Paraguay: deuda nula con Suiza

28 de febrero de 2012 por Hugo Ruiz Diaz Balbuena


Este texto fue escrito por Hugo Ruiz Díaz Balbuena a finales de 2005.

Con respecto a la legalidad en derecho internacional de la deuda Deuda Deuda multilateral La que es debida al Banco Mundial, al FMI, a los bancos de desarrollo regionales como el Banco Africano de Desarrollo y a otras organizaciones multilaterales como el Fondo Europeo de Desarrollo.
Deuda privada Préstamos contraídos por prestatarios privados sea cual sea el prestador.
Deuda pública Conjunto de préstamos contraídos por prestatarios públicos. Reescalonamiento. Modificación de los términos de una deuda, por ejemplo modificando los vencimientos o en relación al pago de lo principal y/o de los intereses.
contraída por Gramont en nombre del Estado paraguayo: un caso de análisis y debates

Introducción

El tema de la deuda que, según un tribunal suizo, deberá ser pagada por el Estado paraguayo, plantea varias interrogantes en el ámbito del derecho internacional, abriendo vías de reflexión pero también de acción Acción Título mobiliario emitido por una sociedad de acciones. Este título representa una fracción del capital social. En particular otorga a su titular (el accionista) el derecho a percibir una parte de los beneficios distribuidos (el dividendo) y de participar en las asambleas generales de la empresa. . Es un caso que nos pone en relación directa, primero con el tema de la nulidad de la deuda y en segundo lugar con la auditoria en tanto que derecho que cae bajo la competencia de cualquier gobierno.

La relación directa con el derecho internacional se refiere a varios tópicos que van desde el carácter del agente u órgano que asume obligaciones internacionales en nombre del Estado, pasando por el régimen de la responsabilidad internacional por actos internacionalmente ilícitos que en este caso son imputables al Estado suizo por ejercicio arbitrario de sus tribunales y por denegación de justicia.

Abarca el mismo tiempo el problema de la nulidad actos (nulidad de deudas, deuda odiosa Deuda odiosa Según la doctrina jurídica de la deuda odiosa, teorizada por Alexander Sack en 1927, una deuda es «odiosa» cuando reúne dos condiciones esenciales:

1.- La ausencia de beneficio para la población: la deuda no fue contraída a favor del interés del pueblo y del Estado, sino en contra de esos intereses, y/o a favor del interés personal de los dirigentes y de las personas próximas al poder.

2.- La complicidad de los prestamistas: Los acreedores sabían (o tenían la capacidad de saber) que los fondos prestados no beneficiarían a la población.

Para Sack, la naturaleza despótica o democrática de un régimen no debía tenerse en cuenta. Una deuda contraída por un régimen autoritario debe, según Sack, ser reembolsada si ésta sirve a los intereses de la población. Un cambio de régimen no autoriza el cuestionamiento de la obligación que tiene el nuevo régimen de pagar las deudas del gobierno precedente, salvo si éstas fueran odiosas.

[Extractos] del Tratado jurídico y financiero por Alexander Nahum Sack, ex profesor agregado a la Facultad de Derecho de la Universidad de Petrogrado.

A partir de esta definición «conservadora» de deuda odiosa, otros juristas y movimientos sociales, como el CADTM, ampliaron esta definición teniendo en cuenta, especialmente, la naturaleza del régimen que contrae la deuda y la consulta que se hace, o no se hace, a los parlamentos nacionales para la aprobación o la concesión del préstamo.

De manera especial, citemos la definición de deuda odiosa utilizada por la Comisión para la verdad sobre la deuda griega, que se apoya, a la vez, en la doctrina de Sack, y también en los Tratados internacionales y los principios generales del derecho internacional.

Así que una deuda odiosa responde a:

1.- Una deuda contraída en violación a los principios democráticos, que comprende el asentimiento, la participación, la transparencia y la responsabilidad, y ha sido empleada contra los más altos intereses de la población del Estado deudor, mientras el acreedor sabía, o tenía capacidad de saber, lo precedente.

O a lo siguiente:

2.- Una deuda que tiene por consecuencia negar los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales de la población, mientras el acreedor sabía, o tenía capacidad para saber, lo precedente.
) que se encuentra ligado el tema de la validez de los actos en derecho internacional y el de la denegación de justicia en tanto que acto ilícito de un Estado.

