Depuis 1970, la plupart des gouvernements des pays riches piétinent leur engagement de consacrer 0,7% de leur revenu national brut (RNB) à l’aide publique au développement des pays du Sud. Alors que cette promesse revient régulièrement sous les feux de la rampe, comme lors du sommet du G8 de 2005 où elle a été renouvelée pour 2015, l’APD pose question. N’est-elle pas utilisée avant tout comme un alibi par des États prétendument généreux mais dont les exigences politiques et économiques envers le tiers-monde bloquent justement toute tentative de développement autonome ?

A première vue, la forte diminution de l’APD au cours des années 1990 semble redevenir d’actualité. Les chiffres publiés par le Comité d’aide au développement (CAD), chargé au sein de l’OCDE de centraliser les informations concernant l’APD, indiquent effectivement une nouvelle inversion de tendance : après avoir baissé d’un tiers en comparaison du RNB des pays membres du CAD, de 0,33% en 1990 à 0,22% en 2001, l’APD est remontée à 0,33% en 2005 avant de repartir à la baisse pour atteindre 0,28% en 2007, soit 103,7 milliards de dollars. L’objectif de 0,7% n’est atteint que par quelques pays du Nord de l’Europe : la Norvège, la Suède, le Luxembourg, le Danemark et les Pays-Bas. A l’inverse, cinq pays consacrent moins de 0,2% de leur RNB à l’APD : l’Italie, le Portugal, le Japon, la Grèce et les États-Unis. Tout cela révèle le fiasco des engagements internationaux. La promesse de 0,7% a-t-elle alors davantage de chances d’être tenue en 2015 qu’en 1970 ?

Les engagements pris lors du sommet du G8 en 2005 étaient clairs : hausse importante de l’APD, et notamment doublement d’ici 2010 de l’APD destinée à l’Afrique. Selon l’OCDE, cela supposait « de porter l’aide de 80 milliards USD en 2004 à 130 milliards en 2010 (à prix constants de 2004)  ». Le bilan est sans appel : « de façon générale, la plupart des donneurs ne sont pas en voie de respecter les engagements annoncés en termes d’accroissement de l’aide et devront procéder à des augmentations sans précédent pour atteindre les objectifs qu’ils se sont fixés pour 2010 [1] ». Autant dire que ces objectifs ne seront pas atteints. Décidément, depuis bientôt quarante ans, la parole d’un chef d’État du G8 ne vaut pas cher…

En fait, la nature même de l’APD pose réellement problème. La définition qu’en donne le CAD montre ses limites et prédétermine ses errements : l’APD est en effet constituée de «  prêts ou dons accordés aux pays et territoires figurant dans la partie I de la liste des bénéficiaires de l’aide […] de la part du secteur public, dans le but principalement de faciliter le développement économique et d’améliorer les conditions de vie. » Le CAD tient donc à jour une liste, appelée « partie I », actuellement constituée de 150 pays et territoires à revenu faible ou intermédiaire, récipiendaires de l’APD. Les autres pays, dits « en transition » et formant la « partie II », sont des pays de l’ex-bloc soviétique et certains autres plus avancés : les prêts et dons concédés à ces pays n’entrent pas dans l’APD, mais dans l’aide publique (AP).

Les prêts sont pris en compte dans le calcul de l’APD à condition qu’ils soient accordés aux pays éligibles à un taux dit « concessionnel », à savoir inférieur d’au moins 25% au taux du marché. Le montant des prêts dans l’APD est loin d’être négligeable : fin 2007, la dette des pays du Sud contractée envers un autre État à un taux concessionnel s’élevait ainsi à 230 milliards de dollars [2]. L’APD est donc en elle-même génératrice de dette.

En conséquence, les remboursements qu’elle engendre provoquent une hémorragie de capitaux pour les pays du Sud. Entre fin 1994 et fin 2007, en ce qui concerne les créances bilatérales à taux concessionnel, les pouvoirs publics des PED ont remboursé 82,4 milliards de dollars de plus qu’ils n’ont reçu en nouveaux prêts [3]. Ce transfert net négatif lève le voile sur une des facettes de l’aide : tout compte fait, une partie de l’APD permet aux pays donateurs de s’enrichir aux dépens de ceux qu’ils prétendent aider.

De plus, la définition des objectifs de ces dons et prêts est suffisamment floue pour laisser libre cours à de multiples manipulations statistiques. En fait, les principales activités financées sont fort éloignées des besoins prioritaires des populations.

