6 de septiembre de 2006

A pesar de su importancia la reflexión alrededor de la deuda externa se
ha ido difuminando y relativizando en los últimos años. Mientras que en
los ochenta la deuda externa fue el centro de los debates, dos décadas
después aparece como un tema marginal dentro de la discusión tanto de
políticas públicas de financiamiento al desarrollo alternativas al
esquema vigente, cuanto del pensamiento crítico. En la región ni
siquiera se discute la pertinencia de las políticas de estabilización.
Argentina y Brasil pueden deslindar su deuda con el FMI, pero al mismo
tiempo sus gobiernos siguen fieles al recetario de la estabilización. La
misma CEPAL, antaño crítica al poder y fuente de inspiración tanto para
el pensamiento crítico cuanto de la adopción de políticas públicas de
crecimiento endógeno y redistribución del ingreso, ahora se ha
convertido en corifeo del pensamiento único.

Empero de ello, el tema de la deuda en las actuales circunstancias quizá
sea más estratégico e importante que en la misma década de los ochenta
cuando se suscitó la crisis de la deuda y se iniciaron los programas de
ajuste y de estabilización.

En efecto, las reflexiones sobre la deuda han venido priorizando los
aspectos financieros e incluso macroeconómicos en función del
financiamiento al desarrollo, pero no veían a la deuda como el detonante
de transformaciones radicales en la estructura del Estado y, ahora, en
la concesión y negociación de la soberanía territorial inherente a los
tratados de libre comercio. De la misma manera que el manejo de la deuda
sirvió como “llave maestra” para desmontar el proyecto de
industrialización y de un estado regulador, ahora sirve para dar
consistencia y coherencia a los tratados de libre comercio vinculando
las reformas estructurales con megaproyectos de explotación intensiva de
recursos naturales y de fuerza de trabajo, en los planes estratégicos
del IIRSA y del Plan Puebla Panamá.

Ha desaparecido, por ejemplo, la visualización de operadores de reformas
neoliberales, en el mismo sentido y con un alcance tan vasto y profundo
como en su momento cumplieron el FMI y el Banco Mundial, de la
Corporación Andina de Fomento (CAF), del Fonplata y del BID. De hecho,
ni la CAF ni el Fonplata aparecen en las reflexiones sobre la deuda como
los nuevos operadores políticos de la reforma neoliberal. Un
acontecimiento de vital importancia para la región, porque implica de
hecho la concesión de la territorialidad y sus recursos a las
corporaciones por la presencia de la CAF como financista del IIRSA, como
es el caso de las reformas a los estatutos internos de la CAF,
incorporando como accionistas tipo “A”, a países como EEUU y Brasil, ha
pasado desapercibido en el debate teórico. No se han analizado las
consecuencias de que ahora la banca privada norteamericana pueda entrar
a financiar los más de trescientos megaproyectos del IIRSA.

Tampoco se ha profundizado en una vinculación analítica entre los nuevos
procesos de endeudamiento multilateral, con el BID y la CAF, con los
tratados de libre comercio que EEUU está imponiendo en la región. Una
mirada más atenta a los procesos recientes da cuenta de que hay algo más
que coincidencias al hecho de que en las zonas más ricas de
biodiversidad existan bases militares norteamericanas, proyectos del
IIRSA, o del Plan Puebla Panamá y financiamiento multilateral. En esa
perspectiva, habría algo más en los discursos autonómicos en las elites
de Zulia, o de Guayaquil, o de Tarija y Santa Cruz, y que estaría
relacionado con esta nueva modalidad de negociar la soberanía estatal.
Por todo ello, a no dudarlo, existe un panorama más denso y complejo que
aquel que visualiza la deuda solamente como un aspecto contable de la
financiación del desarrollo y del peso que tiene para cualquier país el
pago de la deuda.

Ahora bien, para comprender esas nuevas dinámicas del endeudamiento
externo, y considerar a la deuda externa como un “operador de
transformaciones políticas” que relaciona a los tratados de libre
comercio con las exigencias de las corporaciones, es necesario
desprenderse del enfoque financiero y macroeconómico de la deuda, y
visualizarlo como un problema básicamente político. La deuda externa es
esencialmente un fenómeno político que actúa como dispositivo que
permite realizar transformaciones radicales del Estado, y de las
sociedades, y que ahora adecua sus formatos y sus marcos institucionales
a los requerimientos del capitalismo.

