Colombia: La Deuda Pública como mecanismo de apropiación por despojo del presupuesto público y de la riqueza del país

25 de septiembre por Daniel Libreros Caicedo , David Clemente Retamoso


a) Entre más pagamos más debemos:

El pago de la deuda Deuda Deuda multilateral La que es debida al Banco Mundial, al FMI, a los bancos de desarrollo regionales como el Banco Africano de Desarrollo y a otras organizaciones multilaterales como el Fondo Europeo de Desarrollo.
Deuda privada Préstamos contraídos por prestatarios privados sea cual sea el prestador.
Deuda pública Conjunto de préstamos contraídos por prestatarios públicos. Reescalonamiento. Modificación de los términos de una deuda, por ejemplo modificando los vencimientos o en relación al pago de lo principal y/o de los intereses.
pública cuenta con una protección legal y constitucional en el país. Efectivamente, en el artículo 351 de la Constitución quedó establecido que no es admisible el que el Congreso reduzca el rubro anual de deuda que presenta el Presidente dentro del proyecto anual de gastos. Posteriormente y en el marco de las exigencias del Fondo Monetario Internacional en el lapso 1999-2006 [1] fue expedida la ley 819 del 2003, ley orgánica fiscal, en la que se estableció la obligación de incluir anualmente el “ superávit primario”, instrumento normativo que impone el FMI FMI
Fondo monetario internacional
El FMI nace, el mismo día que la Banca mundial, con la firma de los acuerdos de Bretton Woods. En su origen el rol del FMI era defender el nuevo sistema de cambios fijos instaurado.

A la finalisación de estos acuerdos (1971), el FMI es mantenido y se transforma paulatinamente en el gendarme y el bombero del capitalismo mundialisado : gendarme cuando impone los programas de ajuste estructural ; bombero cuando interviene financiaramente para sostener los países tocados por una crisis financiera.

Su modo de decisión es el mismo que el del Banco mundial y se basa sobre una repartición del derecho de voto en proporción a los aportes de cotisación de los países miembros. Estatutariamente es necesario el 85% de los votos para modificar la Carta del FMI (los EE.UU. poseen una minoria de bloqueo dado a que posees el 16,75 % de voces). Cinco países dominan : Los EE.UU. (16,75 %), el Japon ( 6,23 %), la Alemania (5,81%), Francia (4,29 %), y Gran Bretaña (4,29%). Los otros 177 Estados miembros estan divididos en grupos dirigidos, cada vez, por un país. El grupo más importante (6,57%) esta dirigido por Belgica. El grupo menos importante (1,55% de voces) precidido por el Gabon (países africanos).

Su capital está compuesto del aporte en divisas fuertes (y en monedas locales) de los países miembros. En función de este aporte, cada miembro se ve favorecido con Derechos Especiales de Giro (DEG) que son de hecho activos monetarios intercambiables libre e inmediatamente contra divisas de un tercer país. El uso de estos DEG corresponde a una política llamada de estabilización a corto plazo de la economía, destinada a reducir el déficit presupuestario de los países y a limitar el crecimiento de la masa monetaria. Esta estabilización constituye frecuentemente la primera fase de intervención del FMI en los países endeudados. Pero el FMI considera que en adelante es tarea suya (tras el primer choque petrolero de 1974-1975) actuar sobre la base productiva de las economías del Tercer Mundo reestructurando sus sectores internos; se trata de una política de ajuste a más largo plazo de la economía. Lo mismo sucede con los países llamados en transición hacia una economía de mercado. (Norel y Saint-Alary, 1992, p. 83).

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a los países deudores, para garantizar el pago anual de los intereses de la deuda pública. Esa misma ley estableció el denominado Marco Fiscal de Mediano Plazo como requisito de la programación fiscal anual y de mediano plazo, programación que oficializa a título imperativo, el cumplimiento del superávit primario. La ley 1473 del 2011 denominada la “Regla Fiscal” preservó los mismos criterios pero teniendo en cuenta las oscilaciones de precios de los hidrocarburos que determinan una franja importante de los ingresos fiscales . El Acto Legislativo 03 del 2011 definió la “sostenibilidad fiscal”, una exigencia constitucional que obliga a que en la ejecución presupuestal del conjunto de las ramas del poder público respeten las definiciones del MFMP. En el caso particular de la Rama Judicial y para que las sentencias indemnizatorias cumplieran con esta obligación fue legislado el llamado “incidente fiscal” (ley 1695 del 2013), exigencia normativa que sirvió de pretexto al gobierno anterior para objetar la aplicación de leyes ya aprobadas por el Congreso como la que beneficiaba a las “madres comunitarias” vinculadas a contrato por el ICBF otorgándoles igualdad de derechos frente a las involucradas en nómina y la ley que disminuía los aportes a salud de los pensionados.
El cumplimiento de las metas establecidas por Marco Fiscal de Mediano en los presupuestos anuales ejecutados durante el período 2006-2019, permite constatar un descenso en el porcentaje del pago del monto de la deuda del 37, 10% al 21,28 % en el lapso 2006-2014. A partir de allí y coincidiendo con la caída de los precios internacionales del petróleo este porcentaje vuelve a subir del 22,36% hasta el 25, 64% programado para el próximo año.

