L’initiative PPTE : entre illusion et arnaque

2 décembre 2003 par Damien Millet


L’initiative PPTE, lancée au sommet du G7 de Lyon en 1996 et renforcée à celui de Cologne en septembre 1999, est censée alléger la dette des pays pauvres et très endettés. Mais elle est mal née : elle ne résout rien.



Dans les années 1980, les crises financières liées à l’impossibilité pour un nombre croissant d’Etats d’assurer le remboursement de leur dette Dette Dette multilatérale : Dette qui est due à la Banque mondiale, au FMI, aux banques de développement régionales comme la Banque africaine de développement, et à d’autres institutions multilatérales comme le Fonds européen de développement.
Dette privée : Emprunts contractés par des emprunteurs privés quel que soit le prêteur.
Dette publique : Ensemble des emprunts contractés par des emprunteurs publics.
se sont multipliées. Alors qu’au départ, les pays riches considèrent qu’il s’agit d’évènements ponctuels liés à une mauvaise gouvernance dans ces pays, à partir du sommet du G7 G7 Groupe informel réunissant : Allemagne, Canada, États-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie, Japon. Leurs chefs d’État se réunissent chaque année généralement fin juin, début juillet. Le G7 s’est réuni la première fois en 1975 à l’initiative du président français, Valéry Giscard d’Estaing. de Toronto de 1988, la dette est reconnue comme un problème structurel. Les États riches tentent alors d’organiser des rééchelonnements et quelques mesures d’allégements bien maigres pour les nombreux pays qui accumulent des arriérés de paiement et doivent rencontrer leurs créanciers de plus en plus souvent pour obtenir des délais de paiement. Ces mesures vont à chaque fois s’avérer insuffisantes et inadaptées, si bien que le problème de la dette demeure entier.

Même les quelques annonces fort médiatisées d’annulations qui ont eu lieu depuis 1990 sont bien décevantes. Des allégements ont été réservés aux alliés stratégiques des États-Unis ou des quatre autres grandes puissances (Japon, Allemagne, France, Grande-Bretagne). En 1996, face à l’ampleur prise par la crise de la dette, les grand argentiers du monde conçoivent une nouvelle initiative d’allégement, encore en vigueur, très médiatisée et non dénuée d’arrière-pensées : c’est l’initiative PPTE PPTE
Pays pauvres très endettés
L’initiative PPTE, mise en place en 1996 et renforcée en septembre 1999, est destinée à alléger la dette des pays très pauvres et très endettés, avec le modeste objectif de la rendre juste soutenable.

Elle se déroule en plusieurs étapes particulièrement exigeantes et complexes.

Tout d’abord, le pays doit mener pendant trois ans des politiques économiques approuvées par le FMI et la Banque mondiale, sous forme de programmes d’ajustement structurel. Il continue alors à recevoir l’aide classique de tous les bailleurs de fonds concernés. Pendant ce temps, il doit adopter un document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP), parfois juste sous une forme intérimaire. À la fin de ces trois années, arrive le point de décision : le FMI analyse le caractère soutenable ou non de l’endettement du pays candidat. Si la valeur nette du ratio stock de la dette extérieure / exportations est supérieure à 150 % après application des mécanismes traditionnels d’allégement de la dette, le pays peut être déclaré éligible. Cependant, les pays à niveau d’exportations élevé (ratio exportations/PIB supérieur à 30 %) sont pénalisés par le choix de ce critère, et on privilégie alors leurs recettes budgétaires plutôt que leurs exportations. Donc si leur endettement est manifestement très élevé malgré un bon recouvrement de l’impôt (recettes budgétaires supérieures à 15 % du PIB, afin d’éviter tout laxisme dans ce domaine), l’objectif retenu est un ratio valeur nette du stock de la dette / recettes budgétaires supérieur à 250 %. Si le pays est déclaré admissible, il bénéficie de premiers allégements de son service de la dette et doit poursuivre avec les politiques agréées par le FMI et la Banque mondiale. La durée de cette période varie entre un et trois ans, selon la vitesse de mise en œuvre des réformes clés convenues au point de décision. À l’issue, arrive le point d’achèvement. L’allégement de la dette devient alors acquis pour le pays.

