24 décembre 2020

Les représentants de quatorze pays se sont réunis à Paris, au mois d’août, sous l’égide du Fonds monétaire international, pour élaborer les procédures permettant d’augmenter les ressources de cette institution. Créés par les apports de capitaux de sept pays industrialisés (États-Unis, République fédérale d’Allemagne, Japon, Suisse, Canada, Belgique, Pays-Bas) et de sept pays producteurs de pétrole (Arabie Saoudite, Iran, Venezuela, Qatar, Nigeria, Koweït, Émirats arabes unis), les nouveaux crédits de 10 milliards de dollars seront destinés aux pays membres du F.M.I. qui se trouvent en difficulté pour équilibrer leur balance des Paiements.

L’événement n’était certes pas banal : l’absence du Royaume-Uni, de la France et de l’Italie contrastait avec la présence agissante des pays de l’OPEP, dont le poids financier dépasse largement l’influence diplomatique modeste que l’opinion occidentale s’était habituée à leur accorder. Aussi bien, à la différence des précédentes réunions du F.M.I., la rencontre de Paris fut-elle considérée en Europe avec un intérêt inhabituel, lui traduit la manière diffuse dont on Perçoit les modifications survenues dans les relations internationales depuis le début de la crise économique.

Mais ce n’est pas tout. La prise de conscience de ce changement historique s’ajoute au trouble provoqué par les récentes interventions du F.M.I. dans les politiques économiques – et sociales – du Portugal, de l’Italie et du Royaume-Uni. Dans le passé, l’Europe n’avait consacré qu’une médiocre attention à la longue série de conflits opposant le F.M.I. à différents pays d’Asie, d’Amérique latine et d’Afrique. Désormais, l’institution internationale intervient avec un certain éclat dans trois pays du Vieux Continent où, dans le passé, son rôle avait été relativement discret. Ses activités apparaissent dès lors sous un jour nouveau. Et, reprenant un point de vue naguère réservé aux leaders nationalistes du tiers-monde, divers secteurs de l’opinion européenne accusent maintenant le F.M.I. de jouer le rôle de « gendarme » des plus grandes puissances occidentales.

Le fait est que, depuis 1973, d’importantes transformations sont intervenues dans les fonctions du Fonds. Jusqu’alors, son rôle principal était lié à la surveillance du système monétaire international créé à Bretton-Woods en 1944 et fondé sur des parités de change fixes ; à ce titre, le F.M.I. était habilité à fournir une aide temporaire – des crédits de trois à cinq ans – aux pays dont la balance des paiements enregistrait un déficit ; ces prêts [1] devaient leur permettre de maintenir la parité de leur monnaie sans mettre en œuvre des tarifs protectionnistes et des systèmes de contrôle des changes qui auraient altéré les règles du libre-échange. Mais en 1971 la suspension de la convertibilité du dollar s’ajoute aux crises monétaires successives pour aboutir, en 1973, à la généralisation des changes flottants. Parallèlement, la hausse du prix du pétrole donne lieu à l’apparition d’importants déficits dans les balances des paiements des pays occidentaux. Ainsi, au moment même où l’abandon des parités fixe élimine la justification théorique des prêts du F.M.I., bon nombre de gouvernements lui demandent des crédits bien plus importants que les sommes jusqu’alors retirées par les pays du tiers-monde.

On remarque que dix pays industrialisés ont, en effet, utilisé plus de la moitié des nouvelles liquidités internationales créées par le F.M.I. depuis 1974 au titre du « mécanisme pétrolier ». A elles seules, l’Italie et la Grande-Bretagne ont prélevé 35 % de ce total [2].

Cependant, la persistance d’une crise de balance des paiements dans ces pays hypothéquait la reprise de l’ensemble de l’économie occidentale. On vit alors l’Allemagne de l’Ouest, dont les efforts unilatéraux n’avaient pas réussi à amener le gouvernement italien à une plus grande austérité économique, s’associer aux États-Unis pour demander au F.M.I. de rendre plus sévère l’accès aux nouvelles tranches de crédit ouvertes aux pays membres. Par la suite, les gouvernements de Londres, de Rome et de Lisbonne se sont successivement engagés dans de longues et laborieuses discussions avec les experts du Fonds, ces derniers devenant au bout du compte les véritables arbitres de la stabilité économique, sociale et politique de ces pays.

