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L’Afrique prise dans la tenaille du sous-développement et de la dette odieuse
par Hugo Ruiz Diaz Balbuena
20 décembre 2004

A PROPOS DU RAPPORT 2004 DE LA CNUCED ET L’INITIATIVE EN FAVEUR DES PAYS PAUVRES TRES ENDETTES (PPTE).

Introduction

« Bonne gouvernance », voici l’expression mise au point par les institutions financières internationales (IFI) qui cherchent légitimer la poursuite des politiques imposées aux peuples du tiers monde, en particulier aux peuples africains par le biais de l’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) [1].

Tous les pays pauvres endettés sans exception, sous le drapeau de la «  bonne gouvernance  », sont soumis aux mêmes politiques appliquées pendant plus de vingt ans : les programmes d’ajustement structurel avec leur cortège de ravages sociaux, économiques, environnementaux, démocratiques et humains. L’initiative PPTE n’est en réalité que l’application des programmes d’ajustement structurel sous d’autres noms [2].

Selon la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) : « Les espoirs que l’on fonde actuellement sur la mise en œuvre de l’initiative renforcée en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) ne sont pas réalistes. L’allégement de la dette envisagé ne suffira pas à rendre celle-ci supportable à moyen terme (...) ; par ailleurs, l’ampleur de l’allégement de la dette et la manière dont il interviendra n’auront pas d’effets directs majeurs sur la réduction de la pauvreté » [3].

La CNUCED vient de publier un nouveau rapport intitulé Développement économique en Afrique. Endettement viable : Oasis ou Mirage ? [4]. Sans faire de détours, le rapport constate l’incompatibilité entre les objectifs de développement et le service de la dette, tel quel l’a déjà fait auparavant l’expert indépendant de la Commission des droits de l’Homme de l’Organisation des Nations Unies (ONU) [5].

Le rapport 2004 a deux mérites. D’abord, il nous montre les limitations structurels de l’Initiative PPTE et des politiques décidées par le duo Fonds monétaire international (FMI)/ Banque mondiale (Bm). Deuxièmement, il met la lumière sur le caractère odieux des dettes africaines et sur la responsabilité des créanciers.

1. Le vrai visage de l’initiative PPTE : la continuation du pillage des ressources des pays du Tiers Monde

La poursuite de l’ajustement structurel

Avant que la réunion annuel FMI/Bm s’achève, le FMI a annoncé le 1er octobre 2004 à la veille de la réunion des grands argentiers des sept pays les plus industrialisés G7 (Etats-Unis, Canada, Japon, Grande-Bretagne, France, Allemagne, Italie) à Washington et deux jours avant les assemblées annuelles du Fonds et de la Banque mondiale, avoir approuvé la prolongation de deux ans de l’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE), programme visant l’allègement de leur dette. La Banque mondiale a donné également son accord à cette nouvelle prolongation.

D’après la définition adoptée pour le PPTE par le FMI, cette initiative est : « ... un dispositif global de réduction de la dette des pays pauvres très endettés qui appliquent des programmes d’ajustement et de réforme appuyés par le FMI et la Banque mondiale... [6] ».

Si un pays veut bénéficier d’une « assistance » au titre de l’initiative, il doit :

- faire face à une charge de la dette insupportable, hors du champ des mécanismes d’allégement de la dette traditionnellement disponibles ;

- donner la preuve qu’ils ont engagé des réformes et mené une politique économique avisée dans le cadre des programmes appuyés par le FMI et la BM ;

- avoir formulé un document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP), basé sur un vaste «  processus participatif  [7] » .

Le pays visé par l’Initiative PPTE et la Facilité d’ajustement structurel renforcé (FASR) [8] est tenu d’élaborer un Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) [9] avant de demander un nouveau soutien au FMI ou à la Banque mondiale. L’approbation par lces derniers d’un programme de prêt à un pays donné passe par l’approbation par leurs conseils d’administration respectifs du CSLP soumis par le pays en question. C’est le personnel de la Banque et du FMI qui sont conjointement chargés de déterminer si les objectifs et le contenu d’un CSLP répondent aux critères énoncés par ces institutions. Notons également que c’est le FMI et la Bm qui, comble du cynisme, déterminent à quel point les gouvernements ont consulté la société civile et examinent les dispositions prévues concernant les questions en rapport avec la gestion des affaires publiques. Donc, l’annonce du FMI n’apporte rien de nouveau : les programmes d’ajustement structurel sous le nom de PPTE vont se poursuivre.