AñoPresupuestoMonto deudaPorcentaje
2006 105,4 39,1 37,10
2007 117,6 39,5 33,59
2008 125,7 39,34 31,30
2009 140,5 37 26,33
2010 148,3 39,1 26,97
2011 147,3 37,7 25,59
2012 165,3 38,8 23,47
2013 185,5 47 25,34
2014 203 43,2 21,28
2015 210,6 47,1 22,36
2016 215,9 48,6 22,51
2017 224,4 54 24,06
2018 235,6 51,9 22,03
2019 259 66,4 25,64

(Cuadro 1; Retamoso , elaboración propia)

Un ángulo diferente para evidenciar la implementación del MFMP es el de la relación deuda pública contra PIB Producto interno bruto
PIB
El PIB es un índice de la riqueza total producida en un territorio dado, estimada sobre la base de la suma de los valores añadidos.
. Tomando el lapso 2006-2017 puede observarse un descenso en ese promedio del 47,9% en el 2006 al 40,6% en el 2012; a partir de allí se observa un crecimiento hasta llegar al 52,3% en el 2017. Igualmente las oscilaciones coinciden con el movimiento internacional de los precios del petróleo (Cuadro 2)

AñoPorcentajeDeuda como porcentaje del PIBRelación monto-pago
2006 37,10 47,9 0,77
2007 33,59 44,2 0,75
2008 31,30 43 0,72
2009 26,33 45,5 0,57
2010 26,97 46,4 0,58
2011 25,59 43,3 0,59
2012 23,47 40,6 0,57
2013 25,34 43 0,58
2014 21,28 46,2 0,46
2015 22,36 51,2 0,43
2016 22,51 51,9 0,43
2017 24,06 52,3 0,46

(Cuadro 2; Retamoso elaboración propia)

En lo que se refiere a pagos totales por deuda pública en el lapso 2006-2018 el monto asciende a $486.89 billones ( IPC- base 2018), lo que significa que la relación deuda/PIB medida en términos absolutos ha aumentado en el período reseñado (Gráfico 1) ; lo que significa que a pesar del pago puntual y creciente del endeudamiento en los presupuestos anuales de los gobiernos de turno, a la fecha tenemos más deuda que doce años atrás.


(Gráfica 1: Retamoso elaboración propia)

c) A partir del 2019 debemos aumentar el endeudamiento público para diferir el pago de deudas adquiridas con anterioridad:

En el proyecto de presupuesto que el gobierno anterior presentó al Congreso en Julio pasado para la vigencia 2019, el rubro de la deuda aumenta en $18.3 billones (38.6% con relación al presupuesto del 2018), un aumento tan considerable que afecta de tal manera la ejecución presupuestal y en particular al rubro de inversión (el cual queda reducido en un 9.4% ), que hasta los programas de focalización de la pobreza como los PAE ( Programa de Alimentación Escolar) y Familias en Acción Acción Título mobiliario emitido por una sociedad de acciones. Este título representa una fracción del capital social. En particular otorga a su titular (el accionista) el derecho a percibir una parte de los beneficios distribuidos (el dividendo) y de participar en las asambleas generales de la empresa. quedan desfinanciados [2]

Es de tal magnitud el peso de la deuda sobre el presupuesto del próximo año que el actual Ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla ha propuesto en los debates parlamentarios sobre el tema adquirir deuda para reprogramar los pagos a capital en el mediano plazo, lo que daría inicio a un nuevo ciclo fiscal en el país cualitativamente diferente al actual, el de endeudamientos contra endeudamientos. Ha afirmado Minhacienda, “El número $66 billones del pago de deuda es mucho más alto de lo que ha sido tradicionalmente, nosotros podríamos pedir prestada plata, de tal manera que no tuviéramos que hacer pagos de capital, como quien dice podríamos endeudarnos. Ejemplo, si debemos pagar $100 de capital el año entrante, pedir prestados esos $100 a más plazo y tener los vencimientos más adelante. Por lo cual no tendríamos que hacer todos esos pagos de capital en el 2019 y dentro del mismo monto tendremos El espacio para trasladar esos recursos a la inversión que es muy importante...” [3]