Or le F.M.I. et la Banque mondiale ont été, dès le départ, beaucoup moins « internationaux » qu’on ne l’avait prévu. Et ceci pour des raisons à la fois politiques et fonctionnelles. D’une part, l’Union soviétique ne participa pas à la convention de Savannah (mai 1946), qui donna naissance aux deux institutions ; la Pologne s’en retira en 1950 et la Tchécoslovaquie en 1955 ; jusqu’à la fin des années 60, la Yougoslavie restera le seul pays socialiste membre du Fonds et de la Banque mondiale [3]. D’autre part, de par leurs règles de fonctionnement, ces deux institutions sont très fortement dans la dépendance des États-Unis : bien que faisant partie du système des Nations unies, elles disposent de statuts propres et ne sont pas assujetties au principe démocratique, « une nation, un vote » qui régit l’Assemblée générale de l’ONU ; le Fonds et la Banque sont contrôlés par les pays membres en fonction de leurs quotes-parts respectives. Les États-Unis, outre l’influence que leur valait le rôle privilégié accordé au dollar dans le régime de l’étalon de change-or (Gold Exchange Standard) mis en vigueur en 1946, détenaient à cette époque 35 % des quotes-parts des deux institutions. Des réajustements successifs ont réduit leur quote-part et leur pouvoir de vote aux alentours de 21 % [4]. Mais les décisions importantes devant être prises à la majorité de 80 % les États-Unis disposent d’une minorité de blocage qui leur confère une très forte influence. Depuis quelques années, la C.E.E. partage ce privilège, mais les circonstances qui entourèrent, en 1973, la démission de M. Pierre-Paul Schweitzer, directeur du F.M.I., démontrent bien qu’aujourd’hui encore rien ne peut être entrepris au sein de cette institution contre les intérêts de la politique américaine.

Conditions draconiennes et générosité intéressée

Divers facteurs limitaient les possibilités d’action du F.M.I. et de la Banque mondiale au lendemain de la guerre. Les États-Unis, en vertu de leur suprématie dans ces deux institutions, auraient pu passer par leur canal pour atteindre leurs objectifs. Ils préférèrent recourir au plan Marshall et aux divers programmes d’aide bilatérale pour procéder à la redistribution de l’excédent de leurs réserves monétaires, condition essentielle à la reprise du commerce international.

D’autre part, il apparut assez vite que les experts du F.M.I. et de la Banque mondiale avaient sous-estimé certains éléments de l’économie d’après-guerre. Tout d’abord, les coûts de la reconstruction du potentiel industriel de l’Europe se sont révélés beaucoup plus élevés qu’on ne l’avait prévu. Aussi, le délai nécessaire au rétablissement du commerce international fut-il très long : en 1952, seuls cinq pays étaient en condition de se conformer, pour le commerce et les paiements internationaux, aux procédures que les statuts du Fonds considéraient comme convenables. Le système monétaire n’a véritablement commencé à fonctionner qu’à partir de 1958, lorsque les monnaies européennes sont devenues convertibles entre elles et avec le dollar.

Dans cette première phase, l’action du F.M.I. et de la Banque mondiale ne fut pas sans graves conséquences pour les pays du tiers-monde. La fin de la guerre de Corée provoqua une forte chute des prix des matières premières, qui s’étaient maintenus à des niveaux élevés depuis l’éclatement de la seconde guerre mondiale. Au début des années 50, lorsque les pays d’Amérique latine et les pays indépendants du tiers-monde, pour faire face à la baisse de leurs ressources d’exportation, solliciteront leur tranche de crédit auprès du F.M.I. ou s’inscriront pour obtenir des prêts de la Banque mondiale, ils se heurteront à des conditions draconiennes. Ces deux institutions imposeront un peu partout la levée des tarifs protectionnistes et l’abolition des taux de change multiples que les pays en voie de développement avaient instaurés pour soutenir leur industrie naissante, créée pendant la guerre par le processus de substitution des importations. Tel fut notamment l’enjeu des conflits qui opposèrent le Fonds et la Banque aux gouvernements des Philippines, du Mexique et du Brésil, pendant les années 50. En Europe, le public ne se sentait guère concerné par ces manœuvres, alors qu’il en bénéficiait provisoirement.

Par ailleurs, le F.M.I. et la Banque mondiale posent deux conditions à l’ouverture de crédits : une indemnisation « adéquate » des biens étrangers nationalisés, le paiement des dettes internationales antérieurement contractées. Cette dernière exigence relancera, entre certains pays d’Amérique latine et leurs créanciers occidentaux, des contentieux vieux de plusieurs décennies ou devenus caducs. Le cas le plus frappant fut sans doute celui du Guatemala, où la Banque mondiale ressuscita la question du paiement de titres émis en 1829 : ce pays obtint les crédits de la Banque uniquement après que les tribunaux guatémaltèques eurent donné raison aux détenteurs de ces obligations plus que centenaires.

