Comité pour l'abolition des dettes illégitimes

Si l’on compare ce constat aux prescriptions d’ajustement structurel que la Banque a exportées dans tout le Sud dans les années 1980 et 1990, le changement de vocabulaire est réel et mérite d’être pris au sérieux. Mais la question la plus pertinente n’est pas de savoir si la Banque a changé de discours. C’est manifestement le cas. La question est de savoir à quoi sert ce nouveau discours.

Cet article vise à montrer que si la Banque a appris à nommer les symptômes de quatre décennies de mondialisation Mondialisation (voir aussi Globalisation)
(extrait de F. Chesnais, 1997a)
Jusqu’à une date récente, il paraissait possible d’aborder l’analyse de la mondialisation en considérant celle-ci comme une étape nouvelle du processus d’internationalisation du capital, dont le grand groupe industriel transnational a été à la fois l’expression et l’un des agents les plus actifs.
Aujourd’hui, il n’est manifestement plus possible de s’en tenir là. La « mondialisation de l’économie » (Adda, 1996) ou, plus précisément la « mondialisation du capital » (Chesnais, 1994), doit être comprise comme étant plus - ou même tout autre chose - qu’une phase supplémentaire dans le processus d’internationalisation du capital engagé depuis plus d’un siècle. C’est à un mode de fonctionnement spécifique - et à plusieurs égards important, nouveau - du capitalisme mondial que nous avons affaire, dont il faudrait chercher à comprendre les ressorts et l’orientation, de façon à en faire la caractérisation.

Les points d’inflexion par rapport aux évolutions des principales économies, internes ou externes à l’OCDE, exigent d’être abordés comme un tout, en partant de l’hypothèse que vraisemblablement, ils font « système ». Pour ma part, j’estime qu’ils traduisent le fait qu’il y a eu - en se référant à la théorie de l’impérialisme qui fut élaborée au sein de l’aile gauche de la Deuxième Internationale voici bientôt un siècle -, passage dans le cadre du stade impérialiste à une phase différant fortement de celle qui a prédominé entre la fin de Seconde Guerre mondiale et le début des années 80. Je désigne celui-ci pour l’instant (avec l’espoir qu’on m’aidera à en trouver un meilleur au travers de la discussion et au besoin de la polémique) du nom un peu compliqué de « régime d’accumulation mondial à dominante financière ».

La différenciation et la hiérarchisation de l’économie-monde contemporaine de dimension planétaire résultent tant des opérations du capital concentré que des rapports de domination et de dépendance politiques entre États, dont le rôle ne s’est nullement réduit, même si la configuration et les mécanismes de cette domination se sont modifiés. La genèse du régime d’accumulation mondialisé à dominante financière relève autant de la politique que de l’économie. Ce n’est que dans la vulgate néo-libérale que l’État est « extérieur » au « marché ». Le triomphe actuel du « marché » n’aurait pu se faire sans les interventions politiques répétées des instances politiques des États capitalistes les plus puissants (en premier lieu, les membres du G7). Cette liberté que le capital industriel et plus encore le capital financier se valorisant sous la forme argent, ont retrouvée pour se déployer mondialement comme ils n’avaient pu le faire depuis 1914, tient bien sûr aussi de la force qu’il a recouvrée grâce à la longue période d’accumulation ininterrompue des « trente glorieuses » (l’une sinon la plus longue de toute l’histoire du capitalisme). Mais le capital n’aurait pas pu parvenir à ses fins sans le succès de la « révolution conservatrice » de la fin de la décennie 1970. axée sur le marché – précarité de l’emploi, inégalités régionales, bouleversements technologiques, vulnérabilité climatique, elle écarte du champ d’analyse le seul diagnostic qui implique l’institution elle-même. Ce diagnostic, c’est la dette Dette Dette multilatérale : Dette qui est due à la Banque mondiale, au FMI, aux banques de développement régionales comme la Banque africaine de développement, et à d’autres institutions multilatérales comme le Fonds européen de développement.
Dette privée : Emprunts contractés par des emprunteurs privés quel que soit le prêteur.
Dette publique : Ensemble des emprunts contractés par des emprunteurs publics. . Bien avant qu’un gouvernement, à Colombo, Dhaka ou Katmandou, ne choisisse entre une subvention et un droit de douane, la structure du pouvoir des créanciers et de la subordination financière extérieure a déjà déterminé la marge dont ce gouvernement dispose pour agir - voire s’il en a même une. Le rapport donne un nom à cette marge. Le rapport donne un nom à cette marge de manœuvre. Il l’appelle « marge de manœuvre budgétaire » et la traite comme un bulletin météo traite la pluie : comme une condition externe à gérer, jamais comme quelque chose qui se crée. Mais l’espace budgétaire n’est pas la météo. C’est le résultat accumulé d’un ordre financier que les institutions de Bretton Woods ont contribué plus que quiconque à mettre en place. Discuter de politique industrielle tout en traitant ce résultat comme un fait de la nature revient à rédiger un manuel pour conduire une voiture dont les créanciers rationnent le carburant.

 Pourquoi la Banque mondiale Banque mondiale
BM La Banque mondiale regroupe deux organisations, la BIRD (Banque internationale pour la reconstruction et le développement) et l’AID (Association internationale de développement). La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) a été créée en juillet 1944 à Bretton Woods (États-Unis), à l’initiative de 45 pays réunis pour la première Conférence monétaire et financière des Nations unies.

En 2022, 189 pays en sont membres.

Cliquez pour plus de détails. tient-elle ce discours ?

La question intéressante n’est pas de savoir si la politique industrielle fonctionne. L’histoire a tranché la question dans ses grandes lignes il y a déjà quelque temps. L’industrialisation du Japon, de la Corée du Sud et de Taïwan, puis l’essor de la Chine, ont tous démontré que les États peuvent orienter les investissements, soutenir des secteurs stratégiques et façonner la transformation. Ce qui mérite une explication, c’est la raison pour laquelle la Banque a choisi ce moment précis pour adopter des idées qu’elle traitait autrefois avec une méfiance manifeste.