Desde ya es importante decir que prima facie, independientemente del orden jurídico interno o de la conformidad en derecho interno suizo del acto del tribunal federal, Paraguay, en tanto que Estado sufrió un perjuicio o daño material como consecuencia de acto de un órgano de otro Estado (Suiza).

Siendo así, posee los títulos y argumentos necesarios para cuestionar desde el punto de vista del derecho internacional, la conformidad de la decisión del tribunal con la normativa internacional. Asimismo, siempre según el derecho internacional, Paraguay está en condiciones de aportar argumentos jurídicos sólidos concernientes a la invalidez del acto por el cual la deuda fue contraída. Es decir, argumentos producen como efecto directo la inexistencia misma de una obligación de rembolsar une deuda supuestamente pública. Y esto, sea cual fuere el estatus de los acreedores en derecho internacional( privados o públicos).

Este hecho muestra simplemente que cuando un gobierno tiene voluntad política, puede tomar posición firme frente a la deuda externa y decidir su no pago.

1. Hechos

a. Entre 1986 y 1987, el Cónsul paraguayo a Ginebra, Gustavo Gramont Berres, solicitó ante un banco privado suizo un préstamo de 85 millones de dólares en nombre del Estado paraguayo. El gobierno paraguayo en ese entonces estaba bajo la dictadura militar de Alfredo Stroessner ( 1954-1989). El préstamo fue otorgado por la Overland Trust Bank, de Ginebra. Este banco, antes de firmar el contrato, pidió al Ministerio de Relaciones exteriores suizo informes concernientes a las competencias del Cónsul citado.

La respuesta fue negativa : dicho personaje no tenía las facultades legales para contraer en nombre del Estado paraguayo dicho préstamo. A pesar de esto la Overland Trust Bank le concedió el préstamo, los fondos obtenidos por esta vía no llegando nunca a Paraguay.

Antes de su liquidación la Overland Trust Bank vendió los títulos de la deuda a nueva bancos, los que en el cumplimiento del plazo de pago y la negativa paraguaya de reconocer la deuda, demandaron en 1995 al Estado Paraguay por incumplimiento de las obligaciones contractuales. Dicha demanda fue introducida ante tribunales suizos. El resultado final es que Paraguay debe pagar la suma de 85 millones de dólares más los intereses que alcanza el porcentaje de 185% del principal.

Cabe decir que Gustavo Gramont, el ex cónsul, fue condenado en Paraguay por fraude contra el Estado, quien delante del jueza confesó que recibió como comisión por parte de la l’Overland Trust bank la suma de 6 millones de dólares.

Los bancos que están implicados en el proceso contra el Estado paraguayo son los siguientes : Banca di Roma International (Luxemburg), Banca Popolare di Milano (Italie), Banque Bruxelles Lambert (succursale Suisse), Cassa di Risparmio di Torino (succursale Londres), DG Bank (Suiza), Mecfint (Jersey) LTD (Royaume Uni), Republic National Bank of New York (Italie), San Paolo Lariano Bank SA (Luxemburg), Union de Banques Arabes et Francaises (France) y Banque Paribas (France). Esta ultima había renunciado a demandar al Estado paraguayo, pero en 2006 introdujo una demanda de nuevo ante tribunales suizos para recuperar la parte de títulos de la deuda que le corresponde.

b. El 31 de mayo del 2005, el Tribunal Federal Supremo suizo falló en contra del Estado paraguayo. Ante dicha decisión el Ejecutivo promulgó el Decreto número 6295, del 26 de agosto 2005, por el cual el Gobierno paraguayo se niega a pagar dicha deuda. Esto puede ser interpretado como equivaliendo a una repudiación de deuda, cosa que no es extraña al derecho internacional y a la práctica de los Estados. Dicha decisión fue comunicada oficialmente por vía diplomática al gobierno suizo, quien pide al Estado paraguayo que pague la deuda.

Ante la Asamblea general de la ONU el Presidente de la República del Paraguay afirmó, confirmando la negativa de pagar que: «Esta acción (el fraude) fue llevada a cabo por personeros de una dictadura corrupta que, en connivencia con un grupo de bancos internacionales, pretenden despojarnos de recursos que urgentemente necesitamos para la paz social de nuestro país». (Citado por Ultima Hora, Asunción, Paraguay, 3 de octubre 2005).