Pourtant, deux spécialistes, auteurs d’une histoire de la Banque mondiale, commentent ainsi la dette extérieure des pays d’Amérique latine au lendemain de la guerre : « Une partie de ces dettes étaient périmées, car elles avaient été contractées dans des s conditions peu réalistes et les créances se trouvaient en la possession de spéculateurs et non d’investisseurs. Malgré les affirmations sincères de la Banque sur son impartialité, il ne lui était pas possible d’éviter de paraître jouer le rôle de receveur de dettes pour certains citoyens prospères des pays riches » [5].

Pour certains pays du tiers-monde, la situation change vers la fin des années 50. En effet, le volume des capitaux disponibles sur les marchés financiers occidentaux et la concurrence à laquelle se livrent les banques commerciales poussent celles-ci à assouplir leurs conditions de crédit en faveur des pays dont les richesses économiques et le niveau de développement peuvent garantir un crédit international. Par ce biais, quelques pays peuvent tourner l’orthodoxie économique imposée par le F.M.I. et par la Banque mondiale. Tel fut notamment le cas du Brésil et des Philippines. A l’époque, cette situation avait déjà surpris et inquiété certains secteurs financiers. En 1958, à la veille d’une ultime et d’ailleurs vaine négociation entre le F.M.I. et le Brésil, le Manchester Guardian, sans doute inspiré par le souvenir séculaire des conflits qui opposèrent les banques anglaises aux pays d’Amérique latine, écrivait :

« On a un faible espoir que le Fonds et la Banque pourront imposer aux Latino-Américains un peu de prudence financière, et ceci bien plus efficacement que n’ont su le faire les organes du gouvernement américain. Une opération-pilote dans cette ligne est la récente proposition du F.M,I. au Brésil. Si elle réussit, le Fonds pourra être mieux utilisé (.) pour créer des conditions de prêts « sûres ». L’Eximbank et le Development Loan Fund viendront alors avec des sommes importantes, mais dans des conditions rendues sûres par le pilote » [6].

Point important : sur les marchés financiers internationaux, dès cette époque, une distinction très nette s’est établie entre pays en voie de développement. D’un côté, les pays « commerciaux », c’est-à-dire ceux dont les richesses naturelles, la population et le niveau de développement offraient quelques garanties aux banques commerciales. De l’autre côté, les pays « aidés », plus pauvres, n’obtenant des crédits des banques privées que dans la mesure où ces prêts étaient couverts par l’assistance reçue des organisations internationales [7]. Les banques commerciales qui, « doublant » ainsi le F.M.I. et la Banque mondiale, fournissaient des prêts aux pays en voie de développement agissaient selon la logique du marché. Elles faisaient payer aux emprunteurs le risque d’insolvabilité en augmentant de quelques points les taux d’intérêt. Toutefois, à cette époque, les banques privées étaient incapables de répondre à l’ensemble de la demande, de telle sorte que l’intervention du Fonds et de la Banque mondiale était essentielle pour faire en sorte que les pays « aidés » restent intégrés dans les réseaux du commerce occidental.

Ainsi, le Financial Times écrivait-il en 1958 : « La cause la plus immédiate de la contradiction des paiements internationaux – et donc de la nécessité d’augmenter les liquidités par le moyen du F.M,I. et d’autres sources – est la tendance des pays producteurs de matières premières à restreindre leurs achats de biens de consommation et de biens d’équipement du fait que leurs recettes provenant d’exportations ont été lourdement réduites par la chute des prix mondiaux des produits primaires » [8].

Cette « générosité » bien comprise fut à la base de l’organisation de divers programmes d’aide publique au tiers-monde : des fonds publics devaient prendre le relais des fonds privés, qui ne suffisaient plus à faire en sorte que les pays « aidés » restent intégrés dans le commerce international. A cet égard, l’action de Douglas Dillon, qui était secrétaire aux affaires économiques sous la présidence d’Eisenhower, fut décisive et aboutit à l’élargissement des activités de la Banque mondiale et à la création de l’IDA (Association internationale de développement) en 1960 [9].

