printer printer Cliquer sur l'icône verte à droite
De la marge de manœuvre dont disposent les Etats pour lutter contre les fonds vautours et restructurer leurs dettes au regard du droit de l’Union européenne
Janvier 2019
par Renaud Vivien
31 janvier 2019

Abstract :

Vingt-cinq ans après l’application des premiers plans d’ajustement structurel dans les pays du Sud censés résoudre la crise de la dette de 1982, les pays de l’UE frappés par la crise financière de 2007 adoptent des mesures similaires sous la terminologie de « politiques d’austérité ». Certaines de ces mesures sont directement inscrites dans des accords appelés « memorandum » conclus entre l’État endetté et la Troïka, composée de la Banque centrale européenne (BCE), de la Commission européenne et du Fonds monétaire international (FMI). Ces accords conclus avec la Grèce, l’Irlande et le Portugal contiennent des prescriptions précises qui accentuent les inégalités dans la répartition des revenus et augmentent le chômage entraînant une hausse de la pauvreté. Ce qui a commencé comme une crise financière s’est transformée, au sein de l’UE, en une crise d’endettement des États appelée « crise des dettes souveraines » ou « crise des dettes publiques », puis en crise économique et sociale impactant négativement les droits fondamentaux.

Cette situation est aggravée par l’action de certains créanciers surnommés « fonds vautours ». Les fonds vautours sont « des entités commerciales privées qui font l’acquisition, par achat, cession ou toute autre forme de transaction, ou parfois par le biais de procédures judiciaires, de dettes impayées ou en déshérence, en vue de réaliser un profit élevé ». Ils « acquièrent en général sur le marché secondaire la dette souveraine de pays pauvres défaillants à un prix très inférieur à la valeur nominale de celle-ci puis tentent, par la voie judiciaire, la saisie d’actifs ou des pressions politiques, d’en recouvrer le montant intégral, majoré d’intérêts, de pénalités et de frais de justice ». Leur activité a non seulement des incidences négatives sur la capacité des États à respecter leurs obligations relatives au respect des droits économiques, sociaux et culturels de leur population, mais elles perturbent aussi les actions collectives de restructuration des dettes souveraines au détriment des créanciers « coopératifs ».

Une restructuration de dette souveraine implique dans la majorité des cas un échange de dettes contre de nouvelles dettes assorties d’une baisse des taux d’intérêt et/ou d’un allongement du calendrier de remboursement et/ou d’une diminution du capital. Généralement, la restructuration de la dette passe par des négociations entre les représentants du pays débiteur et ses créanciers. Une restructuration peut aussi être organisée de manière unilatérale. Ainsi un État peut, en ultime recours, restructurer sa dette souveraine, comme l’a rappelé l’Assemblée générale des Nations Unies en 2015.

Les fonds vautours ne sont pas les seuls créanciers à utiliser la voie judiciaire, puisqu’on assiste depuis les années 1980 à un mouvement global de judiciarisation des conflits sur les dettes souveraines. Ce phénomène s’explique à la fois par l’apparition au début des années 1990 des fonds vautours, avec la financiarisation de l’économie internationale, et par l’érosion progressive des immunités des États, liée notamment au fait que ceux-ci peuvent être assimilés à des acteurs privés lorsqu’ils empruntent sur les marchés financiers.

Les États membres de l’UE sont concernés par ce phénomène de judiciarisation. D’une part, les juridictions d’États de l’UE sont régulièrement saisies par des fonds vautours et d’autre part, l’extension de la matière civile et commerciale et, par conséquent, du champ d’application du droit international privé, permet aux créanciers d’un État ayant restructuré sa dette d’introduire des actions en responsabilité civile contre cet État devant les tribunaux étrangers, remettant ainsi en cause la restructuration.

En l’absence de cadre international pour restructurer les dettes publiques, la crainte de ces représailles judiciaires explique que les États continuent d’assurer le paiement de leurs dettes au détriment du respect des droits fondamentaux de leurs populations et du redressement de leur économie.