Le coût de cette initiative est estimé par le FMI en 2019 à 76,2 milliards de dollars, soit environ 2,54 % de la dette extérieure publique du Tiers Monde actuelle. Les PPTE sont au nombre de 39 seulement, dont 33 en Afrique subsaharienne, auxquels il convient d’ajouter l’Afghanistan, la Bolivie, le Guyana, Haïti, le Honduras et le Nicaragua. Au 31 mars 2006, 29 pays avaient atteint le point de décision, et seulement 18 étaient parvenus au point d’achèvement. Au 30 juin 2020, 36 pays ont atteint le point d’achèvement. La Somalie a atteint le point de décision en 2020. L’Érythrée et le Soudan n’ont pas encore atteint le point de décision.

Alors qu’elle devait régler définitivement le problème de la dette de ces 39 pays, cette initiative a tourné au fiasco : leur dette extérieure publique est passée de 126 à 133 milliards de dollars, soit une augmentation de 5,5 % entre 1996 et 2003.

Devant ce constat, le sommet du G8 de 2005 a décidé un allégement supplémentaire, appelée IADM (Initiative d’allégement de la dette multilatérale), concernant une partie de la dette multilatérale des pays parvenus au point de décision, c’est-à-dire des pays ayant soumis leur économie aux volontés des créanciers. Les 43,3 milliards de dollars annulés via l’IADM pèsent bien peu au regard de la dette extérieure publique de 209,8 milliards de dollars ces 39 pays au 31 décembre 2018.
(Pays pauvres très endettés, en anglais HIPC pour Heavily Indebted Poor Countries).

L’initiative PPTE, lancée au sommet du G7 de Lyon en 1996 et renforcée à celui de Cologne en septembre 1999, est censée alléger la dette des pays pauvres et très endettés. Mais elle est mal née : elle ne résout rien. Elle ne concerne qu’un petit nombre de pays très pauvres (42 pays seulement, représentant 11% de la population des pays en développement) et son but se limite à rendre leur dette extérieure soutenable. Le FMI FMI
Fonds monétaire international
Le FMI a été créé en 1944 à Bretton Woods (avec la Banque mondiale, son institution jumelle). Son but était de stabiliser le système financier international en réglementant la circulation des capitaux.

À ce jour, 190 pays en sont membres (les mêmes qu’à la Banque mondiale).

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et la Banque mondiale Banque mondiale
BM
La Banque mondiale regroupe deux organisations, la BIRD (Banque internationale pour la reconstruction et le développement) et l’AID (Association internationale de développement). La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) a été créée en juillet 1944 à Bretton Woods (États-Unis), à l’initiative de 45 pays réunis pour la première Conférence monétaire et financière des Nations unies.

En 2022, 189 pays en sont membres.

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essaient d’alléger la dette juste ce qu’il faut pour mettre fin aux arriérés et aux demandes de restructurations. Pas plus ! On verra qu’ils ne vont même pas y parvenir. Mais surtout ils profitent de cette initiative qui semble généreuse pour imposer un renforcement de l’ajustement structurel et de nouveaux prêts. Malgré une apparence de changement, la logique demeure.

 Le mécanisme officiel

Pour bénéficier d’un allégement de dette dans le cadre de l’initiative PPTE, les étapes sont nombreuses et exigeantes, et nécessitent un temps démesurément long.

Tout d’abord, les pays susceptibles d’y prétendre doivent, selon le FMI, « avoir un degré d’endettement intolérable » et « établir des antécédents positifs dans la mise en œuvre de réformes et de bonnes politiques économiques au moyen de programmes appuyés par le FMI et la Banque mondiale ». Il s’agit d’un véritable parcours du combattant. Le pays concerné par cette initiative doit d’abord signer un accord avec le FMI afin de mener pendant une période de trois ans une politique économique approuvée par Washington. Cette politique s’appuie sur la rédaction d’un Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP Document de stratégie de réduction de la pauvreté
DSRP
(En anglais, Poverty Reduction Strategy Paper - PRSP)
Mis en œuvre par la Banque mondiale et le FMI à partir de 1999, le DSRP, officiellement destiné à combattre la pauvreté, est en fait la poursuite et l’approfondissement de la politique d’ajustement structurel en cherchant à obtenir une légitimation de celle-ci par l’assentiment des gouvernements et des acteurs sociaux. Parfois appelés Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP).
À destination des pays retenus dans l’initiative PPTE, les DSRP poursuivent sous un autre nom l’application des Plans d’ajustement structurel.
). Ce document, assez long à rédiger, est intérimaire dans un premier temps. Il présente la situation économique du pays et doit préciser dans le détail la liste des privatisations, les mesures de dérégulation économique permettant de générer des ressources pour le remboursement de la dette d’une part, et comment d’autre part les fonds résultant de l’allégement seront utilisés, notamment pour lutter contre la pauvreté. On voit la contradiction. Officiellement, le DSRP doit être rédigé « selon un vaste processus participatif », en collaboration avec la société civile locale.