La réponse réside moins dans de nouvelles données économiques que dans un monde qui a changé. La crise financière de 2008 a ébranlé la confiance dans la capacité d’autocorrection du marché. La pandémie de Covid-19 a mis en évidence la fragilité des chaînes d’approvisionnement étendues et le danger de dépendre d’une production lointaine. La rivalité géopolitique a poussé les gouvernements du monde entier à mettre en balance la sécurité économique et l’efficacité. L’ascension de la Chine a posé le défi le plus délicat. Elle a représenté l’industrialisation la plus spectaculaire de l’histoire moderne. Elle a été réalisée non pas par le retrait de l’État, mais grâce à une planification stratégique, à des investissements publics, à des entreprises d’État et à une intégration maîtrisée dans les marchés mondiaux. Plus difficile encore à ignorer, la politique industrielle a fait son retour au sein même des économies riches, avec de vastes subventions en faveur des semi-conducteurs et des technologies vertes aux États-Unis, et des mesures comparables au sein de l’Union européenne. Des outils longtemps découragés dans les pays du Sud sont devenus respectables dès l’instant où Washington et Bruxelles y ont eu recours.

La Banque mondiale évolue aujourd’hui dans un contexte de financement du développement qu’elle ne domine plus. Les banques publiques chinoises, la Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures, la Nouvelle banque de développement et toute une série de prêteurs régionaux ont élargi l’éventail des options offertes aux États emprunteurs. La Banque est désormais dans une situation de compétition non seulement pour le financement mais aussi pour les idées. Vu sous cet angle, Working with Industrial Policy est autant un document sur la Banque mondiale que sur l’Asie du Sud : une institution qui adapte son discours à un monde où ses anciennes certitudes se sont affaiblies et où les ravages sociaux de la mondialisation axée sur le marché sont devenus impossibles à ignorer.

Mais s’adapter, ce n’est pas se transformer, et c’est là tout l’enjeu. Une institution peut reprendre le vocabulaire de ses détracteurs précisément pour éviter d’en adopter les conclusions.

 Les contraintes que la Banque a contribué à instaurer

Tout au long des années 1980 et 1990, les gouvernements des pays du Sud ont été incités à libéraliser le commerce, à privatiser les entreprises publiques, à déréglementer et à réduire le rôle économique de l’État. La politique industrielle était présentée comme un terreau propice à l’inefficacité, au protectionnisme et à la recherche de rentes ; l’intervention de l’État était considérée comme le problème, et non comme la solution. Le parcours de l’Asie du Sud s’est avéré plus varié que ne le laisse entendre le récit habituel : l’Inde, le Bangladesh et le Sri Lanka ont chacun suivi une voie différente. Cependant, la direction était indéniable : abaissement des barrières commerciales, intégration plus poussée des marchés, compétitivité comme objectif central.

Le rapport conserve en majeure partie ce cadre de référence. La libéralisation des échanges est toujours considérée d’un œil favorable ; l’intégration dans les chaînes de valeur mondiales reste un objectif central ; la compétitivité sert toujours de critère de réussite. Ce qui a changé, ce n’est pas la destination, mais l’itinéraire. La Banque reconnaît désormais que les marchés ne suffisent pas à eux seuls à générer une transformation structurelle, et que la politique industrielle, l’investissement public et un État plus actif Actif
Actifs En général, le terme « actif » fait référence à un bien qui possède une valeur réalisable, ou qui peut générer des revenus. Dans le cas contraire, on parle de « passif », c’est-à-dire la partie du bilan composé des ressources dont dispose une entreprise (les capitaux propres apportés par les associés, les provisions pour risques et charges ainsi que les dettes). ont un rôle à jouer.

La difficulté réside dans le fait que ces nouvelles positions s’appuient sur une histoire non reconnue. Le rapport observe, à juste titre, qu’une politique industrielle réussie exige des institutions compétentes et une coordination à long terme, c’est-à-dire précisément les capacités de l’État que les précédentes séries de recommandations encourageaient les gouvernements à démanteler. L’État développementaliste réapparaît comme la solution, des décennies après avoir été considéré comme un obstacle. C’est ce même schéma qui sous-tend les références répétées du rapport à une « marge de manœuvre budgétaire limitée ». Le fardeau de la dette, la vulnérabilité face aux chocs extérieurs et la dépendance vis-à-vis de capitaux volatils ne sont pas tombés du ciel. Ils se sont formés au sein d’un ordre financier mondial que des institutions telles que la Banque mondiale ont contribué à concevoir et à contrôler. Reconnaître que les marchés ont échoué n’équivaut pas à reconnaître qui a incité tout le monde à leur faire confiance.

Il ne s’agit pas ici d’une pédanterie sur la cohérence. Les institutions changent parce que le monde change, et il n’y a aucune honte à revoir sa position. Mais une révision qui oublie discrètement son propre passé oublie également pourquoi le présent se présente ainsi, et cet oubli n’est pas anodin. Il permet de présenter les contraintes comme la réalité de terrain plutôt que comme des conséquences, ce qui est précisément ce qui permet de mettre de côté les questions les plus épineuses.

 Les symptômes qu’elle nomme désormais

Si l’évolution du langage reflète un monde en mutation, les inquiétudes récurrentes du rapport révèlent à quoi ce monde oblige désormais la Banque à faire face. Quatre thèmes reviennent tout au long du document : l’emploi, l’intelligence artificielle, l’instabilité mondiale et les inégalités régionales.

Pendant des décennies, la légitimité du modèle reposait sur une promesse fondamentale : la croissance générerait des emplois, des revenus et une amélioration du niveau de vie. L’Asie du Sud semble le confirmer, restant la région à la croissance la plus rapide parmi les économies émergentes et en développement, avec l’Inde comme moteur. Pourtant, le rapport revient sans cesse sur la question de l’emploi, et l’importance accordée à cette préoccupation est révélatrice. Si la croissance produisait de manière fiable des emplois de qualité, la question ne reviendrait pas toutes les deux pages. Après des décennies de réformes, d’intégration et d’expansion, les gouvernements sont toujours confrontés à des marchés du travail qui ne parviennent pas à générer suffisamment d’emplois sûrs et productifs, surtout pour les jeunes.

