La CNUCED, de l’activisme technocratique à l’assistance technique

3 mars par Maxime Perriot


Le siège de la CNUCED est situé au Palais des Nations à Genève. (CC - Wikimedia - https://en.wikipedia.org/wiki/United_Nations_Conference_on_Trade_and_Development#/media/File:UN_Building_E_View.JPG)

Après avoir consacré deux articles au livre collectif coordonné par Pierre Pénet et Juan Flores Zendejas et dédié aux litiges sur les dettes souveraines, nous revenons sur cet important livre en publiant un résumé du chapitre 10 consacré à l’évolution de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement. Ce chapitre intitulé « The Global South Debt Revolution That Wasn’t. UNCTAD from Technocractic Activism to Technical Assistance » a été écrit par Quentin Deforge et Benjamin Lemoine.


Fondée en 1964, la CNUCED s’inscrit dans la continuité de la conférence de Bandung (1955). Elle est également reliée au G77, coalition de pays dits « en développement », née en 1964

Ce chapitre rédigé par Quentin Deforge et Benjamin Lemoine revient sur les évolutions idéologiques qui ont caractérisé la position de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement
CNUCED
Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement. Elle a été créée en 1964, sous la pression des pays en voie de développement pour faire contrepoids au GATT. Depuis les années 1980, elle est progressivement rentrée dans le rang en se conformant de plus en plus à l’orientation dominante dans des institutions comme la Banque mondiale et le FMI.
Site web : http://www.unctad.org
depuis 1964. Pour analyser les rapports de forces façonnant cette institution – notamment sur la question de l’endettement – les auteurs ont réalisé des entretiens semi-directifs, ils ont considéré des sources officielles et non-officielles telles que les télégrammes diplomatiques.

Fondée en 1964, la CNUCED s’inscrit dans la continuité de la conférence de Bandung (1955). Elle est également reliée au G77 G77 Le G77 est une émanation du Groupe des pays en voie de développement qui se sont réunis pour préparer la première Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) à Genève en 1964. Le Groupe offre un forum aux PED pour discuter des problèmes économiques et monétaires internationaux. En 2021, le G77 regroupait plus de 130 pays. , coalition de pays dits « en développement », née en 1964. Ces pays revendiquent une meilleure intégration dans l’économie mondiale. C’est aussi la mission de la CNUCED quand elle est créée : promouvoir une économie mondiale plus équitable, intégrant davantage et mieux les pays décolonisés dits « en développement ».

Centré sur cette institution et son rapport à la dette Dette Dette multilatérale : Dette qui est due à la Banque mondiale, au FMI, aux banques de développement régionales comme la Banque africaine de développement, et à d’autres institutions multilatérales comme le Fonds européen de développement.
Dette privée : Emprunts contractés par des emprunteurs privés quel que soit le prêteur.
Dette publique : Ensemble des emprunts contractés par des emprunteurs publics.
, ce chapitre montre l’évolution du rapport de force entre deux visions alimentant la CNUCED depuis sa création. Une approche critique liant les problèmes de surendettement à l’architecture financière internationale, aux rapports inégaux entre pays « développés » et pays dits « en développement ». L’autre approche place la responsabilité du surendettement sur les pays endettés, qui seraient coupables de mauvaise gestion financière. Cette dernière vision est plébiscitée par le Fonds monétaire international FMI
Fonds monétaire international
Le FMI a été créé en 1944 à Bretton Woods (avec la Banque mondiale, son institution jumelle). Son but était de stabiliser le système financier international en réglementant la circulation des capitaux.

À ce jour, 188 pays en sont membres (les mêmes qu’à la Banque mondiale).

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et la Banque mondiale Banque mondiale
BM
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) a été créée en juillet 1944 à Bretton Woods (États-Unis), à l’initiative de 45 pays réunis pour la première Conférence monétaire et financière des Nations unies. En 2011, 187 pays en étaient membres.