Les risques de défaut de paiement

Nous nous trouvons aujourd’hui dans une situation analogue : des crédits publics doivent à nouveau prendre le relais des crédits privés. Cependant, les transformations de l’économie internationale, et notamment l’expansion des activités des banques commerciales en direction des pays en voie de développement, donnent une tout autre ampleur à cette problématique. A partir de 1970, la croissance continue du commerce international ouvre une phase d’investissements accrus dans les pays du tiers-monde. Des projets considérables ont été entrepris, en partie financés par des emprunts contractés auprès des banques commerciales. Ce fut la période du « bon boom », comme l’appellent maintenant les banquiers. Cependant, depuis 1974, la récession dans les pays industrialisés se combine avec l’afflux des pétrodollars pour placer les banques commerciales en état de « surliquidité », les poussant à chercher des emprunteurs un peu partout dans le monde, même s’ils n’offrent pas toutes les garanties souhaitables : c’est le début du « mauvais boom ».

Ces mouvements convergents ont eu deux effets. D’un côté, ils ont provoqué une augmentation des moyens de financement internationaux, qui, en 1976, ont encore progressé de 95 milliards de dollars, soit 20 % de plus qu’en 1975. De l’autre côté s’est naturellement produit un endettement croissant des pays en voie de développement non producteurs de pétrole : à la fin de 1976, leur dette extérieure se montait à 180 milliards de dollars, dont 75 milliards de dollars sont dus aux banques commerciales, américaines pour la plupart. Ces deux chiffres sont en progression d’environ 20 % sur les statistiques comparables de l’année 1975 [10]. Selon de récentes prévisions de la CNUCED, la dette extérieure de ces mêmes pays augmentera dans une proportion encore plus forte, pour atteindre 253 milliards de dollars à la fin de 1977 [11].

Cet énorme mouvement de recyclage de capitaux pose un problème délicat aux grandes banques commerciales. Les six premières sur le marché de l’eurodollar sont américaines (Citicorp, Bank of America, Manufacturers Hanover, Morgan Guaranty, Chase Manhattan, Bankers Trust International) ; en septième position se trouve une banque allemande (Dresdner) et, en huitième position, une institution française (Crédit lyonnais) [12].

Pour quelles raisons les banques commerciales, court-circuitant le P.M.I., la Banque mondiale, mais aussi les institutions traditionnelles d’investissement, se sont-elles lancées aussi loin dans la politique de prêts aux pays en voie de développement ? Un élément de réponse à cette question peut être trouvé dans l’observation, d’une part, de l’évolution des taux d’intérêt sur le marché de l’eurodollar et, d’autre part, du volume des prêts accordés par les banques commerciales aux pays en voie de développement. Il existe, en effet, une corrélation entre ces deux variables : à la mesure que, comme conséquence de la récession dans les pays industriels, les taux d’intérêt fléchissent, les prêts aux pays en voie de développement augmentent et deviennent plus avantageux pour les banques.

Depuis l’an dernier, les conditions de prêt des banques commerciales se sont encore assouplies. Comme l’explique le rapport de la Banque des règlements internationaux (B.R.I. ), « les conditions sur le marché financier international étaient (...) caractéristiques d’un marché où les acheteurs sont dominants (Buyer’s Market). Il n’y avait pas insuffisance d’emprunteurs potentiels. Cependant, étant donné que la majeure part de la demande venait de pays ayant de faibles balances de paiement et de hauts niveaux d’endettement extérieur, il y avait insuffisance d’emprunteurs de première classe » [13]. Et cette tendance s’est encore accentuée dans les derniers mois.

Cette fragilité des bases de l’expansion bancaire n’avait pas manqué de susciter des inquiétudes. Toutefois, un changement significatif s’est produit au milieu de l’année dernière. Au lieu de mettre les grandes banques commerciales en garde contre les dangers de prêter à tel ou tel pays en particulier, comme elles le faisaient depuis 1974, les autorités fédérales américaines ont attiré leur attention sur le péril que leur politique de prêts aux pays en voie de développement faisait courir au système financier occidental dans son ensemble.

La vulnérabilité des banques résultait de plusieurs facteurs. A propos des risques courus par la politique de prêts aux pays en voie de développement, le rapport de la B.R.I. remarque que « l’expertise nécessaire pour évaluer (ces risques) est très différente de celle utilisée pour fixer le degré de solvabilité d’une entreprise (...). Ce type d’évaluation a entraîné (les banques commerciales) sur un terrain qui était nouveau pour beaucoup d’entre elles. Quelques grandes banques ont répondu à ce défi avec rapidité et efficacité, mais il est douteux que les autres – les banques moyennes et même certaines grandes – soient capables d’en faire autant. [14] »

A cela s’ajoute la complexité conceptuelle qui entoure la notion même de risque [15]. De surcroît, beaucoup de pays en voie de développement ont des connaissances statistiques très limitées, et les données officielles elles-mêmes ne sont pas fiables. Certes, les rapports annuels de la Banque mondiale offrent un tableau assez complet des variables économiques des pays en voie de développement, mais ils ne sont disponibles qu’avec des mois, voire des années, de retard. Examinant les rapports que l’administration fédérale américaine avait publiés sur ces questions, une journaliste écrivait en substance : pour le système financier, la question n’est plus de savoir si les dettes des pays en voie de développement seront honorées, le problème est maintenant de savoir quand, comment et où les défauts de paiements se produiront [16].