Las explicaciones de los técnicos de MinHacienda que redactaron el proyecto de presupuesto-2019 a propósito de este incremento excesivo el endeudamiento combinan la devaluación Devaluación Modificación a la baja del tipo de cambio de una moneda frente a otras divisas. del peso que empezó a experimentarse en el 2013 [4] con compromisos fiscales adquiridos con anterioridad. [5] Agregan que una vez transitada estas dificultades transitorias en la próxima vigencia el escenario mejorará considerablemente por cuanto “la concentración de vencimientos en el corto plazo es menor y por ende el riesgo de refinanciamiento se ha reducido…”, lo cual es falso. Por el contrario el vencimiento de la mayor parte de los títulos emitidos por el Estado es de corto plazo; deberá pagarse en los próximos 8 años. (Gráfica 2)

(Gráfico 2; Gandini, elaboración propia. Fuente de Información-Tenedores MHCP) [6]

c) Deuda pública externa y transferencia de riqueza al capital globalizado:

El carácter periférico de latino américa en la división internacional del trabajo impuesta por la globalización Globalización (ver también Mundialización)

Origen y sentido de este término anglosajón: en inglés, la palabra «global» se refiere tanto a fenómenos que interesan a la (o las) sociedad(es) humana(s) a nivel del globo como tal (es el caso de la expresión «global warming» que designa el efecto invernadero), como a procesos que poseen la característica de ser «globales» únicamente en la perspectiva estratégica de un «agente económico» o de un «actor social» preciso. En lo que estamos viendo, el término «globalización» nació en las bussiness schools norteamericanas y reviste el segundo sentido. Se refiere a los parámetros pertinentes de la acción estratégica del gran grupo industrial. Lo mismo sucede en la esfera financiera. A la capacidad estratégica del gran grupo de adoptar una aproximación y una conducta «globales». En un debate público, el patrón de uno de los mayores grupos europeos explicó, en sustancia, que la «globalización» representa «la libertad para su grupo de implantarse donde quiera, cuando quiera, para producir lo que quiera, aprovisionándose y vendiendo donde quiera, y en donde tenga que soportar las menores obligaciones posibles en materia de derechos laborales y convenciones sociales» (extraido de Chesnais, 1997[a]).
financiera lleva a la dependencia de la región de los precios de las materias primas y alimentos en el comercio internacional. En el caso de Colombia, del precio internacional del petróleo. En el lapso 2013-2017, hubo un declive pronunciado del precio internacional del petróleo y a consecuencia de ello las exportaciones petroleras bajaron en un 60,4% y la IED del sector en un 41.3% [7] , lo que arrastró un déficit considerable en la balanza de cuenta corriente que , a su vez, obligó a obtener los flujos compensatorios de capitales en la balanza de pagos. [8] “En el periodo 2007-2017, se requirieron USD 114.282 millones para financiar el déficit de cuenta corriente acumulado en esos años; una cifra cinco veces superior a las necesidades de financiamiento acumuladas del periodo previo 2000-2007 (USD 14.053 millones)..” [9]Estos flujos de capitales fueron obtenidos de la siguiente manera:

Aumento de las entradas de IED : en USD 126.588 mil millones en el lapso 2007-2017. El saldo de este tipo de inversión llegó a 2017 a USD 180 mil millones, mientras que en el 2007 había llegado a USD 56 mil millones, triplicándose en una década. “La inversión extranjera directa a sectores diferentes a petróleo y minería representó el 56,8% del total de esta inversión en el periodo 2008-2017. Dentro de esta inversión, es importante destacar la participación del sector manufacturer o (15,0%), servicios financieros (12,0%), transporte y telecomunicaciones (10,1%) y comercio y restaurantes (9,0%)..” [10] Para la obtención de este resultado debe tenerse en cuenta la flexibilidad laboral, las exenciones tributarias y las garantías Garantías Acto que proporciona a un acreedor una seguridad en el cumplimiento del compromiso del deudor. Distinguimos entre garantías reales (derecho de retención, fianza, prenda, hipoteca, privilegio) y las garantías personales (caución, aval, carta de intención, garantía autónoma). jurídicas a la IED, que fueron incrementadas en el período reseñado a causa de las exigencias del déficit comercial.