Le traitement réservé à l’intelligence artificielle constitue le passage le plus marquant du rapport, et il mérite davantage d’attention que celle que le rapport lui accorde. Depuis plus de trente ans, les pays d’Asie du Sud, et l’Inde en tête, ont été encouragés à s’intégrer à l’économie mondiale par le biais des services, des technologies de l’information et de l’externalisation des processus opérationnels. Cette progression était présentée comme le modèle à suivre : la preuve qu’une économie en développement pouvait accéder à des emplois à plus forte valeur ajoutée. Le rapport reconnaît désormais que l’IA est déjà associée à un ralentissement des embauches précisément dans ces secteurs, les entreprises liées à des acheteurs multinationaux figurant parmi les plus exposées. Présenté comme un problème technologique, cela semble gérable grâce à la formation et à la mise à niveau des compétences. Considéré avec honnêteté, il s’agit d’un enjeu plus vaste. Si l’automatisation fait disparaître l’échelle de l’exportation de services sur laquelle reposait toute une stratégie de développement, le problème ne se limite pas à un seul secteur confronté à des vents contraires. Il s’agit d’une faille dans le modèle lui-même, et la réponse du rapport – davantage de compétences et une intégration plus poussée dans la chaîne de valeur – préconise de poursuivre l’ascension alors même que l’échelle est en train d’être retirée.

La troisième source d’inquiétude est l’instabilité. Ce document a été rédigé dans un contexte de tensions géopolitiques, de chocs sur les marchés de l’énergie et d’incertitudes concernant les chaînes d’approvisionnement. La confiance des années 1990, selon laquelle le commerce continuerait de se développer et les marchés resteraient calmes, a disparu. Pourtant, les économies d’Asie du Sud restent tributaires de la demande extérieure et des chaînes de valeur mondiales, dont le rapport lui-même doute de la stabilité ; elles sont prises entre la poursuite d’une intégration plus poussée et la nécessité de se protéger contre la vulnérabilité même que cette intégration engendre.

Le quatrième point concerne les inégalités territoriales. Le rapport accorde une attention particulière aux écarts salariaux régionaux et aux disparités de développement, et ses conclusions sont sans appel : la croissance s’est concentrée, elle ne s’est pas diffusée. Le capital, les infrastructures et la main-d’œuvre qualifiée se concentrent là où ils se trouvent déjà ; les écarts salariaux s’accentuent ; les régions déjà en retard prennent encore plus de retard. Il s’agit là d’un fait autant politique qu’économique, qui alimente les pressions migratoires et le mécontentement, et soulève la question de savoir à qui profite réellement la croissance.

Pris dans leur ensemble, ce sont là les coûts que la vague néolibérale avait écartés comme secondaires. La Banque les désigne désormais nommément. Les nommer n’est pas anodin, mais nommer un symptôme n’équivaut pas à s’attaquer à ce qui le produit, et c’est dans l’écart entre les deux que réside le reste de cette critique.

 Une région, plusieurs crises

Le rapport présente l’Asie du Sud comme une seule région en pleine croissance, mais cette agrégation cache plus qu’elle ne révèle. L’Inde occupe de plus en plus le devant de la scène. Si l’on exclut l’Inde, la croissance régionale est proche de la moyenne des pays en développement. L’économie indienne est source de dynamisme, ses accords commerciaux avec l’Union européenne et le Royaume-Uni suscitent l’optimisme, et ses initiatives en matière de politique industrielle retiennent une part considérable de l’attention du rapport. Cette focalisation est compréhensible, l’Inde figurant désormais parmi les plus grandes économies du monde, mais elle permet à un récit régional d’occulter un ensemble de situations nationales très diverses.

Le Bangladesh a bâti des décennies de croissance sur le secteur du prêt-à-porter, permettant à des millions de personnes, dont un grande nombre de femmes, d’accéder à l’emploi, tout en enfermant l’économie dans une base d’exportation étroite, exposée aux fluctuations de la demande mondiale et à une incessante pression à la baisse sur les salaires. Les inquiétudes mêmes du rapport concernant l’intelligence artificielle et la restructuration des chaînes de valeur pèsent sur ce modèle. En effet, les changements technologiques qui réorganisent la production et réduisent la demande de main-d’œuvre intensive ont des répercussions bien au-delà du secteur des technologies de l’information.

Le Népal illustre une dépendance d’un autre type. Son économie repose désormais sur la migration de main-d’œuvre et les transferts de fonds ; pour des millions de ménages, la mobilité signifie un emploi à l’étranger plutôt qu’une transformation productive dans leur pays. Les transferts de fonds compensent la baisse des revenus et soutiennent la balance des paiements Balance des transactions courantes
Balance des paiements La balance des paiements courants d’un pays est le résultat de ses transactions commerciales (c’est-à-dire des biens et services importés et exportés) et de ses échanges de revenus financiers avec l’étranger. En clair, la balance des paiements mesure la position financière d’un pays par rapport au reste du monde. Un pays disposant d’un excédent de ses paiements courants est un pays prêteur vis-à-vis du reste du monde. Inversement, si la balance d’un pays est déficitaire, ce pays aura tendance à se tourner vers les prêteurs internationaux afin d’emprunter pour équilibrer sa balance des paiements. , mais ils témoignent également de l’incapacité de l’économie nationale à générer suffisamment d’emplois.