Una vez que la región ha interiorizado el discurso de la estabilización
como un discurso propio, y en el que las voces disidentes se han
extinguido, al extremo de que toda la política económica se ha
convertido en variantes sobre el esquema de estabilización. Una vez que
la reforma estructural del Estado se ha consolidado, y las sociedades se
han disciplinado gracias a los ejes transversales de la reforma
estructural, como la lucha contra la pobreza, la participación local, la
lucha en contra de la corrupción, la descentralización, de tal manera
que hasta las voces críticas terminan utilizando los mismos esquemas
conceptuales del Banco Mundial como, por ejemplo, el concepto del dólar
diario para la definición de pobreza; se hace necesario, para el poder,
pasar a una fase más profunda, aquella que tiene que ver con el
desmantelamiento de la soberanía territorial de los estados, porque la
soberanía codifica el uso, la propiedad y la gestión de los recursos
naturales.

Es necesario, entonces, desarticular las pretensiones de soberanía que
tendrían los estados sobre sus recursos naturales e incluso sobre su
población. La desarticulación de la soberanía está relacionada con los
tratados de libre comercio bilaterales que EEUU impone a los países de
la región. En efecto, los tratados de libre comercio, gracias a su
formato único y que impiden casi por definición cualquier estrategia de
negociación, desarticulan la soberanía territorial y abren los
territorios para la acción de las corporaciones y del capital financiero.

Los tratados de libre comercio son el punto final de las reformas
estructurales. Se pretenden también como puntos de no retorno. Como
estrategias finales y absolutas. Ahora bien, el mecanismo que permite
una convergencia directa entre las corporaciones y el capital
financiero, con el control, manejo, gestión y propiedad de la soberanía
territorial y de recursos naturales es, precisamente, la deuda externa.

Es desde esta visión que propongo una lectura política del endeudamiento
externo en la región, en la que podrían identificarse tres grandes
procesos o etapas, complementarios entre sí, pero diferenciados en
función de la dinámica que los prioriza:

a) Una etapa financiera en la que se rediseña la arquitectura financiera
mundial y se consolida y expande a la finanza corporativa internacional
como un actor fundamental de la globalización financiera. Esta etapa
financiera se caracteriza por la imposición de los programas de ajuste
estructural y de políticas de estabilización macroeconómica. Esta etapa
se inicia desde la crisis de la deuda en México en 1982 hasta el
presente. La institución fundamental de esta etapa es el Fondo Monetario
Internacional, y el esquema teórico legitimador de las transferencias de
recursos hacia el centro capitalista, será el monetarismo cuya expresión
concreta para garantizar el pago de la deuda y para articular los
programas de ajuste, es el enfoque monetario en balanza de pagos.
Durante esta etapa, los países deudores se convierten en exportadores
netos de capital y se articula la adopción de políticas públicas en
función del pago de la deuda. La forma por la cual se imponen esas
políticas públicas, en el campo de la economía, son las Cartas de
Intención suscritas con el FMI;