Lo afirmado por el Presidente nos pone frente a un tema pertinente y de actualidad en derecho internacional objeto de fuertes debates doctrinales : la legalidad y la legitimidad de la deuda externa. Toca también otros temas relacionados como la naturaleza del régimen que/o bajo el cual/ se contrajo la deuda que grava las arcas públicas. Puede referirse también indirectamente a lo que en derecho internacional es conocido como Deuda odiosa. Pero esencialmente nos coloca frente al tema de la auditoria de la deuda.

La declaración presidencial ante la ONU y el Decreto nos ponen en el corazón del problema y exigen un tratamiento de fondo del punto esencial: ¿existe obligación a la carga del Estado de rembolsar la deuda contraída ante bancos suizos por parte de un agente carente de poderes necesarios para representarlo?

2. Reglas de base en derecho internacional concerniente las deudas públicas.

Las limitaciones En materia de deuda de Estado, el principio general en Derecho internacional es el siguiente: si se contrae lícitamente una deuda, se contrae también la obligación de su pago o reembolso. Sin embargo, para que dicha obligación sea firme, la condición sine qua non es que el agente u órgano haya tenido las facultades necesarias para comprometer las finanzas públicas. Es la condición de base para que una obligación internacional pueda ser invocado con respecto a dicho Estado.

Si un acto jurídico internacional concluido por un gobierno es considerado lícito, la consecuencia directa es que sus efectos deben ser asumidos por los gobiernos subsiguientes. Esta es una regla reconocida en derecho internacional: ella se refiere a la de la continuidad del Estado (indiferente en principio al régimen de gobierno).

Según esta regla, el Estado queda obligado por los actos jurídicos concluidos por los gobiernos anteriores que dejaron de existir. En principio, cuando un gobierno actúa como órgano del Estado en las relaciones internacionales o como sujeto soberano con grupos privados (contratos internacionales), el derecho internacional aprehende el fenómeno como un acto jurídico estatal, y lo repetimos, independientemente de la naturaleza del régimen de gobierno [1]. Entonces, cada vez que un gobierno actúa en el plano de las relaciones internacionales (económicas, financieras u otras) a través de la firma de acuerdos o contratos internacionales, por esos actos, que son la manifestación del ejercicio de la soberanía estatal, es el Estado mismo que se compromete. En consecuencia, los gobiernos sucesivos estarían obligados prima facie a ejecutar las obligaciones asumidas por aquél.

Pero recordemos en lo que respecta las obligaciones, lo que la CIJ había afirmado. En efecto, según la Corte Internacional de Justicia si ciertos actos crean efectivamente obligaciones internacionales, ellas son tales solamente si los Estados las perciben como fundadas o siendo obligatorias. Así, « Los Estados tienen que tener el sentimiento de conformar su conducta a una obligación jurídica. Ni la frecuencia, ni el carácter habitual de los actos no son suficientes [2] ».

La Corte Internacional de Justicia no dice que las obligaciones internacionales quedan al arbitrio del Estado. Simplemente afirma que para que una obligación sea efectiva, es el Estado el que apreciará su validez o no.

En el caso concreto, el Estado paraguayo, fundado en elementos objetivos, considera que no está ligado por el acto de una persona que careció de los debidos títulos para asumir en su nombre la obligación internacional de rembolsar la deuda contraída. En este sentido, el acto de repudiación del Estado paraguayo fue fundado jurídicamente en la normativa internacional.

3. La licitud del acto unilateral del Gobierno paraguayo

Digamos también que el Decreto y la negativa de pagar una deuda que es considerada como fraude, y por tanto ilegal e ilegítima, constituyen verdaderos actos unilaterales del Estado. Hay que señalar que los actos unilaterales gozan de un reconocimiento explícito en derecho internacional. Mas aún, son considerados como uno de los modos de formación del derecho internacional ( Pellet A., Droit international Public, 1995, Perin Marc, Leçons de Droit international Public, 2002, Corte Internacional de Justicia, Asunto de Essais nucléaires français, Nueva Zelanda c. Francia, 1974). Nada puede ser objetado en derecho internacional a estos actos porque caen bajo el régimen interno de las competencias estatales, corolario de la soberanía y de la igualdad soberana de los Estados.