Le Sri Lanka constitue l’avertissement le plus clair de la région, et il convient ici d’être précis sur ce contre quoi il nous met en garde, car la leçon est facile à oublier. Le constat immédiat est la fragilité d’un modèle de croissance dépendant du tourisme, des emprunts extérieurs et de l’accès aux capitaux internationaux. Celui-ci peut paraître sain jusqu’à ce que les devises s’épuisent. C’est à ce moment-là qu’un problème de balance des paiements se traduit, à une vitesse effrayante, par des rayons vides, une inflation Inflation Hausse cumulative de l’ensemble des prix (par exemple, une hausse du prix du pétrole, entraînant à terme un réajustement des salaires à la hausse, puis la hausse d’autres prix, etc.). L’inflation implique une perte de valeur de l’argent puisqu’au fil du temps, il faut un montant supérieur pour se procurer une marchandise donnée. Les politiques néolibérales cherchent en priorité à combattre l’inflation pour cette raison. galopante et des manifestations de rue. Telle est la leçon à l’échelle nationale. La leçon structurelle, que le rapport ne tire pas, concerne le système de la dette qui a transformé un resserrement du financement en un effondrement de la vie quotidienne, et cette leçon s’inscrit dans un argumentaire plus large abordé ci-dessous.

Ces trajectoires divergentes mettent en évidence les limites d’une prescription régionale unique. Elles remettent également en question l’accent mis par le rapport sur une politique industrielle axée sur l’industrie manufacturière. Le document note qu’environ la moitié des récentes mesures de politique industrielle en Asie du Sud ciblent l’industrie manufacturière, tout en reconnaissant que la plupart des nouveaux emplois non agricoles ont été créés dans les services. L’économie du développement a longtemps considéré l’industrie manufacturière comme le moteur de la transformation, et le rapport s’en tient largement à cette hypothèse. Mais, la réalité de ces économies – services, économie informelle, migrations, travail sur les plateformes – correspond mal à ce modèle. Il s’agit plutôt de savoir quel type de transformation est réellement envisageable dans des économies où la voie industrielle classique coexiste avec l’automatisation, un secteur informel généralisé et une profonde vulnérabilité face aux chocs extérieurs.

Le travail sans classe

Le travail est omniprésent dans ce rapport. Emplois, salaires, compétences, employabilité et écarts salariaux régionaux se retrouvent à chaque chapitre. Pourtant, il manque un élément central. Les travailleurs apparaissent presque exclusivement comme du capital humain, comme des ensembles de compétences et de productivité dont la valeur réside dans leur contribution à la croissance et à la compétitivité. Ce qui n’apparaît pratiquement pas, c’est la vie sociale et politique du travail : les syndicats, la négociation collective, la sécurité ou la précarité d’un emploi, l’équilibre des pouvoirs entre ceux qui travaillent et ceux qui les emploient. Les travailleurs sont des participants aux marchés, rarement des acteurs collectifs susceptibles de déterminer ce que ces marchés produisent.

Cette omission est significative car le problème de l’emploi en Asie du Sud ne réside pas principalement dans une pénurie de compétences. Il tient plutôt à la prédominance de l’économie informelle, à la précarité et à la faiblesse de la protection sociale. Des millions de personnes occupent encore des emplois mal rémunérés et précaires après des décennies de croissance, et même dans les secteurs d’exportation que l’intégration était censée favoriser, les bénéfices ont été répartis de manière inégale. Les véritables questions ne portent donc pas seulement sur le nombre d’emplois, mais également sur leur nature, sur ceux qui en bénéficient et selon quelles conditions. Le débat sur l’IA en illustre parfaitement les limites. Le rapport concède que l’automatisation pourrait ralentir les embauches, puis se tourne vers la formation et la mise à niveau des compétences. En revanche, la possibilité que la technologie modifie l’équilibre des pouvoirs entre le travail et le capital n’est pratiquement pas abordée.

Il s’agit là d’une stratégie courante dans la réflexion contemporaine sur le développement : la traduction des conflits sociaux en ajustements techniques. Le chômage devient un déficit de compétences. Les inégalités deviennent un problème de productivité. Les disparités régionales deviennent un déficit d’infrastructures. Chaque transposition transforme une question de pouvoir en une question de conception, un domaine où la Banque peut donner des conseils. Il en résulte un rapport qui exprime une profonde préoccupation pour l’emploi, mais qui ne précise pratiquement rien sur ceux qui contrôlent les investissements, captent les gains de productivité et supportent les coûts de la restructuration.

Ce silence prend toute son importance lorsqu’il s’agit de la politique industrielle elle-même. La politique industrielle n’est jamais neutre : chaque décision concernant les secteurs à soutenir, les entreprises à subventionner et les intérêts à privilégier est une décision de pouvoir. La version privilégiée par le rapport est soigneusement délimitée : l’État intervient pour corriger les défaillances du marché et renforcer la compétitivité, et non pour modifier la répartition du pouvoir économique ou renforcer la position des travailleurs. Les travailleurs occupent une place considérable dans cette vision, mais comme facteurs de production. La main-d’œuvre est omniprésente. La notion de classe est absente.

La ressource inexploitée

Si la main-d’œuvre apparaît dans le rapport comme du capital humain, les femmes apparaissent – quand elles apparaissent – comme du capital humain non encore mis à contribution. La dimension de genre est à peine considérée dans le rapport Working with Industrial Policy, et cette omission est plus révélatrice qu’il n’y paraît. Les secteurs que le rapport place au cœur de la transformation industrielle sont précisément ceux qui reposent sur le travail des femmes. Il s’agit des usines de confection du Bangladesh, des chaînes d’assemblage et de fabrication légère que la politique industrielle vise à développer, des services et des activités de gestion des processus opérationnels dans lesquels les femmes d’Asie du Sud ont péniblement réussi à se faire une place. Une réflexion sur la stratégie industrielle qui ne met pas en avant celles qui font réellement tourner ces secteurs passe à côté d’une partie de son propre sujet.

Lorsque la Banque aborde la question du genre en Asie du Sud, dans ses travaux spécifiques sur les femmes et le travail, le cadre est sans équivoque et s’inscrit dans la continuité de l’ensemble de sa méthodologie. La participation des femmes à la population active, parmi les plus faibles au monde – environ un tiers contre plus des trois quarts pour les hommes –, est présentée comme un potentiel économique inexploité. Selon les estimations de la Banque, combler cet écart pourrait faire augmenter les revenus régionaux par habitant de près de la moitié. Dans ce récit, l’écart entre les sexes devient de l’argent laissé de côté, une opportunité de croissance manquée. La liste d’obstacles répertoriés comprend des normes sociales, des lois restrictives, des déficits de compétences et une fracture numérique, et les solutions suivent le schéma habituel : adapter les normes, réformer les lois, former les femmes, les connecter aux marchés.