Créée en 1944 à Bretton Woods dans le cadre du nouveau système monétaire international, la Banque possède un capital apporté par les pays membres et surtout emprunte sur les marchés internationaux de capitaux. La Banque finance des projets sectoriels, publics ou privés, à destination des pays du Tiers Monde et de l’ex-bloc soviétique. Elle se compose des cinq filiales suivantes :
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD, 189 membres en 2017) octroie des prêts concernant de grands secteurs d’activité (agriculture et énergie), essentiellement aux pays à revenus intermédiaires.
L’Association internationale pour le développement (AID, ou IDA selon son appellation anglophone, 164 membres en 2003) s’est spécialisée dans l’octroi à très long terme (35 à 40 ans, dont 10 de grâce) de prêts à taux d’intérêt nuls ou très faibles à destination des pays les moins avancés (PMA).
La Société financière internationale (SFI) est la filiale de la Banque qui a en charge le financement d’entreprises ou d’institutions privées du Tiers Monde.
Enfin, le Centre international de règlements des différends relatifs aux investissements (CIRDI) gère les conflits d’intérêts tandis que l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) cherche à favoriser l’investissement dans les PED. Avec l’accroissement de l’endettement, la Banque mondiale a, en accord avec le FMI, développé ses interventions dans une perspective macro-économique. Ainsi la Banque impose-t-elle de plus en plus la mise en place de politiques d’ajustement destinées à équilibrer la balance des paiements des pays lourdement endettés. La Banque ne se prive pas de « conseiller » les pays soumis à la thérapeutique du FMI sur la meilleure façon de réduire les déficits budgétaires, de mobiliser l’épargne interne, d’inciter les investisseurs étrangers à s’installer sur place, de libéraliser les changes et les prix. Enfin, la Banque participe financièrement à ces programmes en accordant aux pays qui suivent cette politique, des prêts d’ajustement structurel depuis 1982.

TYPES DE PRÊTS ACCORDÉS PAR LA BM :

1) Les prêts-projets : prêts classiques pour des centrales thermiques, le secteur pétrolier, les industries forestières, les projets agricoles, barrages, routes, distribution et assainissement de l’eau, etc.
2) Les prêts d’ajustement sectoriel qui s’adressent à un secteur entier d’une économie nationale : énergie, agriculture, industrie, etc.
3) Les prêts à des institutions qui servent à orienter les politiques de certaines institutions vers le commerce extérieur et à ouvrir la voie aux transnationales. Ils financent aussi la privatisation des services publics.
4) Les prêts d’ajustement structurel, censés atténuer la crise de la dette, qui favorisent invariablement une politique néo-libérale.
5) Les prêts pour lutter contre la pauvreté.
Site :
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 Au moment de sa création, la CNUCED milite pour la restructuration des dettes des pays dits « en développement »

Lors de sa création en 1964, la CNUCED s’appuie sur la pensée de Raul Prebisch, pour qui il existe des inégalités commerciales structurelles entre les pays du Sud, qui exportent des matières premières, et ceux du Nord, qui exportent des produits manufacturés

Lors de sa création en 1964, la CNUCED s’appuie sur la pensée de Raul Prebisch, pour qui il existe des inégalités commerciales structurelles entre les pays du Sud, qui exportent des matières premières, et ceux du Nord, qui exportent des produits manufacturés. Les prix des biens primaires diminuant au fil du temps par rapport à ceux des produits manufacturés, les termes de l’échange des pays « en développement » se dégradent. Ils disposent de moins en moins de devises étrangères, ce qui les met en difficultés pour rembourser leur dette extérieure. Partant de ce constat, Raul Prebisch vise une nouvelle organisation de la production internationale. Il compte sur le G77 et sur la CNUCED pour porter ces revendications. En 1971, lors de la Conférence de Lima, un mécanisme de restructuration des dettes est discuté pour la première fois. Il est rapidement rejeté par les pays créanciers. En 1973, la crise pétrolière détériore le niveau d’endettement des pays en développement. Ces derniers cherchent donc des solutions internationales, ce qui va donner lieu à des débats majeurs au sein de la CNUCED, et même au-delà.