2. Le « processus participatif » : une mascarade en vue de la légitimation des programmes d’ajustement structurel et d’assurer l’impunité

Concernant la «  participation de la société civile » dans un « processus participatif », il paraîtrait que ces deux institutions avaient été prises soudain par l’élan démocratique. L’expression devient presque magique, la clé de voûte de tous les programmes. Respect des droits démocratiques des citoyens ou illusion ?

a) Une analyse plus attentive indique qu’il ne s’agit nullement pas d’obliger les gouvernements de procéder à une consultation ou un «  référendum », afin que la population se prononce sur la légitimité des mesures exigées pour l’application de l’Initiative.

b) Il ne s’agit pas d’un mécanisme pour lequel les pouvoirs publics consultent les populations si les conditions requises par le FMI/BM respectent les droits humains. En particulier les suivants : droit au logement, droit au travail, droit à la nourriture, droits démocratiques garantis par le Pacte de 1966, ainsi que d’autres instruments internationaux de protection des droits humains. A cet égard, l’expert indépendant Fantu Cheru avait constaté, concernant le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP), ce qui suit :

« ... les principaux instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme, en particulier la Convention relative aux droits de l’enfant, le Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et un certain nombre de Conventions OIT relatives à l’emploi, n’ont pas été pris en considération dans aucun des CSLP...  [10] » .

c) Il ne s’agit pas non plus de demander à ceux qui vont subir les effets des politiques de privatisations des ressources communes et publiques, de se prononcer en tant que citoyens sur le fait de savoir si ces « conditionnalités » doivent être modifiés ou non substantiellement, après évaluation avec les citoyens.

d) D’ailleurs, et plus fondamentalement encore, il ne s’agit nullement de soumettre à la décision souveraine des citoyens (ou d’exiger que le Parlement se prononce après débat public), de déterminer si les pouvoirs publics doivent changer les législations pour transférer les services publics au secteur privé (eau, écoles, électricité, poste, hôpitaux, etc.). A cet égard, l’expert indépendant cité ci-dessus constate que
« ... les gouvernements des Pays pauvres très endettés (PPTE) essaient de mettre leur CSLP en conformité avec les critères de prêt du Fonds et de la Banque, ce qui les amène à privilégier les considérations macroéconomiques, la réforme budgétaire et les mesures de privatisation... [11] ».

Notons cependant qu’avant cette préoccupation à l’égard de la «  bonne gouvernance » les institutions financières internationales (IFI), en méprisant ouvertement les valeurs démocratiques et la vie humaine, n’ont pas hésité à donner leur appui sans faille aux dictatures comme celles de Pinochet, Videla, etc. [12]

Quel donc est l’objectif réel de ce sursaut « démocratique » de la part des IFI, institutions qui ne sont pas précisément des exemples de démocratie et de transparence ? En réalité il s’agirait d’une part, de légitimer leurs politiques impopulaires qui vont justement à l’encontre des droits démocratiques et des acquis sociaux et de l’Etat démocratique. [13] D’autre part, par cette argutie, le FMI et la Bm, vu leurs responsabilités dans la violation massive des droits humains, chercheraient à garantir leur impunité. Le processus participatif deviendrait ainsi un sérieux argument pour échapper aux possibles poursuites judiciaires pour la violation des obligations internationales. La responsabilité première reviendrait à la population qui a « exprimée son accord » pour l’application de programmes d’ajustement structurel par la voie de l’Initiative PPTE.

Après une lecture attentive de plusieurs rapports remis à la Commission des droits de l’homme, il ressort que c’est le FMI et la Bm qui imposent les critères, en exerçant la coercition sur les pouvoirs publics pour que ceux-ci adoptent les mesures législatives qui visent dans les faits, le démantèlement du rôle social de l’Etat.

Le tableau ci-dessous montre quelles sont les «  conditionnalités consenties  » par certains des Etats africains voulant bénéficier de l’Initiative PPTE.

Conditions que neuf pays africains sont supposés remplir pour parvenir aux différentes étapes de l’Initiative PPTE

Pays Stabilité macroéconomique et finances publiques Réforme du système de change Réforme fiscale Réforme du secteur financier Réforme du secteur public Réforme du secteur social Privatisation Gestion des affaires publiques
Sénégal
Mozambique
Tanzanie
Bénin
Kenya
Tchad
Ghana
Ouganda
Zambie

Source : L’initiative des Pays pauvres très endettés (PPTE). Evaluation des cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté ( CSLP) dans l’optique des droits de l’homme, 18 janvier, 2001, p. 13

Au-delà des discours de forme, les solutions à la crise de la dette ont été réduites par le FMI et la BM à la «  bonne gouvernance » et aux réformes macroéconomiques.
Notons que la « bonne gouvernance » ne présume nécessairement pas l’exercice des droits démocratiques de la part des citoyens. L’expression est appliquée à l’Etat en tant que critère de gestion et non en tant qu’élément politique garantissant ces droits.

En résumé, il s’agit d’un langage emprunté à la gestion des transnationales et d’autres firmes privées par lequel est transmise l’idéologie qui considère que l’Etat doit être géré selon des critères propres au monde des affaires et non comme une entité accomplissant un rôle social et politique. Le critère de la « bonne gouvernance » n’a dans les faits, aucun lien avec les droits démocratiques, moins encore avec la protection des droits humains.

3. Le cas de l’Afrique : le commerce inéquitable, dette externe et le cycle infernal du sous-développement

L’échec de l’initiative PPTE

L’Initiative PPTE, n’a pas amélioré les conditions politiques et sociales du développement. Au contraire, l’Afrique après son application est sortie encore plus endettée et plus appauvrie. Et d’après les considérations du Rapport 2004, cette initiative n ‘a pas non plus réussi à rendre le fardeau de la dette «  soutenable  » [14]. L’échec n’est en réalité que le résultat logique d’une politique destinée à permettre aux créanciers « ... d’imposer aux gouvernements des PPTE la poursuite de politiques qui répondent aux intérêts des pays les plus industrialisés et de leurs multinationales...  [15] ».

Cet échec avait été déjà constaté en 2002 par le Groupe africain au sein du Groupe de travail du commerce, de la dette et des finances de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). [16] A cet égard, le Groupe africain fait un constat accablant : l’Initiative PPTE renforcée, n’a pas permis d’apporter une solution à la plupart des 33 pays d’Afrique dont on considérait qu’ils remplissaient les conditions requises pour obtenir un allégement/une réduction de la dette au titre de cette initiative. [17]

Le document nous montre aussi le lien étroit qui existe entre la dette externe et le commerce mondial encadré par l’OMC. D’après les données fournies par le Groupe africain, la part de l’Afrique dans les exportations mondiales a été ramenée de 4,6 pour cent en 1980 à 1,6 pour cent en 1999 et sa part dans les importations mondiales est tombée de 3,6 pour cent à 1,9 pour cent pendant la même période. En outre, les exportations africaines restent essentiellement constituées de produits primaires. Malgré l’augmentation progressive de la part des produits manufacturés dans les exportations du continent au cours des années 90, le pétrole et d’autres produits primaires représentaient 80 % de ses exportations à la fin de la décennie.

Selon le Groupe africain, cette situation s’explique principalement par la dégradation des termes de l’échange, autrement dit la baisse des prix de ses exportations (produits de base) par rapport aux prix de ses importations (produits manufacturés, biens d’équipement). La détérioration des termes de l’échange est encore aggravée par la volatilité des prix réels à l’exportation des produits de base. [18]

L’Afrique se trouve prise dans un cercle vicieux : les problèmes commerciaux des pays africains sont directement liés au niveau intolérable de leur endettement du fait que la diminution des recettes d’exportation induite par la baisse des prix des produits de base fait obstacle à leur capacité d’exécuter leurs obligations au titre du service de la dette. Inversement, l’alourdissement des paiements dus au titre du service de la dette obère le trésor, qui a normalement pour mission de fournir entre autres des ressources pour améliorer les capacités commerciales. [19] A cet égard, deux ans après, le Rapport de la CNUCED ne fait que confirmer le constat du Groupe africain concernant le rapport commerce/crise de la dette externe. [20]

Le rapport 2004 note en outre que l’Initiative, au lieu de réduire la charge de la dette externe, a eu l’effet contraire : son aggravation. C’est ainsi que d’après le rapport, l’Initiative n’a pas permis de trouver une solution définitive à la crise d’endettement des pays africains [21]. Malgré son application, les arriérés s’accumulent car les pays africains se trouvent dans l’impossibilité de payer le service de la dette. Ainsi, seulement au cours de l’année 1995, les arriérés sur le service de la dette accumulées par les pays d’Afrique subsaharienne étaient d’environ 41 milliards de dollars. [22]

Et les programmes d’ajustement structurel appliqués pendant vingt ans en Afrique (y compris l’Initiative PPTE) n’ont fait qu’empirer la situation : ils ont empêché le développement économique et social des pays africains [23]. Et aucun doute sur le fait que le fardeau de la dette est l’un des obstacles majeurs pour l’élimination de pauvreté [24], rappelant que dans cette partie de la planète la population, doit survivre avec moins de deux dollars par jour. [25]

4. Le Rapport 2004 de la CNUCED : des constats accablants

L’Afrique et le transfert net des ressources vers le Nord

La dette externe constitue d’après le rapport 2004, l’un des plus grands obstacles au développement économique et social du continent [26] car le remboursement a privé les pouvoirs publics de destiner les ressource financières pour des investissements publics dans le domaine social et en infrastructure.

Le rapport constate qu’entre 1970 et 2002, la quantité totale reçu par l’Afrique en prêts est de 540 milliards de dollars. En même temps, elle a remboursé 550 milliards en principal et intérêts [27] . L’encours de sa dette est de 295 milliards de dollars [28] fin 2002.

La situation en Afrique subsaharienne est plus dramatique et les chiffres parlent d’eux-mêmes : elle avait reçu en prêts 294 milliards de dollars et elle a remboursé 268 milliards de dollars rien que pour payer le service de la dette. Elle reste débitrice : elle doit encore payer le service et le principal sur la somme de 210 milliards de dollars . Le rapport 2004 tire la conclusion suivante : le continent le plus pauvre de la planète, où la population survit avec moins de deux dollars par jour [29], fait un transfert net de ressources financières vers le Nord [30]. Sans commentaires.

La dette africaine est une dette odieuse et frappée de nullité. La responsabilité des créanciers

La dette odieuse [31] en tant que catégorie juridique de nullité de la dette contractée par un gouvernement agissant en tant qu’organe de l’Etat, est bien ancrée en droit international. [32]

Le rapport constate que la crise de la dette dans les pays en voie de développement (PVD) s’explique par l’interaction de plusieurs facteurs. Parmi celles-ci figurant les facteurs politiques et géostratégiques. Le rapport cite comme exemple le régime de Mobutu. Après avoir fait une analyse de la dette contractée par le Zaïre du dictateur Mobutu conclut que :

a. cette dette est un cas de dette odieuse ;

b. les créanciers privés et publics sont responsables, car ils avaient octroyé les prêts en toute connaissance de cause [33].

Le grand mérite du rapport 2004 de la CNUCED est d’une part, de prendre en compte dans un document international la problématique de la nullité des dettes, appuyant ainsi l’une des revendications de base des mouvements des citoyens : leur annulation pure et simple. En même temps il fait un apport substantiel : ces dettes sont nulles et frappées de nullité parce qu’elles sont des dettes odieuses.

D’autre part, il met sur table la responsabilité des créanciers. Sur ce dernier point, ils est important dire que vu l’évolution du droit international, les créanciers tant privés que publics, peuvent être l’objet de poursuites judiciaires civiles et pénales pour leur complicité avec des dictatures qui ont violé systématiquement et en grande échelle les droits humains, c’est- à - dire, qui ont commis des crimes contre l’humanité.

Notons que l’Arbitre unique Taff avait considéré que les dettes contractées par le régime de Tinoco étaient odieuses et que les créanciers étaient privés de tout droit de réclamation aux pouvoirs publics.

Dans le cas de la plus grosse partie de la dette africaine, les créanciers savaient parfaitement qu’ils octroyaient des prêts aux dictateurs qui, de plus, ont détourné des fonds également avec leur connaissance.

Mais la question ne s’arrête pas sur ce point parce que le rapport permet d’avancer sur le plan judiciaire. En s’appuyant sur les arguments développés, les victimes peuvent demander, outre la nullité de la dette externe, les réparations auprès des tribunaux ou juridictions compétentes. Les créanciers doivent ainsi rendre non seulement tout l’argent qu’ils ont littéralement volé (ils savaient qu’ils négociaient avec des dictateurs, et donc un gouvernement illégal per se) et les intérêts qu’ils ont consciemment et illégalement pris aux pouvoirs publics, mais encore ils doivent par leur complicité, subir les sanctions pénales adéquates et proportionnelles au délit.


Notes :

[1Voir notre dossier sur le sujet : http://www.cadtm.org/fr.mot.php3?id....

[2ONU-CDH, Rapport commun de l’Expert indépendant Fantu Cheru et du Rapporteur spécial, E/CN.4/2000/51, 14 janvier 2000.

[3Cité par Zacharie A., in Les dix limites de l’initiative PPTE, CADTM.

[4ONU- UNCTAD, Economic Developement in Africa, Debt Sustainability : Oasis or Mirage ? New York and Geneva, 2004. Ci -dessous Rapport2004, 90 pages.

[5ONU-CDH, L’initiative des Pays pauvres très endettés (PPTE). Evaluation des cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (CSLP) dans l’optique des droits de l’homme, 18 janvier, 2001, par. 24.

[6La définition se trouve sur le site du FMI. http://www.imf.org/external/np/exr/.... Consulté le 04.10. 04.

[7Ibid.

[8Facilité d’Ajustement Structurel - FAS - et Facilité d’Ajustement Structurel Renforcé -FASR (Structural Ajustment Faciliy - SAF - et Enhanced Structural Ajustment Facility - ESAF -en anglais) : Les FAS sont des facilités de crédits octroyées par le FMI, qui mettent l’accent sur la croissance, la lutte contre la pauvreté, les réformes structurelles et un financement extérieur adapté sur une période de trois ans. Les pays qui peuvent y avoir accès doivent être très pauvres.

Les FASR, qui ont pris le relais, comportent des prêts d’un montant plus élevé mais exigent des efforts importants dans le domaine structurel et font l’objet d’une conditionnalité rigoureuse : un programme d’ajustement structurel à moyen terme (trois ans). Pour pouvoir en bénéficier, un pays doit présenter un document-cadre de politique économique (DCPE) définissant son programme d’ajustement structurel. La FASR est financée par plus de 40 Etats-membres du FMI, dont la moitié environ sont des pays en développement. Ces Facilités d’ajustement ont été rebaptisées ’Facilités pour la réduction de la pauvreté et la croissance ’ en septembre 1999.
(D’après Lenain, 1993, p. 99)

[9Document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP) - En anglais, Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) : Mis en œuvre par la Banque mondiale et le FMI à partir de 1999, le DSRP, officiellement destiné à combattre la pauvreté, est en fait la poursuite et l’approfondissement de la politique d’ajustement structurel en cherchant à obtenir une légitimation de celle-ci par l’assentiment des acteurs sociaux.

Parfois appelés Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP).

[10ONU-CDH, L’initiative des Pays pauvres très endettés (PPTE). Evaluation des cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (CSLP) dans l’optique des droits de l’homme, 18 janvier, 2001, par. 23

[11Ibid., par. 25.

[12Pour une analyse approfondie et détaillée de la pratique de la Banque mondiale et du FMI : Toussaint E., Le soutien de la BM et du FMI aux dictatures. Du même auteur, Une Banque sous influence. Les textes peuvent être consultés sur le site web du CADTM. 

[13L’expert indépendant a aussi constaté ce qui suit : « ... Alors que les CSLP sont censés être impulsés par les pays et être élaborés et affinés dans la transparence en faisant appel à une large participation de la société civile, l’expert indépendant constate que dans la majorité des pays considérés les principes de participation et de transparence sont restés lettre morte et que les CSLP ainsi élaborés ne sont dès lors, faute de crédibilité, guère susceptibles d’emporter l’adhésion de la population...  ». Ibid., Introduction.

[14Rapport 2004, p. 20.

[15Zacharie A., Op. cit.

[16OMC- Groupe du commerce, de la dette et des finances, Communication du Groupe africain, 12 novembre 2002.

[17Ibid. par. 9.

[18Ibid., par. 4 et 5.

[19Ibid., para. 10.

[20Rapport 2004, p. 20-21.

[21Rapport 2004, p. 76.

[22Rapport 2004, p. 5.

[23Rapport, p. 77

[24Idem.

[25Rapport 2004, p.76.

[26Rapport 2004, p. 9.

[27Rapport 2004, p. 5.

[28Rapport 2004, p. 9.

[29Note 22.

[30Idem.

[31Selon le droit international, la dette odieuse est une dette contractée par un régime despotique pour des objectifs étrangers aux intérêts de la Nation, aux intérêts des citoyens.

[32Cf. Tamen Anais, La doctrine de la dette « odieuse », 13 février 2004 ; Ruiz Diaz H., La dette odieuse ou la nullité de la dette, nov. 2002. Textes : site web du CADTM

[33Rapport 2004, p. 9.

Hugo Ruiz Diaz Balbuena

Avocat, chercheur au CADTM, Licence Spéciale en Droit International et Droit Européen, Maîtrise en Droit International et Droit Européen, Doctorat en Droit International (Droit des Relations économiques et commerciales internationales).