Chacun de ces obstacles est bien réel. Mais, ce cadrage reproduit la même interprétation déjà à l’œuvre en matière de travail, d’endettement et de climat. Une question de pouvoir, de patriarcat, de la responsabilité attribuée aux femmes pour les soins non rémunérés, des conditions dans lesquelles elles accèdent à un emploi rémunéré et de leur rémunération une fois en poste, est reformulée en un problème de ressources sous-utilisées et de productivité perdue. Les femmes acquièrent de la valeur parce que leur emploi augmenterait la production, et non parce que la répartition du travail, des tâches de soins et des revenus est une question de justice. La figure de la travailleuse apparaît dépouillée de son rôle au sein du foyer, du travail non rémunéré de reproduction sociale et des relations patriarcales que le salaire ne dissout ni ne remplace. Même les propres données de la Banque dépassent ce cadre. En effet, les femmes sont concentrées dans l’agriculture familiale et le travail à domicile, une infime fraction des entreprises est entre les mains de femmes, et leur participation n’a pratiquement pas évolué en deux décennies de croissance. Ce ne sont pas là les symptômes d’un marché inexploité attendant d’être connecté. Ce sont les marques d’une structure qui répartit le travail et le pouvoir selon le genre, et que la croissance, laissée à elle-même, a reproduite plutôt que dissoute.

C’est également là que la question du genre rejoint le débat sur la dette, et ce lien n’est pas purement symbolique. Lorsque la marge de manœuvre budgétaire est restreinte par les créanciers, le coût de l’austérité ne disparaît pas ; il est transféré. Les coupes budgétaires dans la santé publique, l’approvisionnement en eau, la garde d’enfants et l’aide alimentaire pèsent d’abord sur les ménages, et au sein de ceux-ci, sur les femmes. Le travail de ces dernières est en effet considéré comme l’amortisseur de dernier recours de l’économie. La critique féministe de la dette – selon laquelle l’ajustement budgétaire permet aux créanciers d’équilibrer leurs comptes aux dépens du temps et du corps des femmes – est formulée depuis des décennies, notamment par les mouvements sociaux. Un rapport qui ne perçoit ni la dette comme un rapport de force, ni les femmes comme autre chose qu’une ressource inexploitée, est, comme on pouvait s’y attendre, incapable de voir le point de rencontre entre ces deux éléments : l’économie des soins, qui absorbe discrètement tout ce que le budget public, soumis à la discipline de la dette, n’est plus autorisé à fournir.

La politique industrielle dans l’ombre de la dette

Ce qui est le plus révélateur dans ce rapport, ce n’est pas ce qu’il dit sur la politique industrielle, mais les conditions dans lesquelles il veut qu’elle soit menée. « Marge de manœuvre budgétaire limitée », « contraintes budgétaires » et « capacité administrative » reviennent page après page. On conseille aux gouvernements d’intervenir de manière sélective, de cibler avec soin et d’éviter les distorsions coûteuses ; la prudence est le mot d’ordre, en particulier lorsque les finances publiques sont tendues.

À un certain niveau, cela ne prête pas à controverse. Les ressources sont limitées, et la politique industrielle a un coût. Mais le rapport traite cette contrainte comme un fait naturel plutôt que comme un phénomène induit. Pourquoi la marge de manœuvre budgétaire est-elle limitée ? Pourquoi tant de gouvernements du Sud peinent-ils à financer à la fois les infrastructures, la modernisation industrielle, la protection sociale et l’adaptation au changement climatique ? Pourquoi la question de l’investissement public se heurte-t-elle, encore et encore, à celle de la dette ? Ces questions sont presque totalement absentes, et leur absence constitue l’esquive centrale du rapport.

Pour une grande partie du Sud, le retour de la politique industrielle s’inscrit dans le contexte d’une nouvelle crise de la dette. La hausse des taux d’intérêt Taux d'intérêt Quand A prête de l’argent à B, B rembourse le montant prêté par A (le capital), mais aussi une somme supplémentaire appelée intérêt, afin que A ait intérêt à effectuer cette opération financière. Le taux d’intérêt plus ou moins élevé sert à déterminer l’importance des intérêts.
Prenons un exemple très simple. Si A emprunte 100 millions de dollars sur 10 ans à un taux d’intérêt fixe de 5 %, il va rembourser la première année un dixième du capital emprunté initialement (10 millions de dollars) et 5 % du capital dû, soit 5 millions de dollars, donc en tout 15 millions de dollars. La seconde année, il rembourse encore un dixième du capital initial, mais les 5 % ne portent plus que sur 90 millions de dollars restants dus, soit 4,5 millions de dollars, donc en tout 14,5 millions de dollars. Et ainsi de suite jusqu’à la dixième année où il rembourse les derniers 10 millions de dollars, et 5 % de ces 10 millions de dollars restants, soit 0,5 millions de dollars, donc en tout 10,5 millions de dollars. Sur 10 ans, le remboursement total s’élèvera à 127,5 millions de dollars. En général, le remboursement du capital ne se fait pas en tranches égales. Les premières années, le remboursement porte surtout sur les intérêts, et la part du capital remboursé croît au fil des ans. Ainsi, en cas d’arrêt des remboursements, le capital restant dû est plus élevé…
Le taux d’intérêt nominal est le taux auquel l’emprunt est contracté. Le taux d’intérêt réel est le taux nominal diminué du taux d’inflation. , la volatilité des flux de capitaux, la dépréciation Dépréciation Dans un régime de taux de changes flottants, une dépréciation consiste en une diminution de la valeur de la monnaie nationale par rapport aux autres monnaies due à une contraction de la demande par les marchés de cette monnaie nationale. des monnaies et l’alourdissement des obligations Obligations
Obligation Part d’un emprunt émis par une société ou une collectivité publique. Le détenteur de l’obligation, l’obligataire, a droit à un intérêt et au remboursement du montant souscrit. L’obligation est souvent l’objet de négociations sur le marché secondaire. liées au service de la dette Service de la dette Remboursements des intérêts et du capital emprunté. ont mis les finances publiques sous pression, alors même que les besoins à leur égard se sont multipliés. Une part croissante des recettes est versée aux créanciers plutôt qu’aux écoles, aux réseaux électriques, aux hôpitaux ou à la transition écologique ; l’Asie du Sud ne fait pas exception. Le Sri Lanka a montré où cela peut mener, et c’est là la leçon structurelle que l’on peut tirer de son effondrement, distincte de la fragilité au niveau national évoquée plus haut. Ce qui se présentait comme un problème de balance des paiements était, en réalité, une crise de dépendance à l’égard de la dette et de subordination financière vis-à-vis de l’extérieur : un État dépouillé de son autonomie pour protéger sa propre population, parce que ses obligations envers les créanciers passaient avant tout. D’autres pays de la région sont confrontés à des versions plus modérées de cette même situation.