L’examen des chiffres publiés par l’OCDE en 2008 montre qu’en 2007, l’APD a baissé de 8,4% en termes réels. Sur les 103,7 milliards de dollars d’APD 2007, 8,7 milliards correspondaient à des remises de dette, ne créant donc aucun flux financier positif pour les pays endettés. L’augmentation de l’APD entre 2001 et 2005 devait beaucoup aux remises de dette bilatérale qui se sont réduites ensuite : celles de l’Irak et du Nigeria s’amenuisent et l’initiative PPTE s’essouffle. Compter les remises de dette dans l’APD est un scandale. Bien souvent les créances annulées sont de vieilles créances douteuses qui encombrent les livres de comptes des créanciers. Leur annulation n’est alors qu’une opération d’assainissement des comptes de la part de pays qui en profitent doublement sur le plan médiatique, puisqu’ils peuvent annoncer haut et fort des allégements de dette, avant de proclamer l’année suivante une hausse de leur APD, alors qu’il s’agit de la même opération financière. Il est alors facile de manipuler les chiffres de l’APD. Ainsi, la part de remise de dette, qui dépassait 40% en France, a permis d’annoncer une augmentation de l’APD en 2003, alors que l’APD hors allégement de dette avait en fait diminué [4]. De façon similaire, un allégement de dette envers la République démocratique du Congo a permis à la Belgique d’annoncer une APD en nette hausse en 2003 à 0,60% du RNB, contre 0,43% en 2002, mais dès 2004, le chiffre est retombé à 0,41%, révélant la supercherie. Le record pour 2004 est revenu au Portugal, dont l’APD a bondi de 187,5% suite à un allégement de dette exceptionnel envers l’Angola [5].

De surcroît, le traitement comptable de ces annulations est discutable. Selon les règles de l’OCDE, en cas d’annulation, seuls les intérêts des créances APD sont comptabilisés dans l’APD (puisque le capital prêté a déjà été intégré dans l’APD l’année du prêt), contrairement aux créances non APD pour lesquelles la totalité (capital et intérêts) entre dans l’APD au moment de son effacement. Concrètement, cela signifie qu’un prêt commercial octroyé en 1990 et annulé en 2006 a entraîné une augmentation de l’APD 2006 du capital restant à rembourser et des intérêts associés. Sur le papier, tout se passe donc comme si ces fonds étaient distribués à nouveau, alors qu’il n’en est rien.

C’est même la valeur nominale des créances annulées qui est prise en compte. Or, face aux difficultés rencontrées par les pays concernés, une réelle évaluation de leur dette devrait intégrer une décote importante, traduisant le fait que si aujourd’hui un créancier cherchait à vendre une telle créance, il devrait consentir un rabais important pour trouver un acquéreur. Ainsi, pour les PPTE, « le gouvernement des États-Unis – qui est chargé par le Congrès d’estimer la valeur actualisée de son portefeuille de prêts – applique une décote de 92% [6] ». Dans ces conditions, inclure dans l’APD la valeur nominale des créances annulées, comme le font les gouvernements des pays industrialisés (dont les États-Unis), est un détournement délibéré. Le Financial Times ne s’y trompe pas : « L’aide qui n’en est pas. Annuler de la dette commerciale ne devrait pas être compté comme de l’aide [7] ». Pour une part, l’APD est un habile jeu d’écriture comptable.

Par ailleurs, la coopération technique, qui constitue plus du quart de l’APD, englobe « les dons à des ressortissants de pays bénéficiaires de l’aide qui reçoivent un enseignement ou une formation dans leur pays ou à l’étranger » et « les paiements destinés à défrayer les consultants, conseillers et personnels analogues, de même que les enseignants et administrateurs en mission dans les pays bénéficiaires ». Pourtant, il est de notoriété publique que les enseignants de pays du Nord expatriés donnent des cours dans des structures scolaires fréquentées majoritairement par les enfants des autres expatriés…

De plus, certains pays comptabilisent dans leur APD les frais d’écolage, à savoir le coût généré par les étudiants originaires des pays éligibles à l’APD poursuivant des études de deuxième et troisième cycles dans ces pays. Initialement, le CAD tolère l’inclusion des frais d’écolage à condition que les études suivies portent sur les questions de développement et que les étudiants retournent ensuite exercer dans leur pays d’origine. Cependant, le calcul réel n’en tient pas compte puisque d’une part, il intègre les sommes avant de savoir si ce retour sera effectif et, d’autre part, il concerne aussi les étudiants étrangers nés au Nord qui y resteront pour la plupart. Les montants sont conséquents : environ 900 millions d’euros pour la France en 2006 [8], deux fois plus qu’en 2001.