De tels défauts de paiement des pays débiteurs pouvaient se vérifier selon deux hypothèses, toutes deux lourdes de conséquences pour le système financier occidental :

a) Première hypothèse : les pays débiteurs se concertent en vue d’utiliser la menace de la banqueroute pour obtenir un abandon total ou partiel de leur dette extérieure. Les initiatives du « groupe des 77 » aux conférences de Manille (février 1976) et de Nairobi (mai 1976) ont donné quelque crédibilité à cette éventualité. Bien que le projet discuté entre pays du tiers-monde ait eu des objectifs plus limités, il ne pouvait qu’alarmer les banquiers. Certes, un effacement pur et simple de la dette extérieure des pays les plus pauvres a bien été demandé à Manille, mais il était aussi prévu d’organiser un fonds commun de réserves financières pour permettre aux pays en voie de développement non producteurs de pétrole d’étaler le service de leur dette extérieure jusqu’en 1980, période pendant laquelle ces charges seront le plus lourdes. Ce projet était cependant mort-né, de sérieuses dissensions ayant surgi au sein du « groupe des 77 », où les pays dits « commerciaux » s’opposèrent fermement à une telle initiative. Fortement intégrés dans les échanges avec les pays industrialisés, les pays « commerciaux » étaient naturellement, dans le tiers- monde, les moins disposés à mener jusqu’au bout la menace de rupture avec leurs créanciers occidentaux, d’autant qu’ils se savaient en condition de renouveler leurs emprunts auprès des banques commerciales. D’ailleurs, le vice-président de l’Eximbank n’écrivait-il pas : « L’etallement (des dettes) est acceptable pour les banques, car, dans un sens général, les banques ne veulent pas du tout être remboursées (du principal) les banquiers ne diront jamais cela de cette façon, mais le fait est qu’ils veulent laisser leur argent en train de travailler » [17]. Les deux réunions de Manille et de Nairobi montrèrent que les pays en voie de développement ne réunissaient pas les conditions minimales qui leur auraient permis d’engager une éventuelle action commune auprès de leurs créanciers. L’organisation d’un « cartel de débiteurs », qui hantait certains banquiers, paraissait totalement exclue.

b) Seconde hypothèse, un pays gros débiteur se déclare en état de cessation de paiement. « Tandis que les entreprises privées sont liquidées à l’issue d’une banqueroute, note le rapport de la B.R.I., un pays ne cessera pas d’exister pour cause d’insolvabilité extérieure... ; le danger qui existe est celui d’un étalement ou d’un moratoire (des dettes) plutôt que d’une banqueroute » [18].

Les cas du Zaïre, du Pérou, de l’Égypte

A ce titre, la crise du Zaïre est exemplaire. Alors qu’il était au bord de la banqueroute, ce pays fut aidé à franchir le cap d’une demande de moratoire pour obtenir ensuite un étalement de sa dette [19]. Les experts considèrent le Zaïre comme un cas intermédiaire entre la catégorie des pays « aidés » et celle des pays « commerciaux ». Bien que ses richesses naturelles lui aient permis d’obtenir des banques commerciales des prêts considérables, la mauvaise gestion des projets engagés et la corruption de l’administration ont conduit le Zaïre au bord de la faillite. Dès 1975, commencent à se vérifier des défauts de paiement. A la demande des créanciers réunis dans le Club de Paris, le F.M.I. intervient au milieu de 1976 pour coordonner un plan de stabilisation qui devrait permettre d’éviter le moratoire de la dette et de préparer un étalement des paiements. Au mois de novembre est annoncé un accord entre le gouvernement Mobutu et les quatre-vingt-dix-huit banques américaines, européennes et japonaises qui avaient accordé des prêts à ce pays. Quelques mois plus tard débute l’affaire du Shaba. Tout le fragile équilibre financier échafaudé par les experts du F.M.I. se trouvait compromis par les achats massifs d’armements du gouvernement de Kinshasa. A nouveau apparaissait la perspective d’une banqueroute. Toutefois, avant la cessation complète des combats, le F.M.I. venait une nouvelle fois à la rescousse du régime Mobutu : afin d’assurer la survie d’un gouvernement dont l’importance politique était décisive pour l’Occident, le Fonds accordait au Zaïre un prêt de 85 millions de dollars. La preuve était ainsi faite que la banqueroute d’un pays n’était pas réductible au seul examen de sa comptabilité nationale, et que des considérations géopolitiques entraient aussi en ligne de compte.