C’est là que le cadre conceptuel du rapport accomplit son travail le plus discret et le plus politique. La « marge de manœuvre budgétaire » est présentée comme une limite technique à respecter, alors qu’il s’agit en réalité d’un résultat historique et politique qu’il convient d’expliquer. Les fardeaux de la dette qui restreignent la marge de manœuvre en matière de politique industrielle ne sont pas le fruit du hasard. Ils se sont accumulés à la suite de la libéralisation, de l’ouverture financière et de l’orientation vers l’exportation prescrites par le Consensus de Washington, ce programme énoncé par John Williamson en 1989 et mis en œuvre par l’octroi de prêts conditionnels. Déplorer la limitation de la marge de manœuvre budgétaire sans nommer le système de la dette qui en est à l’origine revient à décrire une prison tout en évitant soigneusement de mentionner le mur.

Ce que le rapport omet, c’est précisément l’analyse sur laquelle insistent depuis des années les mouvements contre les dettes illégitimes : une grande partie de la dette souveraine des pays du Sud est illégitime ou odieuse, contractée à l’encontre des intérêts de populations contraintes de la rembourser, et sa légitimité peut et doit être remise en cause par le biais d’audits citoyens de la dette et non acceptée comme une charge immuable pesant sur l’avenir. La doctrine de la dette odieuse Dette odieuse Selon la doctrine, pour qu’une dette soit odieuse, et donc nulle, elle doit remplir deux conditions :
1) Elle doit avoir été contractée contre les intérêts de la Nation, ou contre les intérêts du Peuple, ou contre les intérêts de l’État.
2) Les créanciers ne peuvent pas démontrer qu’ils ne pouvaient pas savoir que la dette avait été contractée contre les intérêts de la Nation.

Il faut souligner que selon la doctrine de la dette odieuse, la nature du régime ou du gouvernement qui la contracte n’est pas particulièrement importante, puisque ce qui compte, c’est l’utilisation qui est faite de cette dette. Si un gouvernement démocratique s’endette contre l’intérêt de la population, cette dette peut être qualifiée d’odieuse, si elle remplit également la deuxième condition. Par conséquent, contrairement à une version erronée de cette doctrine, la dette odieuse ne concerne pas seulement les régimes dictatoriaux.
(voir : Eric Toussaint, « La Dette odieuse selon Alexander Sack et selon le CADTM » ).

Le père de la doctrine de la dette odieuse, Alexander Nahum Sack, dit clairement que les dettes odieuses peuvent être attribuées à un gouvernement régulier. Sack considère qu’une dette régulièrement contractée par un gouvernement régulier peut être considérée comme incontestablement odieuse... si les deux critères ci-dessus sont remplis.

Il ajoute : « Ces deux points établis, c’est aux créanciers que reviendrait la charge de prouver que les fonds produits par lesdits emprunts avaient été en fait utilisés non pour des besoins odieux, nuisibles à la population de tout ou partie de l’État, mais pour des besoins généraux ou spéciaux de cet État, qui n’offrent pas un caractère odieux ».

Sack a défini un gouvernement régulier comme suit :
« On doit considérer comme gouvernement régulier le pouvoir suprême qui existe effectivement dans les limites d’un territoire déterminé. Que ce pouvoir soit monarchique (absolu ou limité) ou républicain ; qu’il procède de la « grâce de Dieu » ou de la « volonté du peuple » ; qu’il exprime la « volonté du peuple » ou non, du peuple entier ou seulement d’une partie de celui-ci ; qu’il ait été établi légalement ou non, etc., tout cela n’a pas d’importance pour le problème qui nous occupe. »

Donc, il n’y a pas de doute à avoir sur la position de Sack, tous les gouvernements réguliers, qu’ils soient despotiques ou démocratiques, sous différentes variantes, sont susceptibles de contracter des dettes odieuses. n’est pas un slogan ; elle s’inscrit dans une argumentation juridique internationale bien établie, et la pratique de l’audit de la dette publique a été utilisée, en Équateur et ailleurs, pour distinguer les obligations qu’un peuple a contractées de celles qui lui ont été imposées. Rien de tout cela n’apparaît dans Working with Industrial Policy, qui est logique puisque l’admettre reviendrait à reconnaître que le frein majeur au développement de l’Asie du Sud n’est pas un manque d’instruments politiques ingénieux, mais un manque de souveraineté, un déficit que l’architecture même de la Banque a contribué à créer.

Vu sous cet angle, tout le raisonnement du rapport sur la politique industrielle repose sur des fondements qu’il refuse d’examiner. Les parcs industriels, les programmes de formation, la modernisation technologique et l’adaptation au changement climatique nécessitent tous des investissements publics soutenus. La capacité d’un gouvernement à les mettre en œuvre dépend bien moins de l’aptitude de ses technocrates à concevoir des solutions élégantes que de sa capacité à disposer de l’autonomie budgétaire et politique nécessaire pour agir à l’encontre des priorités de ses créanciers. La question centrale n’est pas de savoir quelles politiques manufacturières un État devrait adopter. Il s’agit de savoir si l’État conserve le pouvoir de mener une stratégie de développement à ses propres conditions.