Les dépenses liées à « l’aide aux réfugiés » sont aussi incluses dans l’APD. Pourtant, selon le député français Henri Emmanuelli : « La France déclare la quasi-totalité de ses dépenses d’accueil des étrangers. Étant donné les organismes financés, notamment l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), ces dépenses relèvent davantage de la régulation des flux migratoires et de la gestion des demandeurs d’asile sur le sol français que de l’aide aux réfugiés. L’argument selon lequel l’accueil des réfugiés permet de « soulager » les pays voisins d’une zone de conflit ou de crise grave dans lesquels vont se réfugier les victimes ne convainc pas votre Rapporteur spécial de considérer les dépenses afférentes comme de l’aide au développement.V [9] » Voilà comment les candidats à l’asile qui tentent de trouver refuge au Nord pour échapper à la répression ou pour assurer la survie de leurs familles restées dans leur pays d’origine permettent finalement d’augmenter l’APD française d’environ 450 millions d’euros en 2006.

Selon l’OCDE, près des trois quarts de l’APD bilatérale sont constitués de ces fonds « à objectif spécial », comme la coopération technique, les remises de dette, l’aide d’urgence et les coûts administratifs. La Banque mondiale ajoute : « Bien que les dons à objectif spécial soient un élément essentiel du processus de développement et aient un impact budgétaire sur les pays donateurs, ils ne fournissent pas de ressources financières additionnelles pour atteindre les objectifs du Millénaire [10]. » En effet, une part importante des sommes déclarées est fictive ou repart vers le pays « donateur » (achat d’aliments, de médicaments, d’équipements, missions d’experts, etc.), comme l’a reconnu Robert McNamara, président de la Banque mondiale de 1968 à 1981 : « La part des fonds apportés par l’aide (APD) qui reste dans les pays en développement est très faible. Pratiquement, tout l’argent octroyé retourne rapidement aux pays riches sous forme de produits achetés chez eux [11]. » Selon James Wolfensohn, président de la Banque mondiale de 1995 à 2005 [12], il y avait plus de 63 000 projets en cours dans l’ensemble des pays en développement, mais les seuls frais d’étude, de voyage et de séjour d’experts originaires des pays industrialisés absorbent entre 20 et 25% de l’aide totale.

Signalons également que la France déclare dans son APD certaines dépenses à destination de Mayotte et Wallis-et-Futuna, deux territoires d’Outre-mer sous tutelle française, pour plus de 200 millions d’euros en 2006. Si l’on enlève les remises de dettes (2,5 milliards d’euros en 2006), l’écolage, l’accueil des réfugiés et les dépenses vers les territoires d’Outre-mer, l’APD française se trouve réduite de moitié, à 4,2 milliards d’euros (0,24% du RNB) au lieu de 8,3 milliards d’euros (0,47% du RNB) en 2006.

Par conséquent, la part de l’aide arrivant véritablement aux populations des PED est très faible. Même dans le cas d’une aide humanitaire d’urgence, dont l’objet ne se discute pas, on se rend compte que l’APD gonfle l’aide reçue. Quand un pays du Nord décide d’envoyer un avion de vivres et de médicaments à un pays en détresse, l’affrètement de l’avion, l’achat des vivres et des médicaments, le salaire de ceux qui préparent ou effectuent le voyage sont comptés dans le montant de l’aide délivrée, mais les sommes correspondantes restent au Nord. Seul le produit transporté arrive – peut-être – sur place mais l’APD intègre toutes les sommes qui auront été dépensées pour l’envoyer, bien supérieures à ce que le pays aura effectivement reçu. Au contraire, le service de la dette quitte bel et bien l’économie concernée dans sa totalité…

Toute une série de manipulations statistiques sert donc à masquer la faiblesse de l’aide fournie par les pays riches. Qui plus est, cette aide ne se dirige pas en priorité vers les pays qui en auraient le plus besoin, mais est très majoritairement dirigée vers des pays présentant un intérêt géostratégique pour le pays donateur, indépendamment des besoins réels dans les pays du Sud. C’est ainsi que, outre l’Irak et l’Afghanistan, les principaux bénéficiaires de l’aide des États-Unis sont le Soudan et la Colombie, sans oublier Israël. En 2002-2003, seulement 41% de l’APD mondiale se sont dirigés vers les 50 pays les moins avancés (PMA) [14], comme quoi « les facteurs stratégiques continuent de jouer un rôle majeur dans l’allocation de l’APD envers les pays récipiendaires [15] ». En effet, le principal objectif poursuivi par les donateurs est le renforcement de leur zone d’influence à travers le soutien politique aux dirigeants alliés du Sud, afin d’être en mesure de leur imposer des décisions économiques et de contrôler les positions qu’ils adoptent lors des sommets internationaux [16].