Michael Waibel passe en revue plus d’un demi-siècle de débats autour de cette question, depuis l’après Seconde Guerre mondiale jusqu’au début du 21^e siècle. Il consacre son analyse aux rapports de force entre deux approches sur la succession d’États en matière de dette. Une approche conservatrice selon laquelle les gouvernements héritent des dettes de leurs prédécesseurs. Ainsi, par la succession universelle (ou universal succession) « s’opère une complète et automatique absorption des droits et obligations de l’État prédécesseur par l’État successeur » (p. 214). L’autre approche, critique, défend que l’État successeur n’est pas lié par les dettes de l’État prédécesseur car « les obligations de l’ancienne colonie (incluant les dettes) s’éteignent lors de l’indépendance du nouvel État » ce qui fait donc « table rase » (ou clean slate theory) (p. 215).

Michael Waibel consacre son analyse aux rapports de force entre deux approches sur la succession d’États en matière de dette. Une conservatrice selon laquelle les gouvernements héritent des dettes de leurs prédécesseurs. L’autre approche, critique, défend que l’État successeur n’est pas lié par les dettes de l’État prédécesseur

Ces deux approches sont particulièrement défendues par deux chercheurs et praticiens du droit international : Daniel Patrick O’Connell et Mohamed Bedjaoui, dont Michael Waibel nous livre la biographie. Daniel Patrick O’Connell a été un des chercheurs majeurs sur la succession d’États dans la seconde moitié du 20^e siècle. Il a enseigné le droit international en Australie et au Royaume-Uni et a ardemment critiqué les travaux de la Commission de droit international [2], tandis qu’il a été rapporteur de l’Association de droit international. Michael Waibel précise que Daniel Patrick O’Connell était socialement conservateur et fervent catholique. Mohamed Bedjaoui quant à lui a été juge à la Cour internationale de justice de La Haye pendant près de vingt ans (1982-2001). Il a été également membre de la Commission du droit international des Nations unies (1965-1982) et Rapporteur spécial sur « la succession d’États dans les matières autres que les traités ».

Il est important de rappeler qu’avant cela, M. Bedjaoui a été conseiller juridique du F.L.N. algérien, puis du Gouvernement provisoire de la République algérienne (GPRA), 1956-1962, expert de la délégation algérienne aux négociations d’Évian et de Lugrin pour l’indépendance de l’Algérie (1961-1962) et directeur de cabinet du président de l’Assemblée nationale constituante à Alger (1962). Il était donc actif au sein du Mouvement des non-alignés, en faveur de l’approche de la « table rase » qui s’impose clairement pendant la période de décolonisation. Pour Mohamed Bedjaoui, le libre exercice par un peuple de son droit à l’autodétermination ne peut être entravé par des obligations d’ordre financier sous la forme de dettes. Car, selon ses mots, « l’indépendance politique est inutile sans indépendance économique » (cité p. 216). L’Algérie a d’ailleurs présenté cette approche dans des débats aux Nations unies sur l’autodétermination et dans les débats autour de la Déclaration sur les relations amicales, arguant que la libération politique passe par la libération économique. La « table rase » est donc essentielle pour réaliser l’indépendance des nouveaux États. Et cela a fait l’objet de nombreux travaux au sein de la Commission de droit international sur la succession d’États de l’ONU.

La démonstration de l’ampleur des débats réalisée par Michael Waibel est importante car elle rappelle que la succession en matière de dette fait l’objet de controverses entre juristes et entre États depuis plusieurs siècles

De son coté, Daniel Patrick O’Connell a cherché à trouver un entredeux entre cette position et celle qui défend la succession universelle qui sont, selon lui, irréconciliables avec la réalité politique (p. 218). Il rejetait l’approche universelle car « les obligations de l’État successeur tombent avec l’État prédécesseur ». Mais en même temps, écrit Michael Waibel, Daniel Patrick O’Connell « a une attention pour la stabilité, pour la continuité, le moins de perturbation du système économique mondial » (p. 218). Cela a été développé dans les travaux de l’Association de droit international sur la succession d’États dont Daniel Patrick O’Connell était rapporteur. Dans ce sens, l’approche de la « table rase » pourrait endommager la structure des relations internationales, alors que le besoin de continuité et de stabilité sont plus nécessaires que jamais. Comme le souligne Michael Waibel, « son approche est guidée par une approche pragmatique de la réalité et non par des idéaux romantiques ou politiques » (p. 219). Ainsi, tout en critiquant les travaux de la Commission de droit international sur la succession d’États, Daniel Patrick O’Connell considérait que la succession devait être la règle et la non-succession une exception dans le cas de la décolonisation.

