1ro de noviembre de 2012

Nuestro país se caracteriza además por un Sector Publico que moviliza recursos tributarios muy escasos y de manera altamente inequitativa, y en consecuencia, tiene poca capacidad para invertir en infraestructura básica y capital humano, elementos que constituyen prerrequisitos y elementos fundamentales del proceso de desarrollo, y para lograr una distribución más equitativa del ingreso y las oportunidades.

Debido a la limitada capacidad del Estado nicaragüense de movilizar recursos tributarios, los actuales niveles de inversión en estos campos fundamentales son sumamente bajos. Por ejemplo, en la actualidad, a pesar de los incrementos en el Gasto Publico en Educación verificados en la última década, apenas estamos recuperando los niveles de inversión real per cápita prevalecientes a finales de los años 70.

Fuente: en base a BCN y MHCP

En lo que respecta al Gasto Publico real en Educación por Estudiante, los niveles son significativamente inferiores a los prevalecientes en la década del 70.

Fuente: en base a BCN y MHCP

En el caso de Nicaragua, es preciso recordar además no solo que nuestro país se encuentra entre aquellos con mayores grados de pobreza infantil en la región, sino también que, pese a los incrementos que ha experimentado, el Gasto Social nicaragüense continúa siendo sumamente bajo, comparado con los niveles regionales.

Fuente: CEPAL

Fuente: CEPAL

Para tener una idea de las implicaciones que tendría el aumento de la inversión pública en educación en términos de demandas sobre la recaudación tributaria, podemos recordar que Sánchez y Vos (2009) estiman que se requeriría un aumento de la recaudación de alrededor del 4% del PIB para que el país pueda aspirar a alcanzar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el campo de la educación primaria.

En términos redistributivos, puede argumentarse que la razón fundamental de que el gasto social aún no logre contrarrestar suficientemente las desigualdades, reside en el hecho de que el financiamiento de dicho gasto y su monto global es todavía demasiado exiguo, y no logra articularse con políticas que apunten a reducir los factores estructurales que están detrás de la exclusión y marginalización de extensos segmentos de la población rural y urbana.

El problema que surge a primera vista es el de la suficiencia de recursos. Esta constatación está relacionada con el principio de la suficiencia del sistema tributario. En síntesis, para que el Estado pueda desempeñar adecuadamente un papel redistributivo y de promotor de un desarrollo equitativo y sostenible necesita que el sistema tributario genere un volumen adecuado de recursos.

Así, la presión o carga tributaria, es decir, la recaudación impositiva como fracción del PIB, es un índice que permite ilustrar comparativamente la capacidad del Estado de sustentar una mayor inversión pública social[1]/.

Por otra parte, para que el Estado cuente con el financiamiento necesario para sostener niveles adecuados de inversión en capital humano, infraestructura básica y protección social, y para que se logren los efectos distributivos esperados, es fundamental que el sistema tributario asegure que todos los sujetos económicos con la capacidad de hacerlo aporten a la recaudación (principio de la generalidad de los tributos), y que la estructura de financiamiento de este gasto descanse con mayor fortaleza relativa sobre los estratos de mayores ingresos de la sociedad, en lugar de que lo haga sobre los estratos medios y bajos.

Es en este punto donde el diseño y la estructura del sistema tributario merecen especial atención como elementos de resguardo de la equidad, lo que es factible mediante el fortalecimiento de tributos cuya carga sea afrontada por los que más tienen, como los impuestos a la renta personal y al patrimonio.

Parece evidente que cuando la carga tributaria relativa recae con especial fuerza sobre la mayoría de la población de menores ingresos, mientras que la carga relativa de los segmentos de mayores ingresos es mínima, el resultado será una recaudación exigua.

