La Cour Pénale internationale : entre volontarisme étatique, lutte contre l’impunité et désir de l’efficacité

18 mai 2003 par Hugo Ruiz Diaz Balbuena


Introduction

La nécessité d’une juridiction pénale internationale n’est plus en discussion aujourd’hui. Le processus de création avait commencé en 1948 lorsque l’Assemblée générale de l’ONU avait chargé la Commission de droit international de l’ONU d’examiner l’opportunité et la possibilité de la création d’une Cour pénale internationale permanente afin de juger et punir les responsables des crimes les plus graves.

L’idée d’une Cour pénale internationale est présente également dans la Convention pour la prévention et la répression du crime de Génocide, adoptée le 9 décembre 1948 par l’Assemblée Générale de l’ONU. La Convention prévoit que les personnes responsables du délit de génocide seront jugées par une Cour pénale internationale.

Après les jugements prononcés par les tribunaux de Nuremberg et de Tokyo contre les responsables civils et militaires des crimes internationaux, les violations des droits de l’homme comportant une gravité spéciale, donc des crimes de droit international, ont été nombreuses. Nous pouvons citer parmi d’autres, les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité qui ont été planifiés et exécutés de manière systématique et à grande échelle par les Etats-Unis au Viêt-nam (dont un des principaux responsables, Henry Kissinger, n’a pas été jugé et puni ), les crimes contre l’humanité commis en Indonésie par Suharto, les crimes contre l’humanité commis au Cambodge par les Khmers Rouges, avec le silence et la complaisance des Etats-Unis et leurs alliés, les crimes de disparition forcée, torture et exécution sommaire massive de la population civile en Argentine, au Chili, en Uruguay, les crimes commis au Guatemala contre la population civile et indienne, avec l’appui logistique militaire et économique des Etats-Unis, le massacre des habitants du camp de réfugiés palestiniens Sabra et Chatyla au Liban en 1982, le crime de l’apartheid en Afrique du Sud. La liste est longue.

La révolte et la répugnance provoquées par l’impunité dont jouissaient et jouissent encore plusieurs responsables de ces crimes atroces, ont donné lieu à un puissant mouvement de citoyens qui se sont regroupés autour de la revendication de justice, afin de juger et punir tous les responsables, revendication placée d’ailleurs, dans un contexte plus large de lutte contre l’impunité.

Au cours de ces dernières années, le processus de création d’une Cour pénale internationale s’est accéléré, à cause des comportements criminels du régime ruandais du dictateur Habyarimana, qui a planifié et exécuté, dans l’indifférence de l’ONU et des grandes puissances, les crimes les plus atroces, mais aussi à cause des violations graves du droit international en ex- Yougoslavie.

La création d’une juridiction pénale internationale a été effective à Rome le 17 juillet 1998 par décision de la Conférence diplomatique. La Cour constitue le premier organe international de nature permanente, dont le mandat consiste à juger les violations les plus graves des droits fondamentaux de la personne humaine, violations graves connues sous le nom de crimes de droit international.

La Cour pénale internationale est un organe complémentaire des tribunaux nationaux. Mais afin d’éviter que les Etats parties laissent sans punir les responsables des crimes internationaux, le Statut de la Cour lui confère un pouvoir de contrôle sur l’action Action
Actions
Valeur mobilière émise par une société par actions. Ce titre représente une fraction du capital social. Il donne au titulaire (l’actionnaire) le droit notamment de recevoir une part des bénéfices distribués (le dividende) et de participer aux assemblées générales.
des tribunaux nationaux. Ainsi, le principe « nul ne peut être jugé deux fois pour les mêmes crimes » subit une exception importante lorsque la Cour pénale constate :

a. que le procès entamé par un tribunal national avait pour objectif de soustraire l’accusé de crimes de droit international de toute responsabilité pénale