Les implications internationales de l’endettement de certains pays ont démontré les limites des possibilités d’action des banques commerciales. A cet égard, les événements qui ont entouré la négociation de la dette extérieure du Pérou ont agi comme un révélateur. Dès le début de 1976, il était devenu évident que ce pays ne serait pas en mesure de payer les 818 millions de dollars qui, cette année-là, venaient à échéance au titre de sa dette extérieure. En gage de bonne volonté à l’égard de ses créanciers, le gouvernement de Lima mit en œuvre en juin un programme d’austérité qui provoqua une forte hausse des prix. La capitale en fut secouée par des émeutes qui firent plusieurs morts. Un remaniement gouvernemental marqua un durcissement politique. Au mois d’août, un groupe de banques privées américaines et japonaises accepta de prêter au Pérou 220 millions de dollars, mais en même temps ce consortium de banquiers exigeait le droit de surveiller étroitement la politique du gouvernement. Le New York Times faisait alors ce commentaire : « Ce type de surveillance est traditionnellement exercé par le F.M.I. lorsque les pays reçoivent de lui des crédits importants. Le crédit accordé au Pérou (...) paraît être le premier dans lequel seuls les prêteurs privés surveilleront la politique monétaire et fiscale de l’emprunteur » [20].

En vérité, ce nouvel exploit des banques commerciales ramenait les relations internationales aux pratiques du dix-neuvième siècle, à l’époque où les banques anglaises qui dictaient la politique des pays débiteurs en Amérique latine pouvaient aussi recourir aux canonnières de la Royal Navy pour donner plus de poids à leurs injonctions économiques et financières.

Toutefois, en prenant le contrôle direct de la politique économique d’un pays dont l’importance géopolitique ne saurait être sous-estimée, les banques privées ont commis un faux pas. Ce faisant, elles court-circuitaient en effet le réseau d’institutions internationales créées précisément afin d’éviter des situations aussi périlleuses. Des diplomates n’ont pas manqué de juger l’opération aussi maladroite que dangereuse et, devant ces critiques, les banquiers amorcèrent un mouvement de repli. Le vice-président de Citicorp, l’une des principales banques du consortium de surveillance du Pérou, déclarait dès la fin de l’année : « Je ne veux plus à l’avenir prendre part à des accords comportant ce type de discipline » [21]. Et de fait, en janvier 1977, le F.M.I. prenait lui-même l’affaire en main [22].

Autre exemple : quelques semaines auparavant, le plan d’austérité « suggéré » à l’Égypte par le F.M.I. provoque au Caire des émeutes populaires qui font des dizaines de morts. Le New York Times exposait ainsi le fond du problème : « Les foules égyptiennes se sont soulevées lorsque la suppression des subsides à l’alimentation et au combustible a fait augmenter les prix du pain, du riz et des cigarettes. Cette situation, qui a affaibli le régime du président Sadate, fut imposée par les créanciers de l’Égypte – le F.M.I., la Banque mondiale et certains États arabes. Si une telle action avait été demandée par des banques américaines, la diplomatie des États-Unis dans le Proche-Orient aurait été sérieusement compromise » [23].

Les perturbations que les banques commerciales peuvent ainsi provoquer dans les relations entre l’Occident et les pays du tiers-monde sont toutefois limitées par le tissu serré d’intérêts économiques, politiques et militaires qui lient la plupart de ces pays aux marchés occidentaux. Ainsi se trouvent bloquées les possibilités d’actions communes que ces pays pourraient envisager. Du même coup, le pays qui prendrait individuellement l’initiative de rompre les ponts avec l’Occident ne tarderait pas à s’apercevoir que son action lui coûterait extrêmement cher.

A l’Est, de 40 à 90 milliards de dollars

Il est cependant un domaine d’activité des banques commerciales où de tels freins n’existent pas et où les implications politiques du problème prennent toute leur ampleur : il s’agit des prêts que ces banques accordent aux pays de l’Est.

Un universitaire britannique, spécialiste des pays socialistes, écrit à ce propos : « Une interprétation marxiste – et non pas une interprétation est-européenne – de la conduite de l’Occident pourrait suggérer que, indépendamment de la détente, les économies capitalistes développées avaient besoin d’un terrain d’expansion pour leurs excédents de production et pour leurs surplus financiers, et que l’Europe de l’Est constituait un marché aussi attrayant que celui des pays en voie de développement » [24].