La démonstration de l’ampleur des débats réalisée par Michael Waibel est importante car elle rappelle que la succession en matière de dette fait l’objet de controverses entre juristes et entre États depuis plusieurs siècles. Elle permet de relativiser les propos de Mitu Gulati et Ugo Panizza, deux autres auteurs du livre Diplomaties de la dette souveraine. Repenser la dette souveraine, des empires coloniaux à l’hégémonie, qui présentent le principe de la continuité des obligations des États, notamment en matière de dettes, comme un principe intangible, qui ne ferait pas l’objet de débat [3]. Cependant, plusieurs critiques à l’égard de l’article de Michael Waibel méritent d’être formulées.

Il ne s’agit pas d’un simple débat d’idées mais bien d’une véritable bataille politique

Il y a d’un côté le camp des mouvements pour l’indépendance et la décolonisation, et de l’autre côté, il y a la défense de l’ordre colonial et postcolonial soutenu par les grands États, les États créanciers, opposés à l’idée d’un nouvel ordre international

Tout d’abord, contrairement à ce que Michael Waibel laisse penser, il ne s’agit pas simplement d’un débat d’idées entre des écoles de pensées. Mohamed Bedjaoui mène une véritable action politique au sein de la Commission de droit international des Nations Unies pour faire avancer la lutte des États nouvellement indépendants pour s’émanciper de la tutelle économique des puissances occidentales et ainsi construire le Nouvel ordre économique international. Dans le combat qu’a mené Mohamed Bedjaoui au sein de la Commission de droit international, l’objectif était de doter les États d’outils juridiques pour légitimer par le droit international des actes unilatéraux, et notamment des répudiations de dettes par les États nouvellement indépendants. Il y a donc d’un côté le camp des mouvements pour l’indépendance et la décolonisation, marqué par des révolutions comme celle de la Chine en 1949 et de Cuba en 1959, et des chefs d’États de nouveaux États indépendants comme Ben Bella en Algérie, Soekarno en Indonésie, Nasser en Égypte, ou Néru en Inde, qui ont mené un combat au sein des instances des Nations unies. De l’autre côté, il y a la défense de l’ordre colonial et postcolonial soutenu par les grands États, les États créanciers, opposés à l’idée d’un nouvel ordre international, qui gagneront du terrain à partir de la crise de la dette de 1982. Et nos deux chercheurs ont véritablement pris position pour l’un ou pour l’autre camp.

Alors que Daniel Patrick O’Connell est tourné vers les problèmes auxquels font face les pouvoirs des métropoles, Mohamed Bedjaoui est tourné vers les problèmes auxquels font face les pays qui émergent de la décolonisation. Pour Daniel Patrick O’Connell, la décolonisation est un problème éphémère, peu signifiant, tandis que pour Mohamed Bedjaoui, il implique le droit à l’autodétermination. Il y a donc un véritable positionnement politique qui opère là-dessous. Ainsi, dans son article, Michael Waibel aurait pu se risquer davantage et rappeler que si Mohamed Bedjaoui et Daniel Patrick O’Connell ont deux visions différentes de ce que devrait être le droit international de la succession, ils ont surtout deux compréhensions différentes de la décolonisation [4].