b) Una segunda etapa que se inicia a fines de 1985, durante la reunión
conjunta del FMI y del Banco Mundial en Corea del Sur, está
caracterizada por una serie de créditos del BIRF (Banco Mundial),
orientados a proyectos que reforman la estructura jurídica e
institucional del Estado. Desde que en 1985 James Baker, entonces
secretario del Tesoro americano, define los nuevos roles del Banco
Mundial dentro del ajuste económico, hasta la publicación en 1989 del
Consenso de Washington, por Williamson, existe un periodo en el cual las
condicionalidades del FMI y del Banco Mundial se yuxtaponen creando a
veces contradicciones en los tiempos y velocidad del ajuste y de la
reforma estructural (condicionalidad cruzada). A inicios de los noventa
se clarifican los roles del FMI y del Banco Mundial, concentrando a éste
en la reforma estructural del Estado, esto es, en la realización de una
serie de proyectos cuyo objetivo fundamental es la transferencia de las
atribuciones del estado hacia el sector privado. Esta etapa, por tanto,
puede ser definida como de reforma estructural y cambio institucional
del Estado. Los ejes fundamentales son los de privatización, apertura de
mercados, flexibilización laboral, disminución del gasto público, y
cambios estructurales en la conformación del Estado y en la definición
de las políticas públicas. El marco teórico que legitima y otorga
racionalidad a las estrategias planteadas en esta etapa es el
neoinstitucionalismo, en sus variantes económicas y políticas. Durante
esta fase, el nuevo endeudamiento es para programas y proyectos de
control social y de transformación institucional del Estado. Para
otorgar coherencia normativa y analítica a estas transformaciones, el
Banco Mundial estructurará el equivalente a las Cartas de Intención del
FMI, con las denominadas Estrategias de Asistencia País. El discurso
legitimante será el de la lucha en contra de la pobreza, y la
constitución de la pobreza como un fenómeno económico, y dependiente del
crecimiento económico. El crecimiento, de su parte, se concibe desde el
Banco Mundial como una tarea y una responsabilidad exclusiva del sector
privado.

c) Una tercera etapa, concomitante a la reforma estructural del Estado,
se relaciona con los “planes estratégicos”, que definen megaproyectos de
explotación intensiva de recursos naturales y de fuerza de trabajo, como
son los casos de Caña Brava en Brasil, o Camisea en Perú, o Yacyreta en
Argentina y Paraguay, entre otros. Estos megaproyectos se han integrado
en dos grandes iniciativas que incorporan a toda América Latina, son el
Plan Puebla Panamá, que se inicia en 1991 con los acuerdos de Tuxtla y
la Iniciativa de Integración de la Infraestructura Regional en Sur
América, IIRSA, creado en la cumbre presidencial de Brasil en el año
2000. Esta etapa comprende la creación de planes estratégicos en los que
se integran las políticas de reforma estructural, con las necesidades de
extracción de recursos y creación de una base física desde la cual
expandir sus actividades por parte de las corporaciones transnacionales
y controlar recursos estratégicos como las fuentes de energía, el agua,
la biodiversidad, etc. Puede ser caracterizada como estratégica, por la
presencia de estos megaproyectos que privatizan los recursos naturales y
crean vastas zonas de explotación intensiva. Esta etapa complementa el
nuevo endeudamiento con la inversión privada y con la creación de los
mercados regionales, avalizados en los tratados de libre comercio entre
los diferentes países de la región con los Estados Unidos. Las
instituciones claves para esta etapa son el BID, la Corporación Andina
de Fomento, CAF, y el Fonplata. No existe un marco teórico comprehensivo
de la misma manera que en las etapas anteriores, sino propuestas
teóricas puntuales y que desarrollan el marco epistemológico general del
liberalismo clásico para las nuevas situaciones. En ese sentido, la
creación teórica más importante para esta nueva etapa son los esquemas
de pagos por servicios ambientales.

Ahora bien, el ajuste y la reforma estructural del Estado son procesos
globales que definen la geopolítica del poder y la preeminencia del
capital financiero. Los planes estratégicos, son maniobras regionales
realizadas para asegurarse el control, dominio, posesión y usufructo de
recursos naturales estratégicos y de una provisión abundante de mano de
obra. Tanto el Plan Puebla Panamá, cuanto el IIRSA deben ser vistos en
la geoestrategia mundial de lucha por el control de zonas claves. La
frontera que define el control de los recursos estratégicos atraviesa
puntos de conflicto bélico, por ejemplo la guerra del coltan en el Congo
(ex Zaire), o la guerra del petróleo en Irak (ambas guerras aparecen en
los medios noticiosos como “guerras civiles”). De ahí que las bases
militares norteamericanas en el caso del PPP y del IIRSA estén bordeando
las zonas más ricas en recursos, a saber: el Chocó andino, el acuífero
guaraní, la cuenca del Amazonas.