Estimación propia en base a Sabaini (2003)

Por lo tanto, podemos concluir que la transformación del sistema tributario resulta indispensable para lograr una mayor presión tributaria, lo cual permitirá contar con los recursos necesarios para expandir el gasto social, y para obtener, al mismo tiempo, mediante cambios en la composición y estructura de este sistema, una distribución de la carga tributaria que contribuya a mejorar la distribución del ingreso pre-impuestos.

Estas razones adquieren mayor relevancia cuando las apreciamos en el contexto de las tendencias socio-demográficas en curso.

El proceso de transición demográfica se ha traducido en profundos cambios en la estructura de edades de la población. En el último medio siglo, aunque el número de niños continuó creciendo, multiplicándose por 1.98 veces, su proporción dentro de la población total ha venido disminuyendo desde 1965, cuando alcanzo a representar un 49.2% de la población, hasta un 34.5% en 2010, y se espera que esta participación disminuya hasta alrededor de 19.5% en 2050.

Por su parte la población en edad de trabajar (15-59 años) experimento un crecimiento aún más rápido, multiplicándose por 3.58 veces, mientras que su participación en la población total paso del 46.8% en 1965 a 59.3% en 2010. La población de adultos mayores (más de 60 años) experimento el mayor ritmo de crecimiento, multiplicándose por un factor de 4.4, pero como porcentaje de la población total solo incremento su participación desde un 4% en 1965 al 6.3% en 2010.

Fuente: División de Población Naciones Unidas

Esta etapa de la transición demográfica, en que la población infantil reduce su participación mientras la población en edad de trabajar experimenta su mayor crecimiento como porcentaje de la población total, reviste una importancia decisiva.

En esta etapa, la relación de dependencia entre el número de niños y las personas en edad de trabajar a sufre un acelerado descenso y, debido a que la proporción de adultos mayores sigue siendo baja, se reduce también la relación de dependencia general.

Este proceso ha dado pie a lo que se conoce como el bono demográfico [2]/.

Para poder aprovechar al máximo posible las tres décadas restantes los beneficios potenciales del denominado bono demográfico, antes de que el país arribe a la fase de envejecimiento poblacional, Nicaragua necesita hacer un esfuerzo muy considerable de inversión en capital humano y en infraestructura básica, mientras, de manera simultánea, se efectúan esfuerzos concertados para modernizar, capitalizar, diversificar y hacer más densos los encadenamientos del aparato productivo, de manera que este comience a generar empleos de mayor productividad.

El drama de nuestro país reside, precisamente, en el hecho de que en esta fase de su historia, cuando decenas de miles de adolescentes y jóvenes se incorporan anualmente a la población en edad de trabajar, y esta se incrementa en proporciones no experimentadas hasta ahora, una parte significativa de la población en edad de trabajar particularmente la femenina no se incorpora a la fuerza de trabajo, la mayor parte de quienes si se incorporan a la fuerza laboral lo hacen habiendo alcanzado niveles educativos extremadamente bajos, y la mayoría de los empleos que se están generando para absorberlos son empleos precarios e informales.

Fuente: en base a BCN

De tal manera que, por un lado, el tipo de empleos predominantes en nuestra economía son empleos precarios e informales, de baja productividad, los cuales no demandan más que niveles ínfimos de calificación para ser desempeñados.

Por otra parte, este tipo de empleos es el único capaz de absorber a la mayor parte de una fuerza de trabajo con las características de la nicaragüense: a saber, una fuerza de trabajo caracterizada por niveles extremadamente bajos de calificación.

En efecto, gran parte de los niños y adolescentes matriculados y de las cohortes de jóvenes que han pasado la edad de asistir a la educación primaria y secundaria, y que están, o estarán ingresando, a la fuerza laboral y formarán el grueso de la misma durante las próximas cinco décadas, en particular aquellos provenientes de los hogares pobres, han acumulado o se espera que acumularán un nivel de conocimientos y destrezas excesivamente bajo, en comparación con los umbrales mínimos que serían requeridos[3]/.