La codification du droit international n’est pas un vain travail

Le combat mené par Mohamed Bedjaoui a abouti à un traité multilatéral, la Convention de Vienne sur la succession des États de 1983

Le combat mené par Mohamed Bedjaoui a abouti à un traité multilatéral, la Convention de Vienne sur la succession des États de 1983, qui reflète l’approche critique susmentionnée. Elle est également consacrée à l’article 16 de la Convention de 1978 qui stipule que les États issus de la décolonisation ne sont pas automatiquement liés par un traité en vigueur concernant leur territoire à la date de la succession. L’article 38 de la Convention de Vienne de 1983 sur la succession d’États en matière de biens, d’archives et de dettes d’États (non encore en vigueur) est à cet égard explicite :

1. Lorsque l’État successeur est un État nouvellement indépendant, aucune dette d’État de l’État prédécesseur ne passe à l’État nouvellement indépendant, à moins qu’un accord entre eux n’en dispose autrement au vu du lien entre la dette d’État de l’État prédécesseur liée à son activité dans le territoire auquel se rapporte la succession d’États et les biens, droits et intérêts qui passent à l’État nouvellement indépendant.
2. L’accord mentionné au paragraphe 1 ne doit pas porter atteinte au principe de la souveraineté permanente de chaque peuple sur ses richesses et ses ressources naturelles, ni son exécution mettre en péril les équilibres économiques fondamentaux de l’État nouvellement indépendant.

Cependant, Bedjaoui et le mouvement des non-alignés n’ont pas réussi à recueillir le soutien des États créanciers. En effet, la Convention de Vienne sur la succession d’États en matière de biens, archives et dettes d’État de 1983 n’est toujours pas entrée en vigueur.

C’est pourquoi, Michael Waibel qualifie le projet de codification de la Commission de droit international de « malheureux » et stipule que la tentative de la Commission de formuler des règles et des principes généraux a échoué (p. 226). Il démontre ceci au regard du fait que les dispositions des travaux de la CDI n’a pas impacté la pratique des États et ne se sont pas appliquées à certaines crises contemporaines, tel que l’éclatement de l’U.R.S.S. et de la Yougoslavie. Il omet de mentionner qu’une série d’États qui ont obtenu leur indépendance après l’implosion de l’URSS en 1991 tels l’Ukraine, les 3 républiques baltes et d’autres n’ont pas hérité des dettes de la période soviétique. Il conclut que les négociations restent le principal mode pour gérer les litiges de succession. Il cite les exemples de l’indépendance de l’Écosse par rapport au Royaume-Uni et de la Catalogne par rapport à l’Espagne.

Il entérine par-là la vision de Daniel Patrick O’Connell pour qui le droit sur la succession d’États était « tout à fait inadapté au processus de codification car il était coincé dans un cadre temporel et un milieu idéologique particulier » et parce qu’il n’était pas soutenu par la pratique des États (p. 221). Selon Daniel Patrick O’Connell, les États successeurs n’ont généralement pas contesté leurs obligations concernant les dettes et ont, au contraire, déployé d’immenses efforts pour maintenir la continuité de leurs systèmes juridiques internes. Daniel Patrick O’Connell appuie sa thèse sur divers exemples de succession, notamment entre la Belgique et le Congo, ainsi qu’entre l’Inde et le Royaume-Uni, pour lesquelles les dettes locales sont à chaque fois restées de la responsabilité du nouvel État indépendant. Les quelques exemples où une colonie a assumé une répartition de la dette souveraine avec le nouvel État indépendant (l’Algérie, Israël et la Guinée) représentent pour lui des exceptions au principe de la continuité des obligations.

La codification du droit international n’est pas un vain travail, mais de toute évidence un enjeu politique majeur pour les États créanciers

Mais là où il voit des exceptions, Mohamed Bedjaoui voit lui des cas emblématiques de l’application de la théorie de la « table rase » en ce que ces États ont refusé d’assumer des dettes issues des États prédécesseurs (p. 224). Par ailleurs, il est nécessaire de rappeler que ce qui a notamment fait obstacle à la ratification de la convention de 1983, c’est l’affirmation par la Convention du principe de souveraineté permanente sur les ressources naturelles (comme principe supérieur à la propriété privée) ainsi que les articles de la Convention qui ouvrent la porte à des réparations de la part des ex-pays colonisateurs [5]. La codification du droit international n’est donc pas ici un vain travail, mais de toute évidence un enjeu politique majeur pour les États créanciers.