À l’issue de cette période de trois ans, le FMI et la Banque mondiale cherchent à savoir si la politique suivie par ce pays est suffisante pour lui permettre de rembourser sa dette. Le critère retenu pour déterminer une éventuelle insoutenabilité de la dette est le rapport entre la valeur actuelle de sa dette et le montant annuel de ses exportations. Si ce ratio est supérieur à 150 %, la dette est estimée insoutenable [1]. Dans ce cas, ce pays atteint le point de décision et est déclaré admissible à l’initiative PPTE.

Il bénéficie alors de premiers allégements (dits « intermédiaires »), portant uniquement sur le service de la dette Service de la dette Remboursements des intérêts et du capital emprunté. pour la période couverte par l’accord avec le FMI.

Un pays ayant atteint favorablement le point de décision doit alors poursuivre l’application des politiques agréées par le FMI et rédiger un DSRP définitif. La durée de cette période varie entre un et trois ans, elle est déterminée par la rédaction du DSRP et la mise en œuvre satisfaisante des réformes-clés convenues avec le FMI. Ces réformes-clés correspondent en fait à un renforcement de l’ajustement structurel des années 1980 et 1990.

Puis arrive le point d’achèvement. Le pays bénéficie alors d’une annulation du stock de sa dette bilatérale selon les termes de Cologne : officiellement, 90% du stock de sa dette non-APD APD On appelle aide publique au développement les dons ou les prêts consentis à des conditions financières privilégiées accordés par des organismes publics des pays industrialisés à des pays en développement. Il suffit donc qu’un prêt soit consenti à un taux inférieur à celui du marché pour qu’il soit considéré comme prêt concessionnel et donc comme une aide, même s’il est ensuite remboursé jusqu’au dernier centime par le pays bénéficiaire. Les prêts bilatéraux liés (qui obligent le pays bénéficiaire à acheter des produits ou des services au pays prêteur) et les annulations de dette font aussi partie de l’APD, ce qui est inadmissible. pré-date butoir, que l’on a bien souvent du mal à voir dans la pratique. Le poids du remboursement de la part multilatérale de sa dette est allégé, sans recourir à une annulation véritable, de façon à permettre au pays de revenir à une dette globale soutenable selon les critères du FMI.

À propos des prétendus allégements de la part multilatérale, un fonds appelé fonds fiduciaire PPTE (en anglais trust fund) a été créé. Il est géré par l’AID, une branche de la Banque mondiale. Les pays riches et les institutions multilatérales sont incités à contribuer à ce fonds. Les sommes récoltées sont placées sur les marchés financiers Marchés financiers
Marché financier
Marché des capitaux à long terme. Il comprend un marché primaire, celui des émissions et un marché secondaire, celui de la revente. À côté des marchés réglementés, on trouve les marchés de gré à gré qui ne sont pas tenus de satisfaire à des conditions minimales.
, contribuant ainsi au gonflement de la bulle spéculative. Les bénéfices perçus sont destinés à financer les allégements : les institutions multilatérales, qui ont décidé de ne rien annuler même si elles en ont les moyens, piochent dedans pour se rembourser. Ainsi, que le remboursement provienne du trust fund ou des PED (pays en développement), rien ne change pour le FMI et la Banque mondiale. Parler d’annulation dans ces conditions est un abus de langage, volontaire pour servir leur image de marque. Ne nous y trompons pas : il n’y a pas d’annulation de dette multilatérale.

