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Entretien avec l’Expert indépendant de l’ONU sur la dette externe : « J’encourage tous les États à mener des audits de la dette »
par Renaud Vivien , Cephas Lumina
16 juin 2009

Le 5 juin 2009 a eu lieu à Genève la 11e session du Conseil des droits de l’homme de l’ONU au cours de laquelle l’Expert indépendant sur la dette externe, Cephas Lumina, a présenté son rapport préliminaire [1.] devant les États, les agences de l’ONU et les ONG accréditées. La Banque mondiale n’y a pas participé, montrant son manque d’intérêt pour les questions relatives aux droits humains…Le CETIM [2.] et le CADTM ont répondu présents en assistant à cette séance officielle et en organisant une conférence parallèle au Palais des Nations-unies sur l’audit de la dette en présence de la Ministre de l’économie et des finances de l’Équateur, Maria Elsa Viteri et de Cephas Lumina. Ce dernier nous a également accordé une interview sur son rapport intermédiaire. Son mandat s’achèvera en 2010 par la remise d’un rapport final. Au menu de cette interview : audit de la dette, dette illégitime et obligations pour les IFI et les États de respecter les droits humains. Soulignons que ce rapport utilise la brochure du CADTM « Les Chiffres de la Dette [3.] » et qu’il affirme explicitement que les obligations de respect des droits humains prévalent sur les obligations financières des États.

Dans le rapport que vous avez présenté aujourd’hui au Conseil des droits de l’homme de l’ONU, vous insistez sur le lien entre la dette extérieure et les droits humains en proposant un cadre conceptuel pour comprendre cette relation. Pouvez-vous développer cette approche ?

Un des principaux objectifs du mandat qui m’a été confié par le Conseil des droits de l’homme dans sa résolution 7/4 du 27 mars 2008 est de développer des principes directeurs à l’intention des États, des Institutions financières internationales (IFI) et des institutions privées afin de garantir que le respect des engagements des États relatifs à la dette extérieure n’affecte pas leurs obligations de respecter les droits humains. Mon prédécesseur, l’expert indépendant Bernard Mudho, a développé une première version de principes directeurs. Mon travail consiste à améliorer ces principes directeurs en les reliant aux Traités de protection des droits humains afin qu’ils aient plus de poids. Je rappelle ainsi les obligations juridiques internationales qui s’imposent non seulement aux États mais aussi aux institutions internationales comme la Banque mondiale. Pour élaborer ce cadre conceptuel liant la dette externe aux droits humains, j’ai examiné les effets de cette dette et des politiques d’ajustement structurel sur les droits fondamentaux. Mon rapport intermédiaire met en évidence l’impact négatif du mécanisme de la dette extérieure sur les droits économiques, sociaux et culturels tels que le droit à l’éducation ou le droit à la santé. En 2005, le Liban consacrait par exemple 52% de son budget au remboursement du service de la dette contre seulement 23,1% pour l’éducation et la santé !
J’explique également que les allègements de dette consentis au titre de l’Initiative PPTE (Pays Pauvres Très Endettés) promue par la Banque mondiale et le FMI n’ont pas réglé durablement le problème de la dette puisque des pays comme le Burkina Faso ou le Niger se retrouvent avec un niveau d’endettement encore plus important après le point d’achèvement de l’initiative PPTE. De plus, pour obtenir les allègements de dette, ces pays doivent appliquer des politiques qui entraînent la violation des droits sociaux. Par exemple, la Zambie a dû geler en 2004 les salaires des fonctionnaires sur injonction du FMI. Les droits civils et politiques comme que le droit à la participation sont également violés dans le processus d’adoption des DSRP (Documents stratégiques de réduction de la pauvreté). En effet, les parlements nationaux ne sont pas consultés dans la plupart des cas et l’adoption finale de ces documents est toujours conditionnée par l’accord final des IFI.

Est-ce que cette approche de la dette basée sur les droits humains recueille un large soutien des États et des IFI ?

Non, pas tout à fait. La résolution 7/4 qui institue mon mandat a été adoptée par une majorité de 34 voix contre 13. Sur les 34 États ayant voté en faveur de cette résolution, aucun n’est un pays créancier du Nord. En réalité, le début de mon mandat fut marqué par les traditionnelles tensions entre les riches pays créanciers et les pays en développement. En effet, depuis la désignation à l’ONU du premier expert sur la dette externe en 1997, les États du Nord considèrent que la problématique de la dette n’a aucun lien avec les droits humains, qu’elle est purement économique et qu’elle doit donc être traitée en dehors du Conseil des droits de l’homme et de l’Assemblée générale de l’ONU. Ils préconisent notamment le règlement au sein du Club de Paris car à l’Assemblée générale et au Conseil des droits de l’homme, les pays du Nord se retrouvent en minorité puisque chaque pays dispose d’une voix. Ce qui va logiquement à l’encontre des intérêts des pays créanciers. Depuis le début de mon mandat, j’ai rencontré une diversité d’acteurs (États, IFI, ONG) mais je dois admettre que ce sont les organisations de la société civile et certains États comme l’Équateur et la Norvège qui m’ont le plus aidé. Les responsables de la Banque mondiale que j’ai consultés ont des positions différentes entre eux. Certains réfutent catégoriquement l’approche basée sur les droits humains pour ne considérer que la dimension économique de la dette. Pourtant, les IFI sont liées juridiquement par des textes contraignants tels que la Charte de l’ONU ou encore les deux Pactes de 1966 sur les droits économiques, sociaux et culturels et sur les droits civils et politiques. Cette attitude tient notamment au fait que les IFI ont été créées en 1944, soit avant l’adoption de ces conventions internationales.

