. Puede, como primer paso en esta dirección, comenzar por la suspensión unilateral del pago de esta deuda y la realización de una auditoría con participación ciudadana, sin incluir a representantes de los acreedores siguiendo el ejemplo de lo que hizo Ecuador en 2007-2009.

Hay que elaborar una doctrina diferente de las deudas ilegítimas, odiosas, insostenibles e ilegales. Movimientos como el CADTM se dedican a ello asociándose a un máximo de organizaciones de diferente tipo y reuniendo un gran número de competencias. Este es un largo extracto de la posición del CADTM adoptada en 2008 sobre la deuda odiosa y que sigue completamente de actualidad:

Varios autores trataron de continuar los trabajos de Sack para fijar esta doctrina en el escenario actual. El Centro para el Derecho Internacional del Desarrollo Sostenible de la Deuda (CISDL) de la universidad McGill de Canadá propone, por ejemplo, esta definición general: «Las deudas odiosas son aquellas que han sido contraídas contra los intereses de la población de un Estado, sin su consentimiento y con total conocimiento de la situación por parte de los acreedores» [74]. Jeff King [75] se fundamenta en tres criterios (falta de consentimiento, ausencia de beneficio, conocimiento de los acreedores), considerados de manera acumulativa, para proponer un método para la caracterización de las deudas odiosas.

A pesar de que los argumentos de King son interesantes en muchos aspectos [76] no son, según nuestro criterio, suficientes porque no permiten incluir todas las deudas que deberían calificarse de odiosas. En efecto, según King el mero hecho de que un gobierno se haya instaurado mediante elecciones libres es suficiente para que sus deudas no puedan ser consideradas odiosas. Sin embargo, la historia ha mostrado, con Hitler en Alemania, F. Marcos en Filipinas y Fujimori en Perú, que gobiernos elegidos democráticamente pueden devenir dictaduras violentas y cometer crímenes contra la humanidad.

Por lo tanto, es necesario tener en cuenta el carácter democrático del gobierno del Estado deudor, más allá de su forma de designación: todo préstamo concedido a un régimen que, aunque haya sido elegido democráticamente, no respete los principios básicos del derecho internacional, tales como los derechos humanos fundamentales, la igualdad soberana de los Estados o la renuncia al recurso a la fuerza, debe ser considerado odioso. En el caso de una dictadura notoria, los acreedores no pueden argumentar ignorancia y no pueden exigir el pago de la deuda. En ese caso, el destino del préstamo no es fundamental para la caracterización de la deuda. En efecto, apoyar financieramente a un régimen criminal, aunque este apoyo sea para hospitales o escuelas, sirve para consolidarlo y permitir su continuidad. En primer lugar, los fondos para ciertas inversiones útiles (carreteras, hospitales, etc.) pueden ser destinados a fines odiosos, como, por ejemplo, sufragar el esfuerzo bélico. Además, el principio de fungibilidad de los préstamos puede hacer que un gobierno que se endeuda con fines útiles para la población o para el Estado —como es casi siempre el caso— libere fondos para fines inconfesables.

Por otra parte, más allá de la naturaleza del régimen, el destino de los fondos tendría que ser suficiente para caracterizar una deuda odiosa cuando se utilizan contra el interés superior de la población o cuando directamente van a enriquecer al círculo del poder. En este caso, la deuda resulta una deuda personal, no del Estado, que no compromete al pueblo y sus representantes. Recordemos también una de las condiciones de la regularidad de las deudas, según Sack: «Las deudas del Estado tienen que ser contratadas y los fondos provenientes de ellas utilizadas para las necesidades y en interés del Estado.» Así, las deudas multilaterales contraídas en el marco de un ajuste estructural Ajuste estructural Política económica impuesta por el FMI como condición para la concesión de nuevos préstamos o para la refinanciación de préstamos anteriores. caen en la categoría de deudas odiosas, tanto más cuanto el carácter perjudicial de estas medidas políticas ha sido claramente denunciado, en particular por organismos de las Naciones Unidas [77].