Si une convention est forcément imprégnée des préoccupations d’une certaine époque qui peuvent n’être plus ressenties au moment où l’on fait appel aux règles concernées, cela n’empêche pas que les Conventions de 1978, en particulier l’article 16, et de 1983 demeureront toujours un « utile baromètre des anxiétés d’une époque » [6]. Et que ce dernier puisse être mobilisé encore aujourd’hui pour les cas de territoires non autonomes. Comme le soulignent certains juristes « Il ne peut en effet être totalement exclu que, à la faveur des tentatives de donner une seconde vie au principe d’autodétermination en dehors du contexte colonial, le champ d’application de l’article 16 soit un jour étendu en manière telle qu’il s’appliquerait en dehors des cas de décolonisation » [7].

La dette odieuse n’est pas une « question périphérique »

Lors de l’indépendance de leurs colonies d’Afrique, de nombreux États européens ont cherché à imputer aux nouveaux États indépendants la charge de tout ou partie des dettes contractées pour les coloniser. Toutes ces dettes sont frappées de nullité

Michael Waibel conclut son article en arguant que la thèse de Daniel Patrick O’Connell, selon laquelle la négociation est le principal mode de règlement des conflits de succession, tient une position centrale dans les débats contemporains. Avec ça, il soutient l’idée que la dette odieuse est une « question périphérique » comme avancé par Daniel Patrick O’Connell (p. 221).

À la lecture de Michael Waibel, ce qu’il manque de rappeler c’est l’importance de la doctrine de la dette odieuse élaborée en 1927 sur la base d’un siècle et demi de litiges en matière de dettes souveraines. Cette doctrine a souvent remis en cause le principe de la continuité des obligations des États, tant du point de vue de la théorie par de nombreux juristes dès le 19^e siècle que dans la pratique par le recours des États à des répudiations unilatérales de dettes. Les dettes contractées par des anciennes colonies qui entraînent de graves violations des droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels des populations peuvent être qualifiées d’odieuses. Lors de l’indépendance de leurs colonies d’Afrique, de nombreux États européens dont la Belgique, la France et la Grande-Bretagne ont cherché à imputer aux nouveaux États indépendants la charge de tout ou partie des dettes contractées pour les coloniser. Toutes ces dettes sont frappées de nullité.

Il n’est pas inutile de rappeler que l’Ukraine, dont l’invasion récente par la Russie est sous le feu de l’actualité, n’a pas hérité de dette de la part de l’Union soviétique, lorsqu’a implosé l’Union soviétique à la fin de l’année 1991

Comme Éric Toussaint l’a analysé en détail dans le livre Le Système dette. Histoire des dettes souveraines et de leur répudiation, paru en 2017, au cours du 19^e siècle jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, une série de gouvernements des anciennes colonies espagnoles d’Amérique latine ont suspendu le paiement ou ont répudié des dettes car ils les ont considérées comme odieuses, illégales et/ou illégitimes [8]. Éric Toussaint montre bien qu’il y a eu des actes importants d’annulation ou de répudiation de dettes dans la deuxième moitié du 20^e siècle et au début du 21^e siècle. Voici une liste non exhaustive : la répudiation des dettes par la Chine révolutionnaire en 1949-1952 ; la répudiation des dettes à l’égard des Pays-Bas par l’Indonésie en 1956 ; la répudiation des dettes par Cuba en 1959-1960 ; la répudiation des dettes coloniales par l’Algérie en 1962 ; la répudiation par l’Iran en 1979 des dettes contractées par le Shah pour acheter des armements ; la répudiation par les trois républiques baltes des dettes héritées de l’URSS en 1991 ; l’annulation de la dette de la Namibie à l’égard de l’Afrique du Sud par le gouvernement de Nelson Mandela en 1994 ; l’annulation de la dette coloniale du Timor-Leste en 1999-2000 ; l’annulation de 80 % de la dette irakienne en 2004 ; la répudiation par le Paraguay des dettes envers des banques suisses en 2005 ; l’annulation par la Norvège en 2006 de ses créances sur cinq pays (Équateur, Pérou, Sierra Leone, Égypte et Jamaïque), l’annulation en 2009 d’une partie de la dette équatorienne qui avait été identifiée comme illégitime par la commission d’audit en 2007-2008, etc.

