Uruguay: Un gobierno en disputa

8 de marzo de 2005 por Antonio Elías


Estamos ante la emergencia de un nuevo escenario político y social que pasa por la generación de mejores condiciones para la disputa con la hegemonía de las clases dominantes” Mesa Representativa Nacional Ampliada, PIT-CNT, 27/12/04

La crisis económica y su correlato de pobreza y exclusión debilitaron el «sentido común» neoliberal, lo que contribuyó al triunfo electoral de una coalición de fuerzas sociales y políticas opositoras al modelo que se aplica en el país desde los setenta. La victoria en la primera vuelta le otorgó mayoría legislativa, habilitando la posibilidad de realizar cambios significativos en el marco institucional formal. Múltiples expectativas se han generado pero aún no es posible discernir cuál es la profundidad y viabilidad de sus propuestas de cambio.

El nuevo gobierno debe responder, con mayor o menor énfasis, a las deudas externa y social. En el marco institucional, las finanzas públicas y la política presupuestal se reflejan las presiones de los organismos multilaterales de crédito y de la creciente masa de pobres y excluidos.

Las nuevas autoridades fueron electas bajo un programa más o menos laxo y existen en su seno concepciones político ideológicas y estrategias de desarrollo relativamente diferentes. Las polémicas acerca del modelo a aplicar y las pugnas por las designaciones así lo demuestran.

Existen, esquematizando, dos tendencias: una, que exige equilibrios fiscales, estabilidad macroeconómica y de las reglas de juego, apostando a la inversión privada nacional y extranjera que permitiría un proceso de crecimiento que sustentaría los proyectos de sociales, propuesta que se identifica a si misma con los gobiernos de Brasil y Chile. La otra plantea una nueva estrategia de desarrollo productivo para superar una crisis estructural de larga data a través de procesos de participación creciente de las organizaciones sociales y de cambios culturales e institucionales que fortalezcan el papel del Estado como orientador del proceso económico. La predominancia de una u otra posición dependerá de múltiples factores, entre los cuales se destacan los niveles de conciencia y organización de la sociedad.

La crisis es estructural

La sociedad uruguaya y el Estado no han encontrado caminos para superar una crisis estructural de inserción internacional y de desarrollo productivo de larga data.

Los sectores dominantes ubicaron las causas profundas del estancamiento productivo en la transferencia de recursos del sector exportador hacia los sectores protegidos y como respuesta imponen (dictadura militar mediante) un modelo extrovertido, extremista en su preferencia por el mercado y en el cuestionamiento de la acción Acción Título mobiliario emitido por una sociedad de acciones. Este título representa una fracción del capital social. En particular otorga a su titular (el accionista) el derecho a percibir una parte de los beneficios distribuidos (el dividendo) y de participar en las asambleas generales de la empresa. colectiva a través del Estado. Intentan excluir lo político, porque provoca acciones voluntarias que inciden negativamente en el orden «natural» del mercado, omitiendo que los procesos sociales son siempre históricos.

Represión mediante se procesaron importantes transformaciones institucionales, que se concretaron en una ley de inversiones extranjeras y una disminución generalizada y progresiva de las restricciones a las importaciones con el fin de generar una reconversión industrial para reemplazar la industria sustitutiva de importaciones por actividades de exportación.

Mientras que la liberalización comercial tuvo marchas y contramarchas, la apertura y la desregulación financiera se aplicaron en forma decidida: admisión del dólar como unidad de cuenta para los contratos internos; libre movilidad de capitales y de divisas; instalación de la banca off-shore.

La prosecución del libre mercado generó lo contrario a la sustitución de importaciones: el ingreso de bienes del exterior. El mercado externo, a su vez, no asumió su papel como impulsor fundamental del crecimiento.

La crisis económica de 1999-2002 tuvo como causas fundamentales las devaluaciones de sus principales socios comerciales y la incapacidad de la conducción económica para adaptarse a la nueva situación regional. Se deterioraron las finanzas públicas, aumentó del riesgo-país, se debilitó el sistema bancario y se perdió la confianza en la banca oficial.

Se produjo una enorme fuga de capitales a mediados de 2000 - se retiraron el 46% de los depósitos en dólares del sistema bancario - y el costo fiscal de la crisis, por concepto de asistencia a instituciones afectadas por la «corrida», fue superior al 10% del producto.