4. La auditoria: competencia del gobierno paraguayo

El derecho internacional y con él, la práctica, evolucionó suficientemente como para sustentar la afirmación según la cual, no toda obligación financiera asumida por el Estado por medio de sus órganos conlleva automáticamente la obligación “de hacer frente a la deuda contraída”, independientemente de la naturaleza del régimen que lo contrajo o de la finalidad con que se utilizaron los fondos. La práctica de los Estados sirve de referencia para argumentar que en materia financiera no existe una obligación o regla por la cual el Estado, Como ejemplo más clásico citamos el de la deuda llamada odiosa. La determinación de la legalidad o de la ilegalidad de deudas públicas externas es, según el derecho internacional, una atribución de los poderes públicos que no tienen en principio ninguna obligación jurídica de pagarlas porque así lo dispondría une regla de derecho internacional para asegurar la estabilidad de las relaciones financieras internacionales y de las relaciones internacionales en general. Allá donde las deudas públicas externas hubieran sido contraídas ilegalmente o hubieran sido usadas indebidamente por los anteriores gobiernos con la complacencia o conocimiento de los acreedores (corrupción, desvío de fondos, bienes mal habidos, deudas para beneficios personales...) todo Estado tiene más bien el derecho de reclamar a dichos acreedores las reparaciones debidas antes que proceder a pagar las deudas que fueron contraídas ilegalmente.

Lo que nos interesa en el caso presente es que el gobierno paraguayo ante la demanda interpuesta por varios bancos internacionales, procedió a una auditoria de dicha deuda reclamada. El resultado, que se presentó en el transcurso del proceso realizado en Suiza, demostró por un lado, la ausencia de documentos válidos para que la deuda sea considerada legal y por otro, la connivencia de los acreedores quienes supieron desde un primer momento que el Cónsul paraguayo no estaba habilitado legalmente ni por el orden interno paraguayo ni por el orden jurídico internacional ( Convención de Viena sobre las relaciones diplomáticas y consulares) para proceder a un tal acto.

4. La violación del Derecho internacional y la responsabilidad del Estado Suizo

El derecho internacional considera como acto de Estado aquellos cumplidos o ejecutados por órganos o personas que tienen con el mismo una relación suficiente. Esta regla está bien explicitada en los trabajos de la Comisión de Derecho internacional de la ONU sobre la Responsabilidad de los Estados [3].

Para mejor explicitar esto comencemos por citar el fallo de la CIJ en el caso del Personal diplomático y consular de Estados Unidos en Irán. En esta ocasión afirmó que « .. su comportamiento [de los atacantes de la embajada de Estados Unidos] cuando atacaron, invadieron y tomaron a sus ocupantes como rehenes, no puede ser imputado al Estado [de Irán]. No puede ser considerado en sí mismo como directamente imputable a este Estado, salvo en el caso en que manifiestamente los militantes actuaron efectivamente por su cuenta y que un órgano de dicho Estado les encargó de una operación determinada... » [4].

Esto significa que la o las personas o agentes u órganos del Estado tienen que actuar bajo la responsabilidad de otros órganos competentes para que el hecho internacionalmente ilícito le pueda ser imputado.

De su parte, la Comisión de derecho internacional de la ONU viene trabajando el tema desde hace de más de treinta años. El artículo 4 sobre la Responsabilidad del Estado aprobado por la Asamblea general de la ONU en 2002 está redactado así : « Atribución al Estado del comportamiento de sus órganos
1. Para los fines de los presentes artículos se considerará hecho del Estado según el derecho internacional el comportamiento de todo órgano del Estado que actúe en esa calidad en el ejercicio de funciones legislativas, ejecutivas, judiciales o de otra índole, cualquiera que sea su posición en la organización del Estado y tanto si pertenece al gobierno central como a una entidad pública territorial.
2. Para los fines del párrafo 1 se entenderá por órgano toda persona o grupo de personas que tenga esa condición según el derecho interno del Estado
» [5].

La atribución al Estado de un hecho ilícito es admitida ampliamente en derecho internacional desde el momento en que el comportamiento denunciado emane de personas o de órganos que se encuentran bajo su autoridad efectiva. Esto quiere decir que el comportamiento se atribuye al Estado como sujeto de derecho internacional y no como sujeto de derecho interno (artículo 3 sobre la Responsabilidad del Estado).