Fuente: EMVV 2005

Esto los condenara a reproducir los patrones de pobreza y desigualdad prevalecientes, y por el resto de su vida adulta los condenara a encontrar, principalmente, empleos precarios e informales, que los mantendrán, a ellos y sus familias, por debajo del umbral de la pobreza.

El nivel de educación de esta nueva fuerza de trabajo no ha mostrado muchas mejoras. Aunque se observaron mayores tasas de terminación de primaria en 2005 en comparación con 2001, los niveles siguen siendo sumamente bajos, y la proporción de la población de edad laboral empleada con una educación secundaria incompleta o inferior disminuyó sólo 3 puntos porcentuales (de 68 por ciento a 65 por ciento).

Fuente: UNESCO

Esto significa que, cada año, la proporción de la población ocupada con una educación menor a la educación secundaria completa disminuyó sólo 1 por ciento o, de forma equivalente, la proporción de la población de edad laboral empleada con una educación secundaria completa o superior aumentó en apenas 1 por ciento.

En este caso, tomaría 23 años llegar a una etapa en la que al menos el 50 por ciento de la población activa tuviese un nivel de educación secundaria completa o superior (Banco Mundial, 2008).

En síntesis, en lugar del esperado circulo virtuoso entre el acelerado crecimiento de la población en edad de trabajar - dotada de la calificación requerida - y la creación de empleos de alta productividad y bien remunerados, el país experimenta un círculo vicioso entre un nivel muy bajo de escolaridad de la fuerza de trabajo, y el hecho de que la economía genere, principalmente, empleos precarios e informales, pobremente remunerados, que demandan únicamente niveles ínfimos de calificación.

Finalmente, si recordamos que existen dos fases del ciclo de vida económica en que las personas requieren transferencias para su sustento, la edad infantil (0-14 años) y la etapa de adulto mayor (más de 60 años) debe recordarse también que la actual fase de transición representara las exigencias de los dos grandes procesos o tendencias que coexistirán en las próximas tres décadas por un lado, estaremos experimentando el tiempo que resta del bono demográfico y por otro, el tránsito de la fase incipiente a la fase avanzada de envejecimiento poblacional.

Esto representara, por un lado, la exigencia de invertir fuerte en los niños y adolescentes, para estar en condiciones de aprovechar el bono demográfico.

Por otro lado, en la medida que el actual momento es de transición entre la fase incipiente y la fase avanzada de envejecimiento poblacional, y en vista que desde ya existen decenas de miles de adultos mayores que carecen de una protección social básica, esto debería debería incluir también la necesidad de crear las condiciones que permitan proporcionar a los adultos mayores, que paulatinamente irán representando un porcentaje cada vez más elevado de la población, la posibilidad de una vejez con niveles básicos de protección.

Fuente: En base a CELADE

Aun mas, en vista de que en las próximas décadas ira incrementándose el porcentaje de adultos mayores, y de que muy difícilmente el actual esquema de seguro social lograra la cobertura de la mayoría de la fuerza de trabajo, surge una interrogante mayor: ¿cuál será la política de protección social que permitirá afrontar el hecho de que cada vez más decenas de miles de personas alcanzaran la vejez sin ningún tipo de ahorro y protección?. ¿Qué papel asumirán las finanzas públicas, para asegurar este nivel básico de protección social a los adultos mayores no cubiertos por ningún esquema de seguridad social?.

Si no se aprovecha la oportunidad potencial representada por el bono demográfico, al arribar el momento en que inicie con toda su fuerza el proceso de envejecimiento de la población, ya no habrá retroceso. Nicaragua tiene, por lo tanto, una ventana de oportunidad de entre tres o a lo sumo cuatro décadas, cuando mucho, para poder llevar a cabo las inversiones y las transformaciones que se requieran para aprovechar al máximo posible el bono demográfico.