 La « bataille des années 1970 » : des solutions « techniques » pour gérer des erreurs domestiques contre des solutions politiques pour corriger une tendance systémique

Les pays créanciers, et particulièrement les États-Unis, ont tout fait pour que la réflexion globale sur les questions monétaires, financières, donc relatives à l’endettement, restent dans le giron du FMI et de la Banque mondiale

Au moment de la crise pétrolière de 1973, la vision majoritaire qui imprègne la CNUCED est la suivante : les problèmes liés à la dette sont la conséquence d’inégalités structurelles dans l’organisation de l’économie mondiale. Les solutions envisagées pour réduire le poids de la dette des pays « en développement » ont donc un caractère systémique. En ce sens, la CNUCED forme, en 1973, un groupe d’experts sur les problèmes de la dette des pays « en développement ». Ce groupe participe à plusieurs cycles de négociation à Genève entre 1974 et 1978. Les auteurs montrent, via l’analyse de télégrammes diplomatiques, que ce groupe d’experts a été pris très au sérieux par les pays riches, notamment par les États-Unis. Ces derniers ont refusé tout mécanisme de restructuration de la dette. Ils souhaitaient une solution au cas par cas aux problèmes d’endettement, suivant une logique de responsabilité individuelle. Ils associaient le surendettement à des erreurs de gestion de chaque pays, à des facteurs domestiques locaux indépendants de l’architecture financière et commerciale internationale. Selon cette vision, chaque pays devait faire en sorte d’avoir une solvabilité suffisante pour rembourser ses dettes. L’introduction de cette notion de solvabilité permettait d’instaurer une idée de concurrence entre les pays dits « en développement » car elle impliquait une comparaison entre eux dans leur manière de gérer leurs finances.

Dans ce débat, les pouvoirs et compétences de la CNUCED, associée au G77, sont un enjeu majeur pour les pays créanciers. En effet, ces derniers, et particulièrement les États-Unis, ont tout fait pour que la réflexion globale sur les questions monétaires, financières, donc relatives à l’endettement, restent dans le giron du FMI et de la Banque mondiale. La France, qui craignait une perte d’influence du Club de Paris Club de Paris Créé en 1956, il s’agit du groupement de 22 États créanciers chargé de gérer les difficultés de remboursement de la dette bilatérale par les PED. Depuis sa création, la présidence est traditionnellement assurée par un·e Français·e. Les États membres du Club de Paris ont rééchelonné la dette de plus de 90 pays en développement. Après avoir détenu jusqu’à 30 % du stock de la dette du Tiers Monde, les membres du Club de Paris en sont aujourd’hui créanciers à hauteur de 10 %. La forte représentation des États membres du Club au sein d’institutions financières (FMI, Banque mondiale, etc.) et groupes informels internationaux (G7, G20, etc.) leur garantit néanmoins une influence considérable lors des négociations.

Les liens entre le Club de Paris et le FMI sont extrêmement étroits ; ils se matérialisent par le statut d’observateur dont jouit le FMI dans les réunions – confidentielles – du Club de Paris. Le FMI joue un rôle clé dans la stratégie de la dette mise en œuvre par le Club de Paris, qui s’en remet à son expertise et son jugement macroéconomiques pour mettre en pratique l’un des principes essentiels du Club de Paris : la conditionnalité. Réciproquement, l’action du Club de Paris préserve le statut de créancier privilégié du FMI et la conduite de ses stratégies d’ajustement dans les pays en voie de développement.

Site officiel : https://www.clubdeparis.fr/
si le rôle de la CNUCED s’étendait, a suivi le mouvement. Ainsi, une coalition d’intérêt a émergé pour s’opposer aux revendications développées par les pays « en développement » via la CNUCED. Pour éteindre tout potentiel incendie dans le futur, les pays riches ont accordé une concession : la résolution 165 S-IX, votée en mars 1975. Elle permet à un État endetté de recevoir l’appui d’un expert de la CNUCED pendant une réunion au Club de Paris. Cela permet certes au pays endetté de s’appuyer sur l’expertise de la CNUCED, cela renforce surtout la légitimité du Club de Paris parmi les États du G77, qui reconnaissent de fait la légitimité de cette institution.