En la práctica, para tener en cuenta los progresos del derecho internacional desde la primera teorización de la deuda odiosa, en 1927, como mínimo se podría calificar de odiosas las deudas contraídas por los gobiernos que violen los grandes principios del derecho internacional, tales como los que figuran en la Carta de las Naciones Unidas, y en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los dos pactos sobre los derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales de 1966 que la complementan, así como las normas imperativas del derecho internacional (jus cogens) [78]. Esta afirmación fue confirmada por la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, que prevé la nulidad de las actos contrarios al jus cogens, en su artículo 53, que incluye, entre otras, las siguientes normas: prohibición de las guerras de agresión, prohibición de practicar la tortura, prohibición de cometer crímenes contra la humanidad y el derecho de los pueblos a la autodeterminación.

Igualmente es en este sentido que apuntaba la definición propuesta por el relator especial Mohammed Bedjaoui en su proyecto de artículo sobre la sucesión en materia de deudas de Estado para la Convención de Viena de 1983: «Desde el punto de vista de la comunidad internacional, se podría entender que es odiosa toda deuda que se contrae para fines no conformes al derecho internacional contemporáneo, y más particularmente a los principios del derecho internacional incorporados en la Carta de las Naciones Unidas” [79].

Así, las deudas contraídas bajo el régimen del apartheid, en Sudáfrica, son odiosas, ya que dicho régimen violaba la Carta de las Naciones Unidas, que define el marco jurídico de las relaciones internacionales. La ONU, mediante una resolución adoptada en 1964, había, por otra parte, pedido a sus agencias especializadas, y por lo tanto al Banco Mundial, que terminaran con el sostén financiero a Sudáfrica. Sin embargo, el Banco Mundial ignoró esta resolución y continuó financiando al régimen del apartheid, demostrando de este modo su desprecio por el derecho internacional [80].

En el caso de las deudas surgidas de una colonización, el derecho internacional prevé también su no transferibilidad a los Estados que obtuvieron su independencia, conforme al artículo 16 de la Convención de Viena de 1978, que dispone: «Un nuevo Estado independiente no está obligado a mantener en vigencia un tratado ni ser parte de éste por el solo hecho de que, en la fecha de sucesión de los Estados, el tratado estaba en vigencia con respecto al territorio al que se refiere la sucesión de los Estados.» El artículo 38 de la Convención de Viena de 1983 sobre la sucesión de bienes, de archivos y de deudas de Estado (todavía no vigente) es explícito al respecto:

«1.- Cuando el Estado sucesor es un Estado de nueva independencia, ninguna deuda de Estado del predecesor se transfiere al nuevo Estado, a menos que un acuerdo entre ambos disponga otra cosa, considerando la relación entre la deuda de Estado del predecesor ligada a su actividad en el territorio al que se refiere la sucesión de Estados y de los bienes, derechos e intereses que pasan al nuevo Estado independiente.
»2.- El acuerdo mencionado en el párrafo 1 no debe afectar al principio de la soberanía permanente de cada pueblo sobre sus riquezas y sus recursos naturales, ni su ejecución poner en peligro los equilibrios económicos fundamentales del nuevo Estado independiente.»

Conviene recordar que el Banco Mundial está implicado directamente en algunas deudas coloniales, puesto que durante los años 50 y 60 concedió préstamos a las potencias coloniales para proyectos que permitían a las metrópolis optimizar la explotación de sus colonias. También hay que señalar que las deudas contraídas con el Banco Mundial por las autoridades belgas, inglesas y francesas para sus colonias fueron rápidamente transferidas a los países que accedían a la independencia sin el consentimiento de los mismos [81].

Por otra parte, el Banco Mundial se negó a aplicar la resolución adoptada en 1965 por la ONU, que lo obligaba a dejar de apoyar a Portugal mientras éste no renunciara a su política colonial.
Es necesario además calificar como odiosas todas las deudas contraídas con el objetivo de reembolsar deudas consideradas odiosas. La New Economic Foundation [82] asimila, y con razón, los préstamos destinados a reembolsar deudas odiosas a una operación de blanqueo. Una auditoría debería permitir determinar la legitimidad o ilegitimidad de estos préstamos.

Por supuesto no existe unanimidad en la definición de deuda odiosa, pero el hecho de que este elemento del derecho sea debatido no le quita en absoluto su pertinencia y su buen fundamento. Más bien debemos ver un signo de los problemas que representa esta cuestión, tanto para los acreedores como para los deudores, y la transferencia al ámbito jurídico de un conflicto entre intereses divergentes. Además, muchos casos demostraron que este argumento puede ser legítimamente invocado para el no pago de la deuda.