Para garantizar el acceso y el control a estas zonas, EEUU ha intentado
la conformación de un mercado regional en el que las corporaciones
norteamericanas tendrían acceso privilegiado e ilimitado a estos
recursos bajo la cobertura de la seguridad jurídica y los derechos de
propiedad, con el Área de Libre Comercio de las Américas, ALCA. Luego de
su fracaso, EEUU ha llevado adelante una estrategia bilateral de
Tratados de Libre Comercio, con los mismos temas del ALCA, con varios
países de la región. EEUU ha negociado, y en algunos casos suscrito,
Tratados de Libre Comercio con los países de centroamérica (CAFTA), con
México y Canadá (NAFTA), con Colombia y Perú, con Chile, y está en
proceso de negociación con Uruguay, Paraguay y Ecuador.

América Latina, entonces, y desde la doctrina Monroe del siglo XIX, es
el objeto de un control hegemónico de EEUU que ha oscilado desde la
intervención abierta y encubierta hasta el antagonismo directo con los
regímenes políticos que se separan o intentan hacerlo de ese control
hegemónico. La región, por tanto, tiene que ser comprendida en sus
fenómenos económicos, políticos, sociales o jurídicos, dentro de esa
matriz geopolítica de neocolonialismo, intervencionismo y control
norteamericano.

De ahí que la deuda externa tenga que comprenderse como un fenómeno de
geopolítica, en el que la adopción de medidas en una región impactan, de
hecho, en la metrópoli. Si en la década de los ochenta, cuando se
suscitó la crisis de la deuda, los países latinoamericanos con
endeudamientos más altos, como México, Brasil y Argentina, hubiesen
actuado de manera coordinada y estableciendo prioridades políticas
conjuntas de negociación, habrían alterado de manera significativa el
orden mundial.

Por ello, una de las preocupaciones de la administración norteamericana
fue evitar precisamente una actuación coordinada y convergente de los
países latinoamericanos sobre el problema del endeudamiento externo. Los
EEUU se impusieron como tarea prioritaria evitar la conformación de un
sindicato de deudores, y, como segunda tarea, garantizar y proteger a su
sistema financiero interno transfiriendo los costos del exceso de
crédito y de la falta de regulación financiera a los países de la región
a través de las políticas de ajuste estructural.

Hay una relación entre la crisis de la deuda y la expansión de la
economía norteamericana. Quizá el ejemplo más dramático sea la década de
los noventa, a la que la Comisión Económica para América Latina, de
Naciones Unidas, CEPAL, la denominó como la nueva década perdida,
mientras que para los EEUU fue, en cambio, la década de los “felices
noventa”, para adoptar la expresión de J. Stiglitz, premio Nobel de
economía. Los EEUU tuvieron un crecimiento sin precedentes mientras que
América Latina, en el mismo periodo de tiempo, tuvo serios problemas
para superar la crisis económica causada por la deuda externa y las
políticas de ajuste y de reforma estructural.

No solo ello, sino que a medida que los norteamericanos transfirieron
los costos de su propia crisis a los países latinoamericanos,
convirtieron el problema de la deuda en una oportunidad que les permitió
un mayor control geopolítico sobre la zona. Es en virtud de estas
circunstancias que se debe considerar a la deuda básicamente como un
fenómeno geopolítico. Los detalles financieros de la deuda son, a pesar
de su abrumadora importancia para los pueblos del continente,
secundarios ante la estrategia neocolonial que en verdad es inherente a
la deuda externa.

Apenas se suscita la crisis de la deuda en 1982, EEUU rearticula el
entramado financiero mundial y utiliza el FMI en función de sus propios
intereses. Mientras el FMI se reveló impotente para proteger al sistema
de Bretton Woods en la coyuntura de agosto de 1971, cuando el presidente
americano Richard Nixon decretó la inconvertibilidad del oro, en la
crisis de la deuda externa ocupó un rol fundamental.

Se debe al FMI el hecho de que las políticas de estabilización
macroeconómica hayan sido la llave maestra para desarticular las
estrategias de industrialización y del Estado de bienestar en la región.
Gracias al FMI la región pasó de una priorización del empleo y el
crecimiento, al control de la inflación como meta fundamental de la
política económica. Se transitó, de esta manera, de las políticas de
industrialización a las políticas de estabilización. De las prioridades
de la burguesía industrializante hacia los requerimientos de una
burguesía financiera y especuladora. En ya tres décadas de
estabilización, ajuste y reforma estructural, en la región se han
elevado dramáticamente el número de hogares en condiciones de pobreza y
se ha suscitado una inequitativa distribución del ingreso.