L’argument le plus solide en faveur de la prudence de la Banque

Il serait trop facile de considérer la prudence dont fait preuve le rapport comme une simple question d’idéologie – même si l’idéologie a également joué un rôle – et une critique qui s’en tiendrait là n’en serait que plus faible. La prudence de la Banque repose sur des problèmes réels, et ceux-ci doivent être exposés dans toute leur ampleur.

La politique industrielle comporte de véritables risques d’échec. Les subventions sont accaparées par les opérateurs historiques. Le protectionnisme, censé être temporaire, devient permanent, car les entreprises qu’il protège ont tout intérêt à ce qu’il perdure. Les gouvernements font appel aussi bien des perdants qu’à des gagnants, et ne disposent pas des informations nécessaires pour distinguer les uns des autres. Des clauses de caducité sont rédigées, puis restent sans application. Dans les économies aux capacités administratives limitées, l’écart entre un programme bien conçu et sa mise en œuvre effective peut réduire la politique à néant. Les succès de l’Asie de l’Est auxquels le rapport fait allusion n’ont pas été le fruit de la seule politique industrielle, mais de conditions préalables spécifiques et exigeantes : des administrations disciplinées à l’abri de la captation, une rigueur stricte en matière d’exportation qui a contraint les entreprises subventionnées à être compétitives, une réforme agraire préalable, et la géopolitique de la Guerre froide qui a conféré à ces États une marge de manœuvre inhabituelle. Ces conditions ne sont pas automatiquement transposables, et une région qui met en œuvre une politique industrielle à un rythme environ deux fois supérieur à celui des autres économies émergentes, comme c’est le cas en Asie du Sud, tout en constatant que les mesures liées au commerce donnent des résultats mitigés (des restrictions aux importations sans soutien aux exportations), a des raisons de se demander si une intervention accrue équivaut à une meilleure intervention.

Mais, ce scepticisme a toujours été sélectif, et c’est là que l’argument en faveur de la prudence de la Banque commence à s’effriter sur ses propres bases. L’institution a examiné les défaillances de l’État avec une rigueur qu’elle n’a jamais appliquée aux défaillances du marché. La conclusion qu’elle en a tirée ne se déduit en rien de ce qu’elle constate : « certaines interventions ont créé une recherche de rentes » ne conduit pas à « il faut donc libéraliser, privatiser et réduire au minimum le rôle de l’État », et pourtant la Banque a fait ce saut comme s’il s’agissait d’une simple question d’arithmétique. Son propre ouvrage, Le miracle de l’Asie de l’Est (1993), en est la preuve la plus flagrante ; les chercheurs qui avaient documenté le crédit dirigé, la discipline imposée aux entreprises et les secteurs sélectionnés par l’État ont présenté leurs conclusions sous un angle « favorable au marché » qui prévalait sur ce que les données montraient réellement. Le diagnostic d’inefficacité, par ailleurs, n’a pas été simplement énoncé ; il a été utilisé. À travers l’ajustement structurel et la conditionnalité croisée de la Banque et du Fonds monétaire international FMI
Fonds monétaire international Le FMI a été créé en 1944 à Bretton Woods (avec la Banque mondiale, son institution jumelle). Son but était de stabiliser le système financier international en réglementant la circulation des capitaux.

À ce jour, 190 pays en sont membres (les mêmes qu’à la Banque mondiale).

Cliquez pour plus de détails. , des échecs réels sont devenus l’occasion d’un projet bien plus vaste. Celui-ci visait la privatisation d’entreprises publiques solvables, l’ouverture des comptes de capitaux, le démantèlement de réglementations qui n’avaient aucun rapport avec la défaillance initiale. Des cas de gabegie réelle ont servi à légitimer des interventions que cette gabegie n’aurait jamais pu justifier. Le bilan a été établi en faisant pencher la balance d’une main de maître : tout ce que le système antérieur, certes inefficace, avait accompli – une plus grande cohésion sociale, des inégalités moins flagrantes, et dans plusieurs cas en Asie du Sud, un véritable rétrécissement de l’écart entre les plus riches et les plus pauvres – a été réduit à néant, tandis que les coûts des remèdes imposés par le marché – concentration croissante et insécurité aggravée – ont été considérés comme transitoires.

La pauvreté mesurée a effectivement diminué au cours des décennies de libéralisation, et un lecteur orthodoxe s’empressera de citer ce chiffre ; mais une réduction de la pauvreté fondée sur un travail précaire, non protégé et dépendant des transferts de fonds est une réussite fragile, comme le montrent explicitement l’effondrement du Sri Lanka et l’exposition de la région à l’IA. La solution a permis d’obtenir un chiffre spectaculaire au prix de la sécurité et de l’égalité, et cet échange n’a jamais été honnêtement considéré.

Ainsi reconnaître ces défaillances met en évidence la manœuvre d’esquive, plutôt qu’il ne l’excuse. Chacune est présentée par le rapport comme un problème de conception - de meilleurs critères, des institutions plus transparentes, davantage de discipline - alors que le problème plus profond est celui du pouvoir et de l’autonomie. Les bureaucraties rigoureuses et la discipline en matière d’exportations qui ont permis le succès de la politique industrielle en Asie de l’Est ont été rendues possibles en partie parce que ces États disposaient d’une souveraineté budgétaire et politique dont sont systématiquement privés ceux subordonnés à la dette. Un gouvernement confronté à une dette impossible à rembourser n’est pas en mesure de protéger sa stratégie industrielle des pressions financières à court terme, ne peut pas s’engager de manière crédible sur les horizons à long terme qu’exige la politique industrielle, et ne peut pas imposer de discipline au capital qu’il cherche désespérément à attirer. En d’autres termes, la prudence de la Banque décrit les symptômes d’une faible autonomie, puis prescrit de s’accommoder de ceux-ci. La prudence dans ces conditions n’est pas un conseil technique neutre. C’est un conseil de résignation déguisé en réalisme, et c’est une résignation face à une contrainte que l’institution préfère ne pas nommer.