El desafío que se enfrenta no se da en un vacío. Es preciso buscar respuestas que concilien tres grandes transformaciones de las que la política pública debe hacerse cargo: aquellas que responden a inercias demográficas, como el denominado bono demográfico y el transito al envejecimiento de la población y la baja de la natalidad; aquellas que dependen del desempeño de los agentes económicos y de políticas de coordinación y habilitación, como la promoción de cambios en el estilo de crecimiento económico y las mejoras en la productividad, y aquellas de economía política que se refieren al papel y tamaño del Estado (Andreas Uthoff, 2010).

Por si mismas, estas razones deberían ser suficientes para que un país en el cual prevalece una elevada desigualdad, se proponga modificar un sistema tributario que no contribuye en ninguno de los aspectos mencionados.

Sin embargo, en las circunstancias específicas de Nicaragua, se agregan factores adicionales, que tornan apremiante analizar las opciones disponibles no digamos ya para incrementar, sino incluso para sostener a mediano plazo el financiamiento de los niveles actuales de gasto social.

Si se compara la evolución de las fuentes de financiamiento del Presupuesto General de la Republica entre 2004 y 2007, es posible apreciar que los recursos externos (préstamos y donaciones) como porcentaje del PIB se redujeron de un 9 por ciento del PIB en 2004 a 7.1 por ciento del PIB en 2007, y los Ingresos de Privatización, que alcanzaron el 1.4 por ciento del PB en 2004, desaparecen. Esto significó una fuerte pérdida de recursos para financiar el Presupuesto, medidos como porcentaje del PIB, del orden de 3.3 puntos porcentuales del PIB.

Sin embargo, esta fuerte disminución en las fuentes de financiamiento externo del Presupuesto fue compensada, en su mayor parte, por el incremento en la recaudación de Ingresos Fiscales, la cual aumento desde un 17.2 por ciento del PIB en 2004 al 19.9 por ciento del PIB en 2007. Esto representó un incremento de 2.8 puntos porcentuales del PIB en solo 3 años. La emisión de nueva deuda interna (letras y bonos del tesoro) por su parte, aumento en 0.3 puntos del PIB, con lo cual las fuentes internas de financiamiento del Presupuesto (Ingresos Fiscales y emisión de deuda interna) se incrementaron en 3.1 puntos del PIB.

Entre 2007 y 2011, los recursos externos continuaron su tendencia declinante como porcentajes del PIB, al pasar del 7.1 por ciento del PIB en 2007 a un monto proyectado equivalente al 5.3 por ciento del PIB en 2011, lo que corresponde a una disminución de 1.8 puntos porcentuales del PIB. Por su parte, los Ingresos Fiscales, que alcanzaron un máximo de 19.9 por ciento del PIB en 2007 se redujeron como porcentajes del PIB en 2008 y 2009, e inician su recuperación en 2010, esperándose que en 2011 retornen a un nivel similar o incluso algo superior al de 2007.

En esta oportunidad, sin embargo, el principal factor que compensaría la caída en los recursos externos no estaría dado por el incremento en la recaudación de ingresos fiscales – la cual estaría alcanzando en 2011 como hemos dicho, un nivel aproximadamente equivalente al de 2007 -, sino por la emisión de nueva deuda interna, la que pasaría del 0.3 por ciento del PIB en 2007 al 2 por ciento del PIB en 2010 y se proyecta que alcanzara el 1.9 por ciento del PIB en 2011.

La implicación de estas tendencias debería ser clara. Con toda probabilidad se mantendrá la disminución de los recursos provenientes de la Cooperación Externa que financian el Gobierno Central, como porcentajes del PIB (aun si se mantuviesen estables los niveles de cooperación en términos absolutos, lo cual no está ocurriendo), y no resulta sostenible que esta disminución continúe siendo compensada por la emisión de nueva deuda interna neta.