Compte tenu de l’impact des crises de dettes souveraines sur les droits fondamentaux et de l’enjeu mondial que revêt leur résolution vu les interdépendances économiques et le devoir de coopération entre États, le cadre d'action devrait se situer au niveau international ou, à défaut d’accord, au niveau national. Les États membres de l’UE pourraient, selon certaines conditions et formes que nous analysons dans cette étude, légiférer unilatéralement pour limiter l’impact des fonds vautours et restructurer leurs dettes souveraines par le biais d’actes pris dans l’exercice de la puissance publique appelés « actes jure imperii » ou de « lois de police » en matière contractuelle.

Ainsi, nous examinons d’une part, la nécessité pour les États membres de l’UE de prendre ce type d’actes unilatéraux et d’autre part, leur conformité au droit de l’UE, afin de dégager des pistes juridiques à la fois efficaces et respectueuses du droit de l’UE permettant aux États de lutter contre les fonds vautours et de restructurer leurs dettes.

Pour mener cette étude qui nous permettra de délimiter in fine la marge de manœuvre des États au regard du droit de l’UE, nous nous appuyons sur deux exemples récents de lois : la loi grecque du 23 février 2012 sur la restructuration des dettes grecques et la loi belge du 12 juillet 2015 relative à la lutte contre les activités des fonds vautours. Leur examen présente deux intérêts majeurs. Le premier est que ces deux lois ont été au centre de litiges portés devant plusieurs juridictions au sein de l’UE. Dans ces différentes procédures, les créanciers requérants invoquent plusieurs dispositions du droit de l’UE. Le second avantage est que ces lois sont prises par des États se trouvant dans des positions différentes à l’égard du contrat d’endettement visé par l’ingérence étatique. Dans la loi grecque, l’État (grec) est en position de débiteur de l'obligation contractuelle tandis que dans la loi belge, l’État (belge) peut être soit un tiers, soit une partie au contrat.

Cette étude ne permet pas d’analyser tous les obstacles juridiques à l’adoption de tels actes unilatéraux. Considérant que les deux législations étudiées se situent au sein de l’UE et que tous les États membres ont l'obligation de respecter le droit communautaire, nous décidons de délimiter notre sujet à la marge de manœuvre des États membres au regard du droit de l’UE.

Plus précisément, nous examinons la marge de manœuvre des États au regard des Règlements Bruxelles I bis et Rome I, de la Charte des droits fondamentaux de l’UE (CDF), de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) et de son premier Protocole additionnel, du Traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE) et du Traité sur l’Union européenne (TUE).

L’étude est composée de quatre chapitres. Le premier porte sur la nécessité pour les États membres de l’UE d’agir par la voie unilatérale, compte tenu du contexte politique et économique international. Après avoir relevé les blocages politiques à la mise en place d’une procédure internationale sur la faillite des États et l’insuffisance des clauses d'action collectives (CAC), nous examinons la compétence des États pour légiférer via des lois de police et des actes jure imperii. Dans les deuxième et troisième chapitres, nous analysons respectivement la conformité de la loi grecque et de la loi belge au droit de l’UE, après avoir répondu à la question de l’applicabilité du droit international privé en cas de litige entre l’État et ses créanciers. Dans le dernier chapitre, nous synthétisons les résultats obtenus dans les chapitres II et III concernant les dettes détenues par les créanciers privés. Nous analysons ensuite les obstacles juridiques à la restructuration des dettes souveraines à l’égard des États membres et des Institutions de l’UE avant de livrer quelques réflexions pour les surmonter à l’aune du cas de la Grèce en 2018. En conclusion, nous reprenons les recommandations principales que pourraient suivre les États pour limiter l’impact des activités des fonds vautours et de restructurer leurs dettes.



De la marge de manœuvre dont disposent les Etats pour lutter contre les fonds vautours et restructurer leurs dettes au regard du droit de l’Union européenne

Renaud Vivien

membre du CADTM Belgique, juriste en droit international. Il est membre de la Commission pour la Vérité sur la dette publique de la Grèce créée le 4 avril 2015. Il est également chargé de plaidoyer à Entraide et Fraternité.