Déjà considérable, l’endettement des pays du Comecon à l’égard de l’Occident atteignait en 1976 la somme de 40 milliards de dollars (dont un peu plus de la moitié sont dus à des banques commerciales), et il va s’accroître pour atteindre 90 milliards de dollars en 1980 [25].

En grande partie destinés à financer les importations de biens d’équipement occidentaux, ces emprunts paraissaient aussi offrir un avantage politique : ils permettraient à des pays comme la Hongrie ou la Pologne de se rapprocher davantage de l’Europe occidentale. Les avis sont actuellement partagés, et certains experts soutiennent que l’on risque d’arriver au résultat inverse. « L’Union soviétique, estime l’un d’eux, est déjà préoccupée par les relations soutenues que la Pologne entretient avec l’Occident (...). Une manière (pour Moscou) d’être sûr que les Polonais n’iront pas trop loin est de les laisser avoir des problèmes (avec leurs créanciers). L’U.R.S.S. n’aura alors aucune restriction à imposer aux relations que la Pologne entretient avec l’Occident, les banquiers occidentaux le feront à sa place » [26].

C’est bien effectivement la Pologne qui pose le problème le plus délicat. En 1975, elle devait consacrer au service de sa dette extérieure 30 % de ses revenus d’exportations, soit sensiblement le même taux que le Brésil et le Mexique la même année. En outre, le gouvernement polonais a perdu un important élément de sa position de débiteur : sa capacité à imposer des restrictions à la consommation en vue de redistribuer ses ressources de manière à pouvoir assurer le service tie sa dette extérieure. La révolte des ouvriers polonais a clairement Indiqué au gouvernement de Varsovie qu’il ne pouvait pas impunément s’engager dans cette voie. Or lorsqu’ils étudient la possibilité d’accorder des prêts à un pays, les banquiers occidentaux prennent nécessairement en considération l’aptitude du gouvernement à appliquer une politique d’austérité.

Mouvement d’alternance

Les banques commerciales sont aujourd’hui pratiquement assurées que les banques centrales et la B.R.I., venant à leur secours, leur cèderaient des liquidités en cas de défaut de paiement. Certains problèmes majeurs demeurent pourtant.

Comme on l’a déjà noté dans ce journal, la situation économique actuelle est proche de celle qui prévalait au tournant du siècle, lorsque les exportations de capitaux prenaient le pas sur les exportations de marchandises, aboutissant à un partage politique du globe, à l’impérialisme [27]. Dans cette perspective, il sera intéressant d’observer comment sera résolue la contradiction qui existe entre l’expansion des banques commerciales et l’état actuel des relations internationales. Notons d’abord que c’est l’endettement des pays de l’Est et des pays sous-développés non producteurs de pétrole qui permet, dans les pays occidentaux, le maintien d’une demande externe élevée, empêchant ainsi une aggravation de la récession mondiale. Des chercheurs de la Banque mondiale ont calculé que le P.N.B. de l’ensemble des pays de l’O.C.D.E. aurait encore baissé de 1 % en 1974 et 1975 si les pays sous-développés n’avaient pas eu accès aux crédits bancaires internationaux [28].

Il n’en demeure pas moins que, depuis quelque temps, est amorcé un élargissement des activités du F.M.I. et de la Banque mondiale qui aboutira nécessairement à une limitation du rôle actuellement joué par les banques commerciales. Cette évolution présente des similitudes avec la situation qui prévalait dans les années 50. Il s’agit en quelque sorte d’un mouvement d’alternance entre les banques commerciales privées et les institutions internationales de crédit : le F.M.I. et la Banque mondiale créent dans certains pays les conditions politiques et économiques qui leur permettront de contracter des emprunts auprès des banques privées ; lorsque le niveau d’endettement constitue un risque trop grand pour les banques commerciales, les institutions internationales interviennent à nouveau pour permettre à ces pays d’amorcer un nouveau cycle d’endettement. Les débats en cours montrent cependant que, dans la situation actuelle, une extension du rôle du F.M.I. et de la Banque mondiale ne résoudra peut-être pas toutes les difficultés.

Au début de 1977, un large consensus s’est dégagé en faveur d’une meilleure coordination entre, d’une part, les banques commerciales et, d’autre part, le F.M.I. et la Banque mondiale. Mais très vite apparut le fait qu’une certaine ambiguïté entourait le rôle qui serait dévolu aux différents partenaires dans ce jeu délicat.