La deuda bruta Deuda bruta El concepto de deuda bruta no incluye los activos del Estado. La deuda en el sentido del Pacto Europeo de Estabilidad y Crecimiento (PEC) es una deuda bruta consolidada, es decir que no incluye los activos ni las deudas entre administraciones públicas. Si tomamos como ejemplo una vivienda con varios inquilinos, la deuda de la vivienda, entendida en el sentido del PEC, sería la suma total de las deudas de esas personas, sin considerar las cantidades que eventualmente pudieran haberse prestado entre ellas. De igual modo, el valor de la deuda no se vería aminorado según el valor de los bienes que poseyera el inmueble, como por ejemplo el valor de su vivienda, su coche… del sector público se triplicó: pasó de 34% en 1998 a 93% en 2002, como consecuencia de los persistentes déficits fiscales y de su financiamiento con endeudamiento.

Los cuatro años de crisis determinaron un gran deterioro de las principales variables macroeconómicas: Ingreso Bruto Nacional (-19,7%), PBI (-17,5), consumo (-20,2), inversión (-50,9), exportaciones (-,19,8), importaciones (-37,3), inflación Inflación Subida acumulativa del conjunto de los precios (por ejemplo, una subida del precio del petróleo, que conlleva luego un reajuste de los salarios al alza, luego la subida de otros precios, etc.). (-31,7), déficit fiscal promedio (4,3). Como en crisis anteriores, la expulsión de ciudadanos fue una «válvula de escape» para los problemas de la sociedad uruguaya.

Dicha crisis, al igual que la de 1982, muestra que: a) «la aplicación de modelos de estabilización basados en ’anclas cambiarias’, con sobrevaluación de la moneda, déficit fiscal y en cuenta corriente, y dependencia creciente del financiamiento interno y externo, generan una fase de crecimiento acelerado que luego, ante el cambio de las condiciones de financiamiento, da lugar a una crisis múltiple (de balanza de pagos Balanza de pagos La balanza de pagos corrientes de un país es el resultado de sus transacciones comerciales (es decir, de los bienes y servicios importados y exportados) y de sus intercambios de ingresos financieras con el extranjero. En claro, la balanza de pagos mide la posición financiera de un país en relación al resto del mundo. Un país que dispone de un excedente de sus pagos corrientes es un país prestamista respecto al resto del mundo. Inversamente, si la balanza de un país es deficitaria, ese país deberá dirigirse a los prestamistas internacionales a fin de pedir prestado para sus necesidades de financiación. , bancaria, de financiamiento del sector público y del sector real)»; b) «una economía pequeña como la uruguaya, que requiere crecer hacia fuera, no puede tener niveles de tipo de cambio real desalineados de los de sus principales socios comerciales» [1]

La reactivación iniciada en 2003 se basa en una mejora sustancial de la competitividad externa consecuencia de la pronunciada devaluación Devaluación Modificación a la baja del tipo de cambio de una moneda frente a otras divisas. del 2002, la baja inflación posterior y la apreciación de la moneda de los socios comerciales de la región y de Europa. Comenzó, sin embargo, el año pasado un nuevo proceso de fortalecimiento de la moneda nacional que afecta la competitividad precio de las exportaciones y favorece las importaciones con su consiguiente efecto negativo sobre el mercado interno (la competitividad cayó 12,8% en los últimos doce meses).

El canje de la deuda Deuda Deuda multilateral La que es debida al Banco Mundial, al FMI, a los bancos de desarrollo regionales como el Banco Africano de Desarrollo y a otras organizaciones multilaterales como el Fondo Europeo de Desarrollo.
Deuda privada Préstamos contraídos por prestatarios privados sea cual sea el prestador.
Deuda pública Conjunto de préstamos contraídos por prestatarios públicos. Reescalonamiento. Modificación de los términos de una deuda, por ejemplo modificando los vencimientos o en relación al pago de lo principal y/o de los intereses.
externa pública (mayo 2003) que alejó el default (postergando los pagos por amortizaciones y aumentando los costos por intereses) sustentó una estabilización de las variables macroeconómicas y una relativa recuperación de la confianza en el sistema financiero: cayó el «riesgo país» y la tasa de interés Interés Cantidad pagada como remuneración de una inversión o percibida por un prestamista. El interés se calcula sobre la base de la cantidad de capital invertido o prestado, de la duración de la operación y del último tipo aplicado en ese momento. , crecieron los depósitos bancarios; se mantuvo, sin embargo, la extrema debilidad del sistema financiero - los depósitos en su inmensa mayoría siguen siendo a corto plazo y en moneda extranjera - y la fragilidad de las finanzas públicas.