Acumulación de activos externos: los cuales crecieron en USD 114.648 millones en el mismo período 2007-2017 [11] El 38,3% de este monto fue el resultado de la inversión directa de colombianos en el exterior. [12] “Adicionalmente, cabe resaltar el crecimiento de los papeles extranjeros como activos del Gobierno General, cuya tenencia era nula en 2007 y actualmente asciende a un valor de USD 3.921 millones…” [13] En lo relacionado con la inversión de portafolio que llegó a USD 29,853, la totalidad fue obtenida mediante la adquisición de papeles extranjeros, destacándose el caso de los fondos de pensiones, los cuales fueron beneficiados de una normatividad especial para el efecto. [14] Esta acumulación de activos fuera del país posibilitó el apalancamiento Apalancamiento APALANCAMIENTO : El apalancamiento se refiere a los efectos sobre la rentabilidad del capital de una entidad (empresa, banco, etc.) que recurra al endeudamiento. La ratio de apalancamiento calcula la relación entre los fondos propios* de una determinada entidad y el volumen de sus deudas. del endeudamiento externo necesario en esa coyuntura. [15] Crecimiento de los pasivos líquidos; En el mismo período 2007-2017 éstos crecieron en USD 92.256 millones. Dentro de ese gran total, “los pasivos con no residentes en inversión de cartera aumentaron en USD 65.939 millones, de los cuales USD 61.492 millones se dieron a través de un aumento en papeles de deuda y USD 6.316 millones a través de mayores participaciones de capital de extranjeros en sociedades no financieras locales…” [16] El segmento de la deuda pública externa aumentó en USD 38.736 (aproximadamente $100 billones en la actualidad) [17] Luego, el incremento del endeudamiento externo en el período reseñado fue uno de los mecanismos que posibilitaron una transferencia considerable de riqueza al capital globalizado [18] El aumento de la deuda externa privada, la expansión de la IED y una política oficial que propendió por el aumento en las colocaciones de activos externos para poder apalancar los endeudamientos tanto públicos como privados acompañaron este propósito. Esta transferencia de riqueza operó a la manera de política compensatoria para obtener los ingresos-divisas que el país dejó de percibir a causa de la caída de los precios del petróleo cinco años atrás. [19]

El aumento del endeudamiento público explica la regresiva reforma tributaria que los voceros del actual gobierno en medio de los aplausos de los asistentes a los Congresos empresariales vienen anunciando. Además, la obtención de recursos externos mediante el petróleo, ahora que el precio ha aumentado parcialmente, produce anuncios en el Ministerio de Minas de nuevas autorizaciones para exploraciones tanto convencionales como no convencionales lo que aumentará las tensiones sociales en los territorios. El desmantelamiento de las “consultas populares” apunta en esa perspectiva.



Notas

[1Colombia suscribió un Acuerdo Extendido con el FMI en Diciembre de 1999 durante el gobierno de Andrés Pastrana para compensar la reducción de los flujos financieros internacionales en medio de la crisis económica que afectó al conjunto de los países de la periferia en ese período. Posteriormente durante el gobierno de Álvaro Uribe se suscribieron dos “ Acuerdos Stand by” en las que además de las exigencias convencionales de ajuste se aceptó un incremento en del gasto militar. Era el momento de la declaratoria de guerra del Estado a las guerrillas en el marco de la implementación del llamado “Plan Colombia” después del fracaso de la negociación que tuvo lugar durante el gobierno de Andrés Pastrana. Las leyes que el Congreso de la República expidió en el lapso 2000-2006, en línea de continuidad con el sesgo corporativo transnacional impuesto sobre el Estado que había comenzado con la Constitución de 1991 fueron exigidas por esta Institución Financiera Internacional.

[2Pasando de $47.9 billones a $ 66.4 según datos del Ministerio de Hacienda. “Es importante recordar, que el presupuesto general total pasó de $233,6 billones en 2018 de $258,9 billones con un incremento de casi 11%, dentro de este, el rubro de funcionamiento pasó de $146,6 billones en 2018 a $157,1 billones en 2019, es decir, tuvo un incremento de 7,2%, por otro lado, el rubro de inversión cayó de 2018 a 2019, pasando de $39 billones a $35 billones (9,4%)..” Tomado de DataiFx.com en http://dataifx.com/noticias/carrasquilla-plantea-aplazar-deudas-para-aumentar-inversi%C3%B3n-en-presupuesto-de-2019 , Septiembre 6 del 2018.