De hecho, el servicio de la nueva deuda emitida en el periodo reciente alcanzará a representar aproximadamente un tercio del Servicio de la Deuda Interna a pagarse en 2011 y ya hemos podido apreciar lo onerosa que resulta la carga de esta deuda sobre el balance presupuestario, y los elevados costos que impone.

Dado que los recursos globales que financian el Presupuesto no están aumentando, la evolución creciente del Servicio de la Deuda Publica ha convertido al Gasto Social en la principal ¨variable de ajuste¨.

Fuente: MHCP Y BCN

Los Presupuestos de los Ministerios de Educación y Salud han estado entre los más afectados:

Fuente: MHCP Y BCN

En términos más generales, no solo las fuentes de financiamiento externo del Presupuesto del Gobierno Central muestran esta tendencia declinante, sino también los desembolsos totales de cooperación externa por parte del Sector Publico.

Fuente: BCN

De manera que, si se desea incrementar de manera importante el Gasto Público Social como porcentaje del PIB, la principal opción disponible reside en promover una transformación del sistema tributario que haga posible incrementar la recaudación fiscal como porcentaje del PIB, de manera más equitativa, y con mayor eficiencia.

Todo lo anterior determina la necesidad de una transformación comprehensiva del sistema tributario.

Adolfo Acevedo Vogl

[1] Actualmente la recaudación tributaria en Nicaragua (a precios corrientes) ha alcanzado un nivel equivalente al 18.5% del PIB. Este nivel de recaudación se encuentra todavía por debajo del 19.8% del PIB alcanzado en 1992, pero en términos comparativos regionales los ingresos tributarios en Nicaragua se encuentran por encima tanto del promedio de Latinoamérica y El Caribe (alrededor del 17.6% del PIB) como de la región centroamericana (alrededor de 15% del PIB).

Sin embargo, debido a que el sistema tributario del país no es tan diferente del que prevalece en el resto de países de Centro América, y a que parece poco verosímil que la administración tributaria nicaragüense sea mucho más eficiente que la del resto de países del área, o al menos tanto como para explicar la diferencia en las cargas tributarias, se ha sugerido como una posible explicación de la mayor carga tributaria relativa que exhibe Nicaragua, el que el PIB de nuestro país todavía permanece sub-valuado.

De hecho, algunos funcionarios del Ministerio de Hacienda estiman la sub-valoración del PIB nicaragüense en un 20%. De ser el caso, la recaudación tributaria en realidad seria equivalente a alrededor de un 15.4% del PIB, una presión tributaria mucho más alineada con el promedio regional centroamericano.

[2] El bono demográfico hace referencia a una fase en que el equilibrio entre edades resulta una oportunidad para el desarrollo. Ocurre cuando cambia favorablemente la relación de dependencia entre la población en edad productiva (jóvenes y adultos) y aquella en edad dependiente (niños y adultos mayores), con un mayor peso relativo de la primera en relación a la segunda.

El bono demográfico se inicia cuando desciende la tasa de fecundidad y se comienza a reducir la relación de dependencia, y termina cuando la fecundidad se estabiliza y la proporción de personas mayores comienza a aumentar, y el país arriba a la fase plena de envejecimiento poblacional. En Nicaragua, se estima que la fase del bono demográfico estará culminando aproximadamente en 2035, al mismo tiempo el país entrara de lleno a la fase del envejecimiento poblacional..

[3] El umbral mínimo de escolaridad para que los jóvenes puedan aspirar a no caer en la pobreza, parece ser la educación secundaria completa. El último Reporte de Pobreza para Nicaragua del Banco Mundial encuentra que las personas con un nivel de escolaridad inferior a la secundaria completa, es decir aquellas con menos de 11 años de escolaridad, están condenadas, con una certeza casi absoluta, a vivir bajo el umbral de la pobreza. Es hasta que alcanzan once años de escolaridad la secundaria completa - que los ingresos laborales comienzan a superar (apenas) el umbral de la pobreza. Otros estudios confirman la validez de esta estimación