La CNUCED est cantonnée à un rôle d’assistance technique des pays « en développement » dans leurs négociations avec les créanciers. Elle est vidée de sa substance politique

Au terme de cette décennie de lutte politique, la CNUCED voit son pouvoir s’affaiblir. Premièrement, la revendication que les pays « en développement » portaient à travers elle – celle d’un mécanisme de restructuration de la dette – n’a jamais vu le jour. Deuxièmement, la CNUCED cesse de jouer un rôle politique critique de remise en cause de l’architecture financière et commerciale internationale. Elle est cantonnée à un rôle d’assistance technique des pays « en développement » dans leurs négociations avec les créanciers. En bref, elle est vidée de sa substance politique.

Dès le début des années 1980, la CNUCED se transforme en une agence d’experts dédiés à l’assistance technique. En 1981, elle lance un programme, un logiciel de gestion de la dette : le SYGADE (Programme relatif au système de gestion et d’analyse de la dette). Il vise à assister les pays « en développement » dans le développement de structures administratives pour gérer leur endettement avec efficacité. Le but était également de produire de la connaissance sur chaque pays endetté. Au cours des années 1980, la SYGADE, malgré son rôle défini comme technique, est une institution qui reste politisée, porteuse d’une perspective critique associant les problèmes d’endettement à un problème de développement à long terme plutôt qu’à un simple problème de liquidités Liquidité
Liquidités
Capitaux dont une économie ou une entreprise peut disposer à un instant T. Un manque de liquidités peut conduire une entreprise à la liquidation et une économie à la récession.
, comme le pensaient le FMI et la Banque mondiale.

 À partir des années 1990, la dimension politique de la CNUCED s’érode considérablement

Dans les années 1990, la vision politique du FMI et de la Banque mondiale est devenue hégémonique. L’idée selon laquelle les pays surendettés sont responsables de leur malchance s’est généralisée

Dans les années 1990, la vision politique du FMI et de la Banque mondiale est devenue hégémonique. L’idée selon laquelle les pays surendettés sont responsables de leur malchance s’est généralisée. Face à ce déséquilibre, les pays « en développement » endettés ont dû accepter les programmes sous conditions du FMI et de la Banque mondiale. Contre financements, ces derniers poussaient ces pays à installer les conditions d’une économie intégrée dans le système économique néolibéral mondialisé.

Illustration parfaite de cette volonté de vider la CNUCED de toute réflexion politique, cette institution a subi des pressions pour séparer, en interne, la production d’une expertise critique et la production d’une expertise dite « technique » opérationnelle. Ainsi, la Branche dette et financement du développement de la CNUCED, composée d’économistes critiques, n’avait pas accès aux données produites par la SYGADE. Tout était fait pour que la CNUCED achève sa transformation en agence technique, appliquant les principes décidés par les institutions de Bretton Woods. La CNUCED donc est devenue, dans les années 1990, une agence dont la mission était la suivante : s’assurer que les pays « en développement » rembourseraient leurs prêts. Au début des années 2000, la séparation entre le travail de production de connaissances, entre le travail politique en amont et le travail d’application technique en aval était totale : le FMI et la Banque mondiale se chargeant du premier, la CNUCED s’occupant du second via la SYGADE. De plus, le peu de réflexion politique critique qui est parvenue à se maintenir dans la CNUCED, via la Branche dette et financement du développement, est resté strictement séparée des activités dites « techniques » de la CNUCED.