Le climat en tant que gestion des risques

C’est cette même transposition de la structure en gestion qui régit le traitement du climat dans le rapport. L’Asie du Sud figure parmi les régions les plus exposées aux aléas climatiques de la planète, du bassin versant de l’Himalaya aux côtes du Bangladesh et des Maldives. Le rapport reconnaît assez explicitement le danger : phénomènes météorologiques extrêmes, infrastructures endommagées, agriculture et moyens de subsistance menacés.

Mais, le climat apparaît presque exclusivement comme un risque pour la croissance : une source de pertes, de coûts budgétaires et de perturbations de la chaîne d’approvisionnement que les gouvernements doivent gérer pour préserver leurs trajectoires de croissance. Ce sont là des préoccupations réelles, même si elles semblent davantage refléter les inquiétudes des classes possédantes et des investisseurs que celles de ceux qui perdent leurs maisons et leurs récoltes. La question qui reste en suspens est de savoir si le changement climatique pourrait être à la fois un risque pour le développement, et un verdict sur un modèle particulier de celui-ci : s’agit-il d’un manque de résilience, ou des limites écologiques d’une trajectoire de croissance fondée sur l’intensification de l’extraction, l’augmentation de la consommation d’énergie et une pression incessante en faveur de la compétitivité ? Le rapport préconise d’accélérer la croissance, d’accroître la capacité de production et d’approfondir l’intégration des marchés, sans s’attarder sur leur coût écologique.

Ce silence est particulièrement frappant dans le contexte de l’Asie du Sud. La région n’est responsable que d’une faible part des émissions historiques, mais subit une large partie des conséquences. La justice climatique, la responsabilité historique et la répartition inégale du fardeau écologique ne sont donc pas des questions périphériques au développement dans cette région ; elles en sont au cœur. Le rapport réduit tout cela à une question de résilience et de gestion des risques ; une approche utile et nécessaire, mais qui passe à côté de la question de savoir qui a provoqué la crise et qui doit en payer le prix.

À présent, le schéma est indéniable. La dette devient une question de prudence budgétaire. La précarité du marché du travail devient une question de compétences. Les inégalités régionales deviennent une question d’infrastructures. Le dérèglement climatique devient une question de résilience. Dans chaque cas, un problème structurel et politique est reformulé en enjeu de gestion avec une solution technique, permettant de ne pas examiner la cause profonde.

Adaptation sans transformation

Il serait faux de dire que rien n’a changé, et une critique allant dans ce sens serait facile à écarter en soulignant simplement le changement évident de ton. La Banque a véritablement évolué. Elle est plus attentive à l’emploi, à la technologie, aux disparités régionales et aux capacités de l’État que du temps des ajustements structurels, et cette évolution est réelle.

Ce qu’il est plus juste et plus précis d’affirmer, c’est que ce changement a été conçu pour rester circonscrit. La Banque a intégré la critique du fondamentalisme de marché. Cependant, elle n’en a retenu que ce qu’il fallait pour éviter de se confronter aux aspects qui mettent en cause l’institution elle-même : le pouvoir des créanciers, la subordination financière, la répartition du pouvoir économique au sein des sociétés et entre elles. La compétitivité, la croissance des exportations, l’intégration dans la chaîne de valeur et l’investissement privé restent les hypothèses fondamentales. L’État est réintégré, mais tenu en laisse : il est en mesure de faciliter le fonctionnement des marchés, de corriger leurs défaillances et de renforcer la compétitivité ; il ne peut toutefois pas redistribuer le pouvoir ni agir sans l’approbation préalable du marché. La politique industrielle est bienvenue dans la mesure où elle permet aux marchés de mieux fonctionner, mais rejetée lorsqu’elle pourrait les faire fonctionner différemment.

C’est là la différence entre concession et conversion. Le rapport constitue une concession face à un monde que l’ancien modèle ne peut plus expliquer. Il ne s’agit pas d’une conversion vers une conception différente de la manière dont le développement pourrait être pris en main et orienté par les sociétés qui le vivent. Sa force réside dans sa volonté de nommer des problèmes qu’une orthodoxie antérieure ignorait. Sa limite réside dans son refus de pousser sa propre analyse jusqu’aux conclusions que ces problèmes exigent.

Conclusion : un nouveau langage pour un vieux dilemme

Ce rapport paraît à un moment où le modèle de l’ère de la mondialisation est visiblement mis à rude épreuve. En effet, les crises de la dette refont surface dans les pays du Sud. Les rivalités géopolitiques redessinent les flux commerciaux, le dérèglement climatique s’accélère, les mutations technologiques érodent les sources d’emploi traditionnelles, et la promesse selon laquelle la libéralisation suffirait à elle seule à garantir la prospérité s’effrite. La réponse de la Banque n’est ni une défense de l’ancienne orthodoxie ni une rupture avec celle-ci, mais une tentative de réécrire un récit adapté à un monde plus turbulent. C’est pourquoi son importance réside moins dans ses recommandations spécifiques que dans ce qu’elle révèle : une institution qui adapte son discours tout en préservant les hypothèses sur lesquelles repose son influence depuis quatre décennies.

Pour le Sud, la leçon n’est pas d’attendre l’autorisation de la Banque pour recourir à la politique industrielle, ni d’accepter la « marge de manœuvre budgétaire » comme une fatalité. Aucune stratégie industrielle digne de ce nom n’est possible sans s’attaquer au système de la dette qui lui impose ses limites. Cela implique des audits de la dette publique, l’annulation des dettes d’origine illégitime ou odieuse, et la reconquête de la souveraineté budgétaire sans laquelle tout autre instrument est emprunté aux conditions fixées par les créanciers. Le rapport a appris à nommer les symptômes. Le remède commence là où le rapport s’arrête : à la question de savoir qui détient la dette, et selon quelles conditions le développement est autorisé à se poursuivre.

L’auteur remercie Éric Toussaint pour sa relecture et ses commentaires.