El déficit fiscal del Gobierno Central ascendió a 4,6 % y 2,1% del PBI, en 2003 y 2004 respectivamente. Esta situación deficitaria tiene larga data, sólo en 1991 y 1992 hubo un pequeño superávit fiscal. El FMI FMI
Fondo monetario internacional
El FMI nace, el mismo día que la Banca mundial, con la firma de los acuerdos de Bretton Woods. En su origen el rol del FMI era defender el nuevo sistema de cambios fijos instaurado.

A la finalisación de estos acuerdos (1971), el FMI es mantenido y se transforma paulatinamente en el gendarme y el bombero del capitalismo mundialisado : gendarme cuando impone los programas de ajuste estructural ; bombero cuando interviene financiaramente para sostener los países tocados por una crisis financiera.

Su modo de decisión es el mismo que el del Banco mundial y se basa sobre una repartición del derecho de voto en proporción a los aportes de cotisación de los países miembros. Estatutariamente es necesario el 85% de los votos para modificar la Carta del FMI (los EE.UU. poseen una minoria de bloqueo dado a que posees el 16,75 % de voces). Cinco países dominan : Los EE.UU. (16,75 %), el Japon ( 6,23 %), la Alemania (5,81%), Francia (4,29 %), y Gran Bretaña (4,29%). Los otros 177 Estados miembros estan divididos en grupos dirigidos, cada vez, por un país. El grupo más importante (6,57%) esta dirigido por Belgica. El grupo menos importante (1,55% de voces) precidido por el Gabon (países africanos).

Su capital está compuesto del aporte en divisas fuertes (y en monedas locales) de los países miembros. En función de este aporte, cada miembro se ve favorecido con Derechos Especiales de Giro (DEG) que son de hecho activos monetarios intercambiables libre e inmediatamente contra divisas de un tercer país. El uso de estos DEG corresponde a una política llamada de estabilización a corto plazo de la economía, destinada a reducir el déficit presupuestario de los países y a limitar el crecimiento de la masa monetaria. Esta estabilización constituye frecuentemente la primera fase de intervención del FMI en los países endeudados. Pero el FMI considera que en adelante es tarea suya (tras el primer choque petrolero de 1974-1975) actuar sobre la base productiva de las economías del Tercer Mundo reestructurando sus sectores internos; se trata de una política de ajuste a más largo plazo de la economía. Lo mismo sucede con los países llamados en transición hacia una economía de mercado. (Norel y Saint-Alary, 1992, p. 83).

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exige un superávit fiscal primario de 4% del PBI: la dirección del nuevo equipo económico propone el 3,5%. En ambos casos lograr dichos superávit requiere impulsar una ley presupuestal sumamente restrictiva que no dará respuesta a la deuda social.

Las dificultades para el nuevo gobierno están, además, en la rigidez del gasto público y en la composición del mismo; en 2004 los gastos no discrecionales fueron el 57% del total (36% de asistencia a la seguridad social y 21% de intereses de deuda) y los discrecionales, 43% del total (18% remuneraciones, 16% otros gastos de funcionamiento, 3% transferencias y sólo 6% inversiones).

Entre la deuda pública y la deuda social

La deuda del Sector Público es impagable, debe U$S 13.428 millones, el PBI de 2004. En los próximos cinco años, período del nuevo gobierno, se concentran pagos por U$S 6.552 millones en amortizaciones y U$S 2.567 millones en intereses, 49% y 43%, respectivamente, del total de compromisos de deuda.

En 2005 y 2006 el Sector Público No Financiero debería pagar por intereses U$S 717 millones y U$S 576 respectivamente (24% y 19% del presupuesto del Gobierno Central), lo cual impediría que se comience a pagar, a través del presupuesto público, la enorme deuda socia. Debe considerarse, como muestra, que en 2004 se pagaron por intereses más de lo pagado en un año a todos los trabajadores del Gobierno Central (112%). El problema de la deuda vuelve a ser fundamental como en los años 80.

La deuda social debería ser una prioridad nacional, dentro de este concepto se pueden incluir: las necesidades básicas insatisfechas de la población; el deterioro de la capacidad y calidad de los servicios públicos; la incapacidad del país para generar empleo adecuado a todos los que lo necesitan; la parte del presupuesto público asignado que no fue ejecutado (U$S 300 millones anuales en promedio en los últimos cinco años).