Las crisis políticas en la región han sido correlativas al ajuste, y la
fragmentación y conflictividad social se alimentan desde las dinámicas
del ajuste y la estabilización macroeconómica impuestas por el FMI y el
Banco Mundial. Economías estables significa, en realidad, gasto público
deficitario para salud, educación y bienestar social, significa empleo
precario, desempleo creciente, migración, pobreza, desigualdad. Pero
también significan enormes rentabilidades para el capital financiero,
enormes transferencias netas de capital.

Las políticas de ajuste del FMI fueron una especie de ataque de
artillería y de aviación sobre las posiciones de un Estado que
intervenía de manera activa en la regulación social y en la asignación
de recursos en función de metas de crecimiento, distribución del ingreso
y creación de empleo. Una vez desarmadas esas estrategias estatales por
las políticas de ajuste y estabilización, fue el tiempo de la entrada de
la infantería del Banco Mundial, quien gracias a sus proyectos de
reforma estructural destruyó de manera implacable aquellos marcos
institucionales que de una u otra manera aún subsistían y que proponían
un Estado responsable por la distribución del ingreso y la creación de
empleo a través de políticas públicas. Cuando se vio que la tarea del
Banco Mundial de destrucción del Estado de bienestar estuvo en su fase
final, se entró a la ocupación del territorio vencido y derrotado a
través de los planes estratégicos como el Plan Puebla Panamá y el IIRSA.

La metáfora bélica utilizada tiene algo más de un recurso de retórica
cuando se piensa en que quizá el filósofo francés Michel Foucault tenía
razón cuando invirtió la fórmula de Clausewitz. Para Foucault la guerra
no es la continuación de la política por otros medios sino al revés. La
política es la continuación de la guerra porque la guerra y la violencia
son la constante, son la norma; todo lo contrario al proyecto iluminista
de Kant de la paz perpetua, lo que en realidad existiría sería un estado
de guerra permanente.

Las políticas de ajuste y de reforma estructural del FMI, del Banco
Mundial y ahora los planes estratégicos del BID y de la CAF son parte de
esa guerra perpetua. Una guerra que tiene propósitos de conquista,
control territorial, dominación y saqueo, como en toda guerra. Y no se
trata de exagerar los términos. Recuérdese que EEUU luego de invadir y
conquistar Irak, propuso la condonación de la deuda externa iraquí, y,
de hecho, perdonó gran parte de la deuda externa mientras ocupaba
militarmente el país y se adueñaba de sus recursos petroleros. La deuda
externa iraquí fue utilizada como argumento bélico, de ahí que no sea
exagerado pensar en que la geopolítica de la deuda sea también un causus
belli, es decir, una estrategia bélica.

Alguna vez, al leer el Informe Lugano de Susan George, había pensado en
la posibilidad de la exageración. George exageraba. El mundo que ella
proponía, en un ejercicio de heurística muy interesante, me parecía
demasiado violento para ser plausible. Pero la realidad siempre derrota
a la imaginación. Ahora pienso que George se ha quedado corta. Que
aquella violencia, aquel cinismo, aquellas pretensiones de violencia y
dominio del Informe Lugano, son más que plausibles, son absolutamente
reales. Si el Plan Puebla Panamá y el IIRSA finalmente se ejecutan y se
ponen en marcha, los cientos de pueblos indígenas que habitan en las
zonas de intervención tienen los días contados. Los campesinos tendrán
también sus días contados. El bosque tropical que aún subsiste
desaparecerá y en su lugar estarán o el desierto o las plantaciones de
monocultivo de productos transgénicos. El acuífero guaraní será agotado
en poco tiempo. Del Chocó andino quedarán apenas vestigios luego de la
tala maderera. Los corredores multinodales no solo devastarán la
naturaleza sino que generarán más precariedad, más pobreza. El IIRSA y
el Plan Puebla Panamá, son apenas la punta del velo que cubre el rostro
de la Medusa.