Una larga la lista de anulaciones o repudios de deudas

Existe una larga la lista de anulaciones o repudios de deudas que, de alguna manera, se basan en el argumento de la ilegitimidad o del carácter odioso de dichas deudas. Sin pretender ser exhaustivo, podemos citar [83]: las tres olas de repudio de deudas en Estados Unidos, en los años 1830, 1860 y 1870; los repudios de deuda practicados por México en 1861, 1867, 1883 y luego en los años 1910; el repudio realizado por Perú de la deuda reclamada por la banca Dreyfus de París; el repudio de la deuda reclamada por España a Cuba en 1898; el repudio de las deudas de los Boers por parte del Reino Unido durante la conquista del Transvaal en 1899-1900; el repudio de las deudas zaristas por parte de la Rusia bolchevique en 1918; el repudio de las deudas contraídas por Alemania para colonizar Polonia y sus colonias de África en 1919; la anulación de la deuda correspondiente a la parte de Polonia colonizada por el imperio zarista; la anulación por el gobierno bolchevique de las deudas de las tres repúblicas bálticas y de Persia en 1920; el repudio de la deuda contraída con el Banco Real de Canadá por parte de Costa Rica en 1922-1923; la anulación de la mayoría de las deudas de Brasil y de México en 1942-1943; el repudio de sus deudas por parte de la China revolucionaria en 1949-1952; el repudio de las deudas contraídas con los Países Bajos por parte de Indonesia en 1956; el repudio de sus deudas por parte de Cuba en 1959-1960; el repudio de las deudas coloniales por parte de Argelia en 1962; el repudio de las deudas contraídas con la URSS por parte de las tres repúblicas bálticas en 1991; la anulación de la deuda de Namibia contraída con la República Sudafricana por el gobierno de Nelson Mandela en 1994; la anulación de la deuda colonial de Timor Leste en 1999-2000; la anulación del 80 % de la deuda de Iraq en 2004; el repudio por parte de Paraguay de deudas contraídas con los bancos suizos en 2005; [84] la anulación por parte de Noruega de las acreencias de cinco países (Ecuador, Perú, Egipto, Sierra Leona y Jamaica) correspondientes a un contrato de venta de barcos de pesca en 2006; [85] la anulación en 2009 de una parte de la deuda ecuatoriana que había sido identificada como ilegítima por la comisión de auditoría en 2007-2008…

Bibliografía de Sack tal como fue publicada por él mismo en 1927:
«Principales obras del mismo autor:
● Banco hipotecario para los campesinos, 1883-1910, investigaciones económicas, estadísticas y financieras, Moscú, 1911 (en ruso).
● El concepto del derecho financiero y la ciencia de las finanzas, Yaloslav, 1913, 42 p. (en ruso).
● La participación de los órganos legislativos enel control de los bancos estatales en Rusia y en el extranjero, Yaroslav, 1913, 36 p. (en ruso).
● Los alemanes y los capitales alemanes en la industria rusa, San Petersburgo, 1913, 67 p. (en ruso).
● Los bancos centrales de crédito y las asociaciones bancarias, San Petersburgo, 1914, 171 p. (en ruso).
● La financiación de la reforma agraria, Petrogrado, 1917, 57 p. (en ruso).
● El derecho de las obligaciones emitidas por las sociedades de ferrocarriles en Rusia y en el extranjero, Petrogrado, 1917, 47 p. (en ruso).
● La circulación monetaria en Rusia, Petrogrado, 1918, 123 p. (en ruso).
● La bancarrota del Estado, Petrogrado, 1918, 128 p.
● El reparto de las deudas públicas en caso de desmembramiento del Estado deudor, Berlín, 1923 (Trabajos de sabios rusos en el exterior, T. III), 158 p. (en ruso).
● Probleme der Geldreform in den baltischen Staaten, Kiel, 1924, 13 p.
● Fixing the Value of Money, Riga, 1925, 50 p.
● Die Verteilung des Schulden der oesterreichisch-ungarischen Monarchie, Kiel, 1926, 22 p.

Agradecimientos : el autor agradece por su lectura del texto y sus sugestiones a: Nathan Legrand, Benjamin Lemoine, Damien Millet, Emilie Paumard, Brigitte Ponet, Claude Quémar, Anouk Renaud, Patrick Saurin y Renaud Vivien.

El autor es enteramente responsable de los eventuales errores contenidos en este trabajo.

Traducido por Alberto Nadal y Griselda Pinero