La pobreza excede las carencias materiales imponiendo restricciones de los derechos humanos y ciudadanos; las personas que viven en esa situación (41% en 2003) son vulnerables social y económicamente. Esto es más grave ya que afecta fundamentalmente a los niños y adolescentes, 61% de los menores de diecisiete años, y como contrapartida solamente son pobres el 10% de las personas en la tercera edad y el 38% de los adultos. [2]

Estudios realizados demuestran, a su vez, que: «El aumento de la desigualdad obedece principalmente al mal desempeño del mercado de trabajo en los 90. Tanto el aumento del desempleo como el aumento de la desigualdad salarial se trasladó a los hogares (...) La situación del mercado de trabajo es un factor explicativo central de la evolución de la desigualdad de los hogares y por tanto, de la pobreza.» [3]

Hay indicadores rotundos: a) el salario real, se redujo 23% de 1998 a 2004; b) el desempleo creció de 10,1% en 1998 a 16,9% en el 2003, si bien descendió en 2004 a 12,1%; c) los ocupados con problemas de empleo pasaron de 20,3% a 44,6%; d) continuó aumentando la brecha entre el producto por habitante y el salario real, el crecimiento del PBI en 2003 y 2004 no se reflejó en el salario real que se redujo 12,4% y 0,4%, respectivamente.

«Durante la recesión 1999-2003 se deteriora la calidad del empleo por el aumento del subempleo y del empleo no registrado, que acompañan el aumento del desempleo, de la emigración, de la pobreza y de la exclusión» [4], según demuestra un estudio del Instituto de Economía.

El 40% de la población económicamente activa no tiene cobertura de seguridad social, considerando los trabajadores que deberían ser cotizantes del BPS y no lo son y los desempleados que no cobran la prestación del seguro de desempleo. [5]

Los desafíos y los márgenes de maniobra de un gobierno en disputa

El modelo económico neoliberal, los shocks externos y las carencias de la conducción económica han afectado fuertemente al aparato productivo, en particular al sector manufacturero - bajos niveles de inversión, retraso tecnológico, pérdida de mercados externos, desaparición y desestructuración de empresas y productores -, lo que ha tenido consecuencias muy negativas en los niveles de empleo, distribución del ingreso y, consecuentemente, en el aumento de la segmentación y la exclusión social.

Se ha reducido la capacidad del Estado a través de ajustes fiscales y desajustes fiscales permanentes, la desregulación de mercados, la privatización parcial de empresas estatales y el entramado clientelista y los niveles de corrupción de aquellos sectores del bloque en el poder que realizan sus intereses a través del Estado.

Son múltiples, por tanto, los desafíos económicos del gobierno electo, entre los que destacan:

a) Comenzar a pagar la enorme deuda social (que no se agota con el plan de emergencia), que implica mejorar sustancialmente la capacidad del Estado, el cual con transparencia absoluta debería impulsar procesos de participación social efectivos.

b) Impulsar una estrategia de desarrollo superadora de la causa principal de la deuda social: la baja calidad de las condiciones de trabajo;

c) Renegociar la deuda pública externa e interna a fin de liberar recursos para atender a través del presupuesto público las demandas sociales e impulsar el desarrollo productivo.

d) Mantener un tipo de cambio competitivo que sostenga el crecimiento exportador y la estabilidad macroeconómica.

e) Modificar la institucionalidad económica - creada en treinta años de neoliberalismo-, para favorecer el desarrollo del mercado interno y de actores sociales fundamentales como los trabajadores.

Evaluar las probabilidades de que se superen esos desafíos y se satisfagan las demandas sociales hace necesario considerar algunos aspectos políticos claves:

- Accede al gobierno, no al poder, una fuerza política policlasista que incluye en su base social a trabajadores, capas medias y sectores de la burguesía nacional.

- En lo ideológico el triunfo del FA no se produce por un corrimiento a la izquierda de la ciudadanía, sólo un 33% de los votantes se define como de izquierda o centro izquierda. [6]

- El cambio esencial es un corrimiento de la propuesta programática hacia el centro lo que se refleja en la sucesiva ampliación de las alianzas.

Como consecuencia, en el seno del gobierno electo, y en la fuerza política, se expresan intereses socioeconómicos contrapuestos que no permiten afirmar, a priori, si el nuevo gobierno será una alternativa al neoliberalismo.