 Une résistance vaine incarnée par la Branche dette et financement du développement de la CNUCED

Alors qu’elle était partie pour se confondre presque intégralement avec le FMI et la Banque mondiale dans ses positions politiques, la CNUCED a organisé certaines résistances. En 2006, elle a entamé un travail vers l’établissement de principes qui donneraient un cadre aux restructurations des dettes souveraines. Le chef de la branche Dette et financement du développement s’activait sur le plan diplomatique pour dépasser les réticences du Trésor américain, opposé à tout mécanisme de restructuration de la dette. Dans la continuité de ce travail, la CNUCED a publié en 2010 un rapport présentant les principes du prêt et de l’emprunt souverains responsables. Ce rapport mettait en évidence des principes à respecter en cas de prêts ou d’emprunts souverains, suggérant que les pays créanciers avaient également des responsabilités dans les dynamiques de surendettement. En 2013, la CNUCED poursuivait ce travail de résistance politique en travaillant à l’adoption par consensus international d’un projet sur les restructurations de dettes.

Les pays dits « en développement » sont tiraillés entre une posture collective et solidaire héritée du G77, visant à obtenir ensemble un changement profond dans l’architecture économique et financière mondiale, et une posture de « freerider » qui vise à apparaître comme un bon élève aux yeux des investisseurs privés et multilatéraux en suivant les préconisations du FMI et de la Banque mondiale

Alors que les diplomates des pays « en développement » et de la CNUCED avançaient à petit pas vers un consensus, l’Argentine, mise sous pression par des fonds vautours Fonds vautour
Fonds vautours
Fonds d’investissement qui achètent sur le marché secondaire (la brocante de la dette) des titres de dette de pays qui connaissent des difficultés financières. Ils les obtiennent à un montant très inférieur à leur valeur nominale, en les achetant à d’autres investisseurs qui préfèrent s’en débarrasser à moindre coût, quitte à essuyer une perte, de peur que le pays en question se place en défaut de paiement. Les fonds vautours réclament ensuite le paiement intégral de la dette qu’ils viennent d’acquérir, allant jusqu’à attaquer le pays débiteur devant des tribunaux qui privilégient les intérêts des investisseurs, typiquement les tribunaux américains et britanniques.
en 2014, a accéléré l’adoption d’une résolution promouvant un mécanisme de restructuration de la dette à l’Assemblée générale de l’ONU. Votée par une grande majorité des pays « en développement », cette résolution n’a pas eu d’effets concrets car elle a été adoptée sans les pays créanciers. Son adoption a réduit à néant le travail diplomatique lancé par la CNUCED vers l’adoption d’un mécanisme similaire. Néanmoins, l’initiative argentine n’est pas la seule cause de l’échec des négociations diplomatiques lancées par la CNUCED pour l’adoption d’un mécanisme de restructuration des dettes souveraines. En effet, les pays dits « en développement » sont tiraillés entre une posture collective et solidaire héritée du G77, visant à obtenir ensemble un changement profond dans l’architecture économique et financière mondiale, et une posture de « freerider » qui vise à apparaître comme un bon élève aux yeux des investisseurs privés et multilatéraux en suivant les préconisations du FMI et de la Banque mondiale.

Ainsi, en un peu plus de 50 ans, la CNUCED est passé d’une institution critique à forte dimension politique, visant un changement systémique de l’ordre financier et économique mondial et associant les problèmes de surendettement aux inégalités structurelles entre les modes de développement des pays du Sud et du Nord, à une institution technique appliquant les préceptes politiques dictés par le FMI et la Banque mondiale. Malgré quelques résistances orchestrées par la Branche dette et financement du développement de la CNUCED, l’individualisation et la dépolitisation des pays « en développement » emprunteurs a incité ces derniers à se plier aux volontés des créanciers pour accéder aux marchés de capitaux internationaux. Aujourd’hui, la CNUCED n’est plus là pour contrebalancer l’hégémonie du FMI et de la Banque mondiale dans la réflexion politique macroéconomique concernant la soutenabilité de la dette et l’organisation financière et économique internationale.

Pour en savoir plus sur le livre Diplomaties de la dette souveraine. Repenser la dette souveraine, des empires coloniaux à l’hégémonie (Sovereign Debt Diplomacies : Rethinking sovereign debt from colonial empires to hegemony ) de Pierre Pénet et Juan Flores Zendejas, lire :

  1. Deux siècles de conflits à propos des dettes souveraines
  2. Un livre qui remet la dette odieuse à l’ordre du jour