Au total, les PPTE sont au nombre de 42, dont 34 pays d’Afrique subsaharienne (dont Madagascar), auxquels il convient d’ajouter 4 pays d’Amérique latine (le Honduras, le Nicaragua, la Bolivie, le Guyana), 3 pays d’Asie (le Laos, le Vietnam et Myanmar) et le Yémen. Mais ils ne seront pas tous bénéficiaires d’allégements. En effet, le Laos ne demande pas à profiter de cette initiative, parce que ses dirigeants jugent qu’elle apporte plus d’inconvénients que d’avantages. De plus, 4 pays sont arrivés au point de décision et ont eu une réponse négative : l’Angola, le Kenya, le Vietnam et le Yémen. Leur endettement est jugé soutenable, même si par exemple l’Angola, ravagé par 25 ans de guerre civile entretenue par les multinationales pétrolières, a dû affronter en 2002 une famine sans précédent sur son territoire... Enfin, les prévisions indiquent que trois autres pays ne sont pas en mesure de bénéficier de l’initiative (à cause d’un état de guerre ou d’un manque de coopération avec les pays riches) : le Liberia, le Soudan et la Somalie, ainsi sanctionnés parce qu’ils ne sont pas politiquement corrects. L’initiative PPTE concerne donc au mieux 34 pays.

Voilà pour l’aspect officiel. Mais on ne peut en rester là : tout cela mérite un bilan et de multiples observations pour comprendre ce qui se trame en coulisses.

 Les résultats de l’initiative PPTE

En novembre 2003, 27 pays avaient atteint le point de décision, et huit d’entre eux avaient atteint le point d’achèvement : l’Ouganda, la Bolivie, le Mozambique, la Tanzanie, le Burkina Faso, la Mauritanie, le Mali et le Bénin.

Selon le FMI, qui fait dans la propagande, l’économie pour ces 27 pays atteint 40 milliards de dollars, sans préciser qu’ils en profiteront souvent par une réduction des remboursements sur plusieurs dizaines d’années, pendant lesquelles d’ailleurs la dette aura eu mille occasions de se reconstituer...

En ce qui concerne le fonds fiduciaire PPTE, le total des fonds promis par les États riches atteint 2 sur remboursements accordées par les institutions multilatérales. En règle générale, le FMI et la Banque mondiale sont très peu loquaces sur le contenu actuel de ce fonds et sur sa possibilité de financer effectivement tous les allégements promis. Mais ils admettent en coulisse que si les gouvernements ne tiennent pas leurs promesse,6 milliards de dollars. Les contributions versées depuis 1996 s’élèvent pour l’instant à environ 1,6 milliards de dollars (une misère !). Le FMI y a contribué par la vente d’une partie de son stock d’or (pour 800 millions de dollars). Comme nous l’avons dit, ces sommes serviront à financer les remisess, ils ne le pourront pas non plus.

 Les limites de l’initiative PPTE

Primo, il ne s’agit pas de libérer le développement des PPTE, mais modestement de rendre leur dette soutenable. La différence est de taille : on va annuler juste ce qu’il faut pour faire payer les PED au maximum de leurs possibilités. En fait, on annule essentiellement les créances Créances Créances : Somme d’argent qu’une personne (le créancier) a le droit d’exiger d’une autre personne (le débiteur). impayables. L’initiative PPTE est avant tout destinée à garantir la pérennité des remboursements et à dissimuler le renforcement de l’ajustement structurel sous une apparence de générosité. En 2001, soit cinq ans après le début de l’initiative, les 42 PPTE ont transféré des sommes colossales au Nord : le transfert net Transfert net On appellera transfert net sur la dette la différence entre les nouveaux prêts contractés par un pays ou une région et son service de la dette (remboursements annuels au titre de la dette - intérêts plus principal).

Le transfert financier net est positif quand le pays ou le continent concerné reçoit plus (en prêts) que ce qu’il rembourse. Il est négatif si les sommes remboursées sont supérieures aux sommes prêtées au pays ou au continent concerné.
sur la dette a été négatif pour eux d’environ 320 millions de dollars.