A la suite de multiples contacts entre les banques commerciales et le FMI., M. Gabriel Huge, président de la Manufacturers Hanover Trust, porta le débat devant le public. En termes incisifs, il demanda au P.M.I. d’organiser un comité consultatif qui aurait mission d’étudier l’ensemble des opérations de cofinancement menées par l’institution internationale et les banques privées. M. Huge notait avec raison que seul le F.M.I. est en mesure d’obtenir des pays débiteurs les informations qui ne sont pas accessibles aux banques [29]. Deux jours plus tard, M. William Dale, directeur adjoint du F.M.I., tout en admettant que la question était en cours de discussion, tenait à soulever quelques « questions légitimes ». D’une part, il rappelait que les relations entre le F.M.I. et les pays membres étaient pour une bonne part « confidentielles ». Communiquer à des banques privées des informations ainsi obtenues ne pourrait qu’ébranler la confiance entre F.M.I. et pays membres, restreignant ainsi les contacts et limitant du même coup la transparence de la situation économique et sociale des pays concernés. D’autre part, M. William Dale demandait : « Quelles seront les implications de la responsabilité du Fonds pour (les prêts consentis sur la base de telles informations par) les banques commerciales ? Le Fonds serait-il responsable des mauvais prêts ? » [30].

Ce dernier point est évidemment fondamental. Les problèmes qu’il soulève limitent déjà les opérations de cofinancement de projets dernièrement entrepris dans des pays en voie de développement par la Banque mondiale et des banques privées. En effet, l’extension de telles actions conjointes amenuiserait considérablement la sécurité des prêts accordés par les banques privées sans la garantie de la Banque mondiale. A court terme, il ne pourrait en résulter qu’une aggravation des problèmes déjà posés aux banques privées.

Si le F.M.I. s’est montré réservé à l’égard d’une trop étroite association avec les banques commerciales, c’est aussi en raison des négociations alors engagées pour aboutir à un élargissement des ressources propres au F.M.I. et à la Banque mondiale. La conférence réunie à Paris au mois d’août a permis de faire un premier pas dans cette direction, qui semble mieux correspondre aux objectifs à long terme des grandes puissances industrielles.

De fait, il semble désormais établi que les blocages profonds ne surgiront pas dans le domaine financier – de nombreux experts s’accordent à exclure une crise bancaire provoquée par un défaut de paiement des pays débiteurs – mais dans le domaine commercial. C’est à ce niveau que la contradiction est la plus flagrante entre le développement capitaliste et les intérêts nationaux non seulement des pays sous-développés mais aussi des puissances industrielles moyennes comme la France, l’Italie, le Royaume-Uni [31].

Cette situation nouvelle est liée aux changements intervenus dans la division internationale du travail avec l’arrivée sur les marchés occidentaux de marchandises en partie ou entièrement manufacturées dans les pays sous-développés. Ce courant de l’hémisphère sud vers l’hémisphère nord provoque un regain de protectionnisme. En général, les pays sous-développés peuvent restreindre leurs importations de biens superflus et recourir au troc pour se procurer l’indispensable sans accroître le poids de leur dette extérieure. Restreindre leurs importations prend un sens particulier lorsqu’il s’agit de nations possédant une Industrie quelque peu avancée : leur but est alors d’accéder à un nouveau palier dans la substitution des importations, d’assurer elles-mêmes la production de leurs biens d’équipement. Les puissances industrielles moyennes, quant à elles, sont poussées, par des considérations de politique inférieure, à résister au redéploiement international des activités de certaines de leurs entreprises et à soutenir certains secteurs industriels particulièrement vulnérables aux importations des productions industrielles du tiers-monde. En Europe, les protestations contre cette concurrence dite « sauvage » ne font que commencer ; il est pour le moins cocasse de voir les industriels des pays capitalistes, inquiets des inégalités de rémunération de la main-d’œuvre, se faire les champions du progrès social dans les pays du tiers-monde d’où proviennent des produits à bas prix [32].

L’ensemble de ces problèmes rend indispensables les interventions du F.M.I. et de la Banque mondiale pour essayer d’éviter le chaos. En effet, les mécanismes du marché ne permettraient pas de résoudre ces conflits d’intérêt sans affrontements directs entre nations. Ainsi, d’une certaine manière, le F.M.I. et la Banque mondiale contribuent effectivement à maintenir la paix. Mais une certaine forme de paix...

Article d’octobre 1977. Avec l’aimable autorisation du Monde Diplomatique.

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En complément, lire également :

• Éric Toussaint, La Banque mondiale au service des puissants dans un climat de chasse aux sorcières
• Éric Toussaint, Le piège de l’endettement
• Éric Toussaint, La Banque mondiale voyait venir la crise de la dette

Notes :