Autant d’actes unilatéraux de répudiation ou de restructurations unilatérales de dettes qui devraient servir d’exemples par exemple pour annuler la dette ukrainienne, dont l’écrasante majorité est illégale. À cet égard il n’est pas inutile de rappeler, comme indiqué plus avant dans cet article, que l’Ukraine, dont l’invasion récente par la Russie est sous le feu de l’actualité, n’a pas hérité de dette de la part de l’Union soviétique, lorsqu’a implosé l’Union soviétique à la fin de l’année 1991.

Les enjeux liés aux dettes souveraines nécessitent une lecture critique radicale

Michael Waibel manque de souligner que la Banque mondiale et le FMI ont agi systématiquement pour influencer les États vers la continuité des obligations et ce, malgré un changement de régime. Une offensive néolibérale s’est progressivement imposée au niveau planétaire et a renforcé le pouvoir de coercition des institutions comme la Banque mondiale et le FMI et des créanciers en général

Pour finir, Michael Waibel manque de souligner que la Banque mondiale et le FMI ont agi systématiquement pour influencer les États vers la continuité des obligations et ce, malgré un changement de régime. Ainsi, la continuité des obligations n’est pas juste un principe issu de l’action des États. Il y a véritablement une offensive néolibérale qui s’est progressivement imposée au niveau planétaire qui a renforcé le pouvoir de coercition des institutions comme la Banque mondiale et le FMI et des créanciers en général. Et il est clair que les programmes de réforme économique (plans d’ajustement structurel) mis en place par le FMI, la Banque mondiale et en Europe par la Commission européenne violent le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes ainsi que les textes qui visent à protéger les droits humains.

Il est à ce propos indispensable de rappeler que, quel que soit le contexte (colonial ou non), les droits humains prévalent sur le remboursement de la dette. Ceci est consacré par la Charte de l’ONU, la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 (DUDH), la Charte sur les droits et les devoirs économiques des États (1974), la Déclaration sur le droit au développement (1986) ou encore le Pacte sur les droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) de 1966. C’est ce que confirme un arrêt rendu par le Tribunal de la Cour de justice de l’Union européenne le 23 mai 2019 qui stipule qu’en vertu du droit international, un État peut modifier unilatéralement ses obligations en matières de dettes afin de venir en aide à sa population [9]. La Cour y a signifié aux créanciers qu’ils ne pouvaient pas invoquer le principe de la continuité des obligations de l’État grec à leur égard. Ces créanciers allemands considéraient que la loi adoptée par la Grèce en 2012, qui impose un échange forcé de titres de sa dette contre de nouveaux titres avec une réduction de valeur de plus de 50 %, constituait une violation des obligations de la Grèce. Les requérants invoquaient la violation du principe pacta sunt servanda qui implique qu’un contrat doit être respecté. La Cour leur a répondu que ce principe général ne s’appliquait pas à eux et que, de toute manière, un État pouvait ne pas respecter le principe pacta sunt servanda s’il invoquait avec raison le principe rebus sic stantibus. La Cour les a déboutés et les a condamnés à payer les frais de justice [10].

Il est à ce propos indispensable de rappeler que, quel que soit le contexte (colonial ou non), les droits humains prévalent sur le remboursement de la dette

Finalement, la question politique que pose fondamentalement cette tension autour du principe de la succession des obligations n’est pas tant celle d’hériter ou non d’obligations contractées au temps de la colonisation, mais bien celle d’hériter d’obligations contractées en temps d’assujettissement, quel que soit le contexte historique, au risque de bafouer le respect des droits humains.

Pour en savoir plus sur le livre Diplomaties de la dette souveraine. Repenser la dette souveraine, des empires coloniaux à l’hégémonie (Sovereign Debt Diplomacies : Rethinking sovereign debt from colonial empires to hegemony) de Pierre Pénet et Juan Flores Zendejas, lire :

1. Deux siècles de conflits à propos des dettes souveraines
2. Un livre qui remet la dette odieuse à l’ordre du jour
3. La CNUCED, de l’activisme technocratique à l’assistance technique