Quelles mesures immédiates relatives à la dette externe préconisez-vous pour faire face à la crise économique mondiale qui affecte les droits humains et qui s’accompagnera irrémédiablement d’une nouvelle crise de la dette ? Etes-vous par exemple en faveur d’un moratoire sur le remboursement de la dette comme le propose le secrétaire général de la CNUCED, Supachai Panitchpakdi ?

Je suis contre un simple moratoire car cette mesure n’est pas viable. Il faut aller plus loin en instaurant un moratoire conditionnel : c’est à dire, une suspension du paiement de la dette suivie d’une annulation de la dette externe si la situation de l’État ne s’est pas améliorée à l’expiration de ce moratoire. En effet, je crains que si les PED prennent l’engagement de suspendre le remboursement du service de la dette pendant une période donnée, il risquent d’être liés par cet engagement et de reprendre ensuite le remboursement de la dette au détriment des budgets sociaux. Il faudrait donc un accord entre les PED et les créanciers pour que ce moratoire soit assorti d’une annulation de la dette lorsque la situation d’endettement reste insoutenable. Je préconiserai plutôt de suivre les exemples de la Norvège et de l’Equateur [4.] qui ont mené des audits de la dette et annulé une partie de leurs créances tout en reconnaissant leur co-responsabilité (dans le cas de la Norvège). Soulignons que cette co-responsabilité est une principe central depuis le Consensus de Monterrey en 2002.
J’incite donc tout particulièrement les pouvoirs publics à mener des audits de la dette comme l’ont fait la Norvège et l’Équateur. Ces audits, qui sont des outils de contrôle démocratique, permettront à la fois de connaître l’origine des dettes et de fonder juridiquement l’annulation ou la répudiation de toutes les dettes contractées en violation du droit interne des États, par exemple.
Il faut également réformer l’architecture financière internationale en démocratisant les IFI, qui sont les défenseurs des intérêts des créanciers.

La dette illégitime constitue un de vos axes prioritaires pour 2009 et 2010. Comment allez-vous travailler précisément sur cette notion ?

Les expériences d’audit en Équateur et en Norvège ont mis en lumière la notion de dette illégitime. Mais il n’existe pas encore de définition internationale de la dette illégitime. Je souhaite donc, en collaboration étroite avec la CNUCED, définir les contours de cette notion et mettre l’accent sur la co-responsabilité des créanciers et des débiteurs pour promouvoir un financement responsable. Cette notion doit s’appliquer pour le futur afin de prévenir l’apparition de nouvelles dettes illégitimes mais également pour le passé afin d’annuler sans conditions toutes les dettes illégitimes. Je suis déjà en contact avec la CNUCED sur ces questions car elle a reçu l’année dernière des financements de la Norvège, dans le cadre d’un projet de trois ans, pour développer le concept de dette illégitime. Notre intérêt commun est donc d’avoir des positions les plus proches possibles sur la dette illégitime. Pour clarifier son contenu, nous consulterons les États, les ONG mais aussi les IFI. Enfin, je compte également développer, dès à présent, la relation entre la dette externe et le commerce international pour pouvoir expliciter ce lien dans mon rapport de 2010. En effet, la dette externe et le commerce international sont indissociables puisque les Etats débiteurs doivent exporter leurs matières premières pour rembourser la dette en dollars US. Ce mécanisme les rend ainsi extrêmement dépendants du cours de ces produits fixé par les marchés internationaux.

Comment articulez-vous les audits nationaux de la dette et l’arbitrage international sur la dette externe ?

C’est une démarche en deux temps. J’encourage en premier lieu les États à mener des audits nationaux de la dette à l’instar de l’Équateur. Ces audits, en tant qu’actes souverains des États, n’ont pas à être acceptés par les créanciers. Ces audits pourront fonder des annulations/répudiations inconditionnelles de toutes les dettes illégitimes. Mais si un litige apparaît suite à la décision découlant de ces audits comme l’annulation/répudiation des dettes ou la suspension de paiement des dettes, il pourra été tranché par un tribunal d’arbitrage. Ce tribunal pourra également établir les responsabilités partagées des parties. Soulignons que ces arbitrages sur la dette souveraine ont déjà été abordés au sein des Nations unies, notamment par l’ancien secrétaire général Kofi Annan. La crise actuelle doit alors être saisie comme une opportunité pour mettre en place ce type d’arbitrage. Enfin, j’aimerais souligner que mon rapport ne plaira certainement pas à tous les créanciers. C’est pourquoi il faudra un large soutien des citoyens au Nord et au Sud et une pression populaire sur les gouvernements. En effet, mon rapport n’a aucune force contraignante.


Notes :

[4.L’expert indépendant présentera en 2010 le rapport complet de ses visites officielles en Norvège et en Équateur.

Renaud Vivien

membre du CADTM Belgique, juriste en droit international. Il est membre de la Commission pour la Vérité sur la dette publique de la Grèce créée le 4 avril 2015. Il est également chargé de plaidoyer à Entraide et Fraternité.

Cephas Lumina

membre de la Commission pour la vérité de la dette grecque, professeur de droit public à l’Université Fordham (Pretoria-Afrique du Sud), ancien rapporteur indépendant du Conseil des Droits de l’Homme des Nations Unies, spécialiste de l’impact des dettes et d’autres obligations économiques internationales des États sur les Droits de l’Homme, notamment dans les domaines des droits économiques, sociaux et culturels et rédacteur en 2013 d’un rapport spécial sur la Grèce du Conseil des Nations Unies sur les Droits de l’Homme.