Se inicia un proceso signado por la contradicción latente entre una tendencia que se expresa en la dirección de la conducción económica - la cual tiene propuestas de política macroeconómicas más cercanas a la continuidad del modelo neoliberal que a una ruptura con dicho modelo -, y otras posiciones, como las del PIT-CNT, que apuestan a cambios importantes en la forma de organización del proceso económico jerarquizando el papel del Estado, los trabajadores y la sociedad en la aplicación de una estrategia de desarrollo productivo con énfasis en el fomento de la producción nacional, las pequeñas y medianas empresas y el cooperativismo, lo que exige cambios importantes en las reglas de juego y en la política económica. [7]

No puede haber una estrategia alternativa de desarrollo en el marco de las instituciones (reglas de juego) creadas por el neoliberalismo: la búsqueda de cambios institucionales, tanto para crear «compuertas» a la globalización Globalización (ver también Mundialización)

Origen y sentido de este término anglosajón: en inglés, la palabra «global» se refiere tanto a fenómenos que interesan a la (o las) sociedad(es) humana(s) a nivel del globo como tal (es el caso de la expresión «global warming» que designa el efecto invernadero), como a procesos que poseen la característica de ser «globales» únicamente en la perspectiva estratégica de un «agente económico» o de un «actor social» preciso. En lo que estamos viendo, el término «globalización» nació en las bussiness schools norteamericanas y reviste el segundo sentido. Se refiere a los parámetros pertinentes de la acción estratégica del gran grupo industrial. Lo mismo sucede en la esfera financiera. A la capacidad estratégica del gran grupo de adoptar una aproximación y una conducta «globales». En un debate público, el patrón de uno de los mayores grupos europeos explicó, en sustancia, que la «globalización» representa «la libertad para su grupo de implantarse donde quiera, cuando quiera, para producir lo que quiera, aprovisionándose y vendiendo donde quiera, y en donde tenga que soportar las menores obligaciones posibles en materia de derechos laborales y convenciones sociales» (extraido de Chesnais, 1997[a]).
, como para acotar los daños que provocan los actuales derechos de propiedad, deberían ser aspectos prioritarios de la agenda económica.

En el superávit fiscal primario que se acuerde como meta con el FMI y en la prioridad que tengan, en el presupuesto nacional, la deuda externa o la deuda social se estará reflejando el predominio de una u otra concepción.

Las dos tendencias señaladas pueden coexistir durante un tiempo, pero el estrecho margen de maniobra económico financiero provocará la agudización de la contradicción que significa mejorar sustancialmente la capacidad de los trabajadores - defensa de los fueros sindicales, aplicación de los consejos de salarios, ley de negociación colectiva y puesta en marcha del Consejo de Economía Nacional - y tratar de aplicar, a la vez, políticas que no difieren significativamente de las que han predominado en los últimos años.

La disyuntiva del nuevo gobierno es aceptar, más allá de los «discursos y los gestos», las premisas del modelo dominante o elegir un camino independiente, lo cual implicará necesariamente desarrollar un paradigma institucional alternativo.

Para que haya un Uruguay productivo no basta con el cambio de gobierno, hay que cambiar el modelo - las reglas de juego y la estrategia de desarrollo - y para ello se requiere una acumulación de fuerzas mucho mayor que para realizar cambios de grado dentro de la actual trayectoria. Esa es la tarea.




Notas

[1Diagnóstico de la situación actual del país y lineamientos de salida a la crisis”; Comisión de la Facultad de Ciencias Económicas y Administración, 2003.

[2Amarante, Verónica; Arim, Rodrigo y Vigorito, Andrea; “Pobreza, red de protección social y situación de la infancia en Uruguay”, Doc. del BID, diciembre de 2004.

[3Vigorito, Andrea, “Pobreza urbana en Uruguay. La medición de la pobreza”, Brecha, 02/07/2004.

[4Notaro, Jorge, “La calidad del empleo en Uruguay 1984-2003”, Instituto de Economía, Versión preliminar, 2005.

[5Noticias Buenas y de las otras”, Nro. 36, setiembre de 2004.

[6Equipos-Mori, “Claves electorales”, octubre de 2004; www.equpos.com.uy.

[7Ver el programa aprobado en el VIII Congreso del PIT-CNT, octubre de 2004.

Antonio Elías

es docente universitario, asesor sindical y miembro de la REDIU.

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