Secundo, outre la faiblesse des montants concernés, l’insuffisance de l’initiative PPTE porte aussi sur le nombre de pays bénéficiaires : il faut être très pauvre et très endetté pour pouvoir prétendre à de tels allégements. Ainsi le Nigeria est très endetté, mais comme il s’agit d’un pays producteur de pétrole, il n’est pas jugé assez pauvre. Haïti, un des pays les plus pauvres de la planète, n’est pas jugé assez endetté pour être éligible. Et les pays où vivent la plupart des pauvres de la planète ne sont pas concernés : la Chine, l’Inde, l’Indonésie, le Brésil, l’Argentine, le Mexique, les Philippines, le Pakistan, etc. Comment espérer sortir de l’impasse financière actuelle où sont plongés tous les PED avec une telle initiative ? Et même pour les PPTE, les accords passés dissimulent de nouveaux prêts, qui vont faire repartir à la hausse le stock de la dette Stock de la dette Montant total des dettes. . La mécanique infernale est toujours enclenchée…

Surtout que les prévisions du FMI et de l’AID pour les pays endettés se sont révélées bien trop optimistes, c’est reconnu désormais au sein même de ces institutions. Les allégements, calculés sur une situation économique quasi-paradisiaque, sont donc insuffisants à un point tel que la dette de certains pays ne parviendra même pas à devenir soutenable à la fin de l’initiative. Le comble !

Même si toute réduction est théoriquement la bienvenue, c’est cher payer la mainmise totale du FMI sur l’économie de ces pays. Car le DSRP, qui doit être approuvé par le FMI, ne résiste pas à l’analyse : il est l’héritier des fameux plans d’ajustement structurel des 20 dernières années. Seul le nom a changé : « Stratégie de réduction de la pauvreté », c’est beau, ça sonne social, mais c’est de l’ajustement structurel ! Un PAS revu, et même pas corrigé, sinon par quelques projets de lutte contre la pauvreté ciblés et souvent incompatibles avec les objectifs de croissance fixés. A tel point que le Laos a refusé d’y participer...

Le DSRP doit officiellement être rédigé en concertation avec la société civile. Dans la pratique, ce point relève souvent de la manipulation. Certaines organisations non-gouvernementales (ONG) du Sud sont inscrites parfois à leur insu aux différents ateliers conduisant à la rédaction du document. Elles sont souvent prévenues fort tard des réunions, ou reçoivent les documents au dernier moment. Elles ont rarement le temps de préparer efficacement les rencontres avec les représentants du gouvernement et des différents organismes qui ont de toute façon la majorité pour décider. Les ONG à l’extérieur de la capitale ne sont pas associées en général, on a même vu un ministre demander aux ONG de signer ce bon document qu’est le DSRP et de ne pas montrer de désaccord devant des étrangers pour ne pas nuire à la crédibilité du pays... Ainsi, au Burkina Faso, la participation de la société civile s’est limitée à une réunion de 90 minutes avec les « donateurs ». Certains gouvernements vont jusqu’à créer leur propre ONG pour faciliter les convergences avec la société civile. Processus participatif ? Poudre aux yeux...

Par ailleurs, les critères sélectionnés pour mesurer la soutenabilité de la dette ont deux particularités.

- Ils sont discutables : comment décider qu’un pays va ou non pouvoir bénéficier d’allégements pour réduire la pauvreté chez lui en étudiant juste un ratio ? 149 %, ah ! dommage, vous vous débrouillerez tout seul, mais on compatit...

- Ils sont complexes, sans doute à souhait, pour en discuter entre experts seulement, et pour que l’étroitesse de l’initiative ne saute pas aux yeux. Pas de chance pour eux, des militants d’associations comme le CADTM, qui dispose d’un réseau international, n’hésitent pas à mettre le nez dedans pour les dénoncer avec force. La CNUCED Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement
CNUCED
Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement. Elle a été créée en 1964, sous la pression des pays en voie de développement pour faire contrepoids au GATT. Depuis les années 1980, elle est progressivement rentrée dans le rang en se conformant de plus en plus à l’orientation dominante dans des institutions comme la Banque mondiale et le FMI.
Site web : http://www.unctad.org
ou la Commission des droits de l’homme de l’ONU publient également des rapports très critiques sur cette initiative.