En el transcurso del proceso (primera, segunda y tercera instancia) se demostró suficientemente la ausencia de poderes o competencias explícitas o implícitas para que Gustavo Gramont actúe en calidad de representante, negociador o simplemente como agente del Estado (incluyendo su estatus según el derecho internacional). De su parte, el tribunal suizo ignorando los hechos objetivos y las pruebas avanzadas en favor de la tesis defendida por Paraguay, consideró que el Estado estaba obligado a rembolsar la deuda contraída por Gramont.

Este es el punto central de divergencias con el fallo del Tribunal federal suizo, fuente potencial del acto internacionalmente ilícito.

5. Co-responsabilidad de los acreedores

Un punto importante dentro de toda la problemática que abordamos es el siguiente: quid de la debida diligencia de los acreedores ?

Vale la pena señalar este punto fundamental: los acreedores tendrían que haberlo sabido o tendrían que haber realizado las gestiones necesarias para determinar la calidad de la persona que pretendía actuar en nombre del Estado paraguayo. Y si lo supieron, su responsabilidad quedaría agravada. En este caso, ni siquiera se puede invocar la existencia de un acto ultra vires ( es decir más allá de sus competencias) porque la persona en cuestión actuó en una calidad puramente privada [6]. En consecuencia, no pudo haber contraído obligación internacional alguna en nombre del Estado paraguayo.

Para terminar recordemos aquí lo que dijo la Corte de París en 1847 concerniente a la conducta de los acreedores. Sin ninguna ambigüedad la Corte parisina afirmó cuanto sigue : «... presunción de dolo y de fraude pesa sobre un contrato firmado con un gobierno usurpador ; contrato que puede ser considerado nulo substancialmente según los principios del derecho público común a todas las naciones » .

Esta decisión se refiere explícitamente a contratos de empréstitos públicos pasados entre personas privadas y el Estado, que se aplica perfectamente al caso de especie en el sentido en que los acreedores están obligados a la debida diligencia cuando firman un contrato con un gobierno determinado. O cuando negocian con un agente del Estado o con la o las personas que invocan poderes o títulos habilitantes. Si los acreedores tuvieron conocimiento que dichas personas carecían de los títulos necesarios para contraer deudas en nombre del Estado, el contrato debe ser considerado nulo.

En este caso concreto, es a los acreedores que incumbe la obligación de devolver no sólo la suma otorgada como préstamo, sino también todos los intereses así como la obligación de resarcir todos los daños ocasionados al estado paraguayo. Esto sin descartar posibles demandas criminales contra aquellos en el ámbito penal.



Notas

[1Cansacchi G., «Identitié et continuité des sujets internationaux», RCADI, 1970, II, p. 587-704.

[2CIJ, Affaire du Plateau continental de la Mer du Nord, 1969, cité par M. Lefebvre, Droit international Public, 2000, p.58.

[3Crawford J., Les articles de la CDI sur le Responsabilité de l’Etat, Introduction, texte et commentaires, Pedone, Paris, 2003.

[4CIJ,Affaire relative au personnel diplomatique et consulaire des Etats-Unis à Téhéran, Recueil, 1980, parrafo 58.

[5Naciones Unidas, Asamblea General, Responsabilidad de los estados, Proyecto de artículos aprobado provisionalmente por el Comité de Redacción en segunda lectura , PRIMERA PARTE, El hecho internacionalmente ilícito de un Estado, A/CN.4/L.600, 11 de agosto de 2000.

[6CDI, 50° período de sesiones Ginebra, 20 de abril a 12 de junio de 1998, Nueva York, 27 de julio a 14 de agosto de 1998. PRIMER INFORME SOBRE LA RESPONSABILIDAD DE LOS ESTADOS, preparado por el Relator Especial James Crawford, , Adición, 22 de julio de 1998, p. 14.

Hugo Ruiz Diaz Balbuena

Avocat, chercheur au CADTM, Licence Spéciale en Droit International et Droit Européen, Maîtrise en Droit International et Droit Européen, Doctorat en Droit International (Droit des Relations économiques et commerciales internationales).

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