[3Ibid.

[4“la deuda pública se elevó a 43,6 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB), pese a haber llegado a 34,9 por ciento en 2013.. Aumentó 8,7 puntos porcentuales. De este aumento 6,3 puntos son atribuibles a la mayor tasa de cambio. En otras palabras, el 72 por ciento del incremento en la deuda del Gobierno Nacional obedeció a la devaluación, dado que aproximadamente un 30 por ciento de la deuda está contratada en dólares…". Ministerio de Hacienda, Presentación Proyecto-2019.

[5“El mayor monto de las amortizaciones de 2019 frente a las de 2018 se debe en primera medida a que en 2018 no se tuvieron amortizaciones de bonos de deuda externa, mientras que en 2019 se vencerá un bono en dólares por USD 2.000 millones y otro en yenes por JPY 45.000 millones, los cuales fueron emitidos en el año 2009 y que equivalen aproximadamente a $7 billones..” Ibid..

[6Gandini Gregorio, “El Dilema de la Política Fiscal”, Revista Dinero en https://www.dinero.com/opinion/columnistas/articulo/el-dilema-de-la-politica-fiscal-por-gregorio-gandini/256798

[8El diseño de monetización de las balanzas comerciales para obtener “transferencia de valor” líquida fue hecho por el FMI acompañando la reestructuración macroeconómica que oficializó el llamado “consenso de Washington”. El renglón de la balanza de pagos en el que se incluyen las transferencias por intereses y dividendos se denomina “Renta de Factores”.

[9Ibid, MFMP.

[10Ibid, MFMP.

[11En dónde puede evidenciarse la importancia de la IED en el período 2007-2017 es en la denominada “posición de inversión internacional” indicador que refleja el saldo de los activos y pasivos financieros externos del país en un momento dado. Este indicador evidencia un deterioro de USD 100.774 millones. “No obstante, al tener en cuenta solamente activos y pasivos líquidos, es decir, eliminando el balance de inversión directa la posición neta de inversión se deterioró en USD 21.470 millones, lo que muestra que el 78,7% del deterioro del período corresponde a mayores ingresos de IED, frente a la inversión de los colombianos en el exterior…” Ibid. MFMP.

[12“Dicha inversión se concentró principalmente en los sectores de servicios financieros y empresariales y el sector de petróleo y minería, los cuales representaron el 31,1% y el 26,7% del total de inversión directa, respectivamente. En segundo lugar, destaca la inversión colombiana hecha en los sectores de electricidad, gas y agua (15,7%) y manufacturas (15,8%)…” Ibid, MFMP.

[13Ibid. MFMP.

[14El Decreto 2555 del 2010.

[15“La acumulación de activos externos permite apalancar un endeudamiento sostenible con el resto del mundo. Más aun, dicha acumulación amortiguó el deterioro esperado de la posición de inversión internacional, tras el fuerte choque externo…” Ibidem. MFMP.

[16Ibid, MFMP... “Los activos externos se concentran principalmente en depósitos en el exterior y préstamos a extranjeros. En efecto, en el periodo de análisis, los depósitos en el exterior crecieron en USD 8.007 millones y los préstamos a extranjeros USD 4.928 millones. El crecimiento de los depósitos en el exterior fue jalonado por las sociedades financieras, las cuales acumularon USD 2.639 millones en este tipo de activos externos entre 2007-2017. En segundo y tercer lugar, se encuentran las sociedades no financieras y hogares, y el Gobierno General, quienes acumularon una suma total de USD 4.513 millones. Por su parte, el crecimiento de los préstamos a extranjeros corresponde casi en su totalidad a las sociedades no financieras del sector privado...”

[17Los pasivos de sociedades no financieras y hogares aumentaron en USD 14.847 millones. Ibid. MFMP.

[18El monto de esta transferencia de riqueza debe contabilizarse en el renglón de la renta de factores de la balanza de pagos.

[19El incremento del endeudamiento externo explica el porqué en la composición de la deuda pública la externa ya casi iguala a la interna, contrariando la tendencia que se presentaba hasta el 2013, cuando los inversionistas de portafolio dado los diferenciales internacionales en las tasas de interés preferían los TES internos.

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David Clemente Retamoso

Estudiante de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional de Colombia.

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