Le premier pays bénéficiaire a été l’Ouganda, allié des États-Unis dans la région des Grands Lacs, le levier géopolitique est dès lors bien clair. Les quelques sommes qui ont été libérées pour la vitrine sociale de l’initiative PPTE (à savoir la réduction de la pauvreté, par ailleurs décuplée par les autres mesures-clés) ont servi à l’Ouganda pour la gratuité de l’école primaire. Les taux de scolarisation ont bondi, mais la chute du cours du café, dont l’Ouganda est fortement dépendante, ont privé le pays de ressources équivalentes à celles libérées par l’initiative PPTE. Retour à la case départ donc…

Au niveau bilatéral, la question de l’additionnalité des sommes dégagées est cruciale. Il serait fâcheux que ces sommes soient prélevées sur d’autres aides octroyées aux PED. Pour le moment, il est permis d’être inquiet ! Le cas de la France est assez éclairant. Elle a mis en place le procédé de refinancement par don, via des contrats de désendettement-développement (C2D) : le PPTE rembourse ses échéances à la France qui reverse très vite la même somme sur une ligne spéciale à la banque centrale Banque centrale La banque centrale d’un pays gère la politique monétaire et détient le monopole de l’émission de la monnaie nationale. C’est auprès d’elle que les banques commerciales sont contraintes de s’approvisionner en monnaie, selon un prix d’approvisionnement déterminé par les taux directeurs de la banque centrale. de ce pays. L’utilisation des sommes ainsi dégagées est décidée conjointement par le gouvernement du pays et l’ambassadeur de France, ce qui place une partie du budget de ce PPTE sous tutelle française ! Mais surtout, la somme reversée par la France est comptabilisée comme aide publique au développement, alors que cette APD n’a toujours pas été augmentée en conséquence. Donc cette non-annulation (car le lien n’est pas coupé entre créancier et débiteur) se fait au détriment de projets qui devaient être financés par l’APD. Si ce n’est pas de l’arnaque, cela y ressemble...

En fait, l’initiative PPTE sert avant tout à renforcer et à relégitimer les politiques d’ajustement structurel imposées par la Banque mondiale et le FMI. Le message délivré est en quelque sorte le suivant : « Si vous faites la politique que nous préconisons, vous n’aurez plus un endettement insoutenable. Mieux, nous vous prêterons de l’argent afin que vous puissiez mener les politiques que nous recommandons. » C’est un nouvel instrument de domination très habile, qui permet aux institutions de Bretton-Woods de se dégager de toute responsabilité dans la montée de l’endettement et de mettre de leur côté les gouvernements du Sud.

Voilà pourquoi de nombreux citoyens, surtout au Sud, pensent que l’initiative PPTE fait partie du problème, pas de la solution...


Notes

[1Pour être complets, signalons que certains pays très pauvres sont particulièrement ouverts et ont un montant annuel d’exportations élevé. Malgré un surendettement important, leur dette pourrait être considérée comme soutenable selon le critère choisi. Pour élargir l’initiative à ces pays, on a ajouté un autre critère : pour les pays ayant un rapport exportations/PIB supérieur à 30 % et un rapport recettes budgétaires/PIB supérieur à 15 % (pour s’assurer que le niveau de recettes mobilisées est satisfaisant), le critère choisi pour l’insoutenabilité de la dette est un ratio valeur actuelle de la dette sur recettes budgétaires supérieur à 250 %. C’est ce critère qui a permis de déclarer éligibles à l’initiative PPTE des pays comme la Côte d’Ivoire ou le Guyana.

Damien Millet

professeur de mathématiques en classes préparatoires scientifiques à Orléans, porte-parole du CADTM France (Comité pour l’Annulation de la Dette du Tiers Monde), auteur de L’Afrique sans dette (CADTM-Syllepse, 2005), co-auteur avec Frédéric Chauvreau des bandes dessinées Dette odieuse (CADTM-Syllepse, 2006) et Le système Dette (CADTM-Syllepse, 2009), co-auteur avec Eric Toussaint du livre Les tsunamis de la dette (CADTM-Syllepse, 2005), co-auteur avec François Mauger de La Jamaïque dans l’étau du FMI (L’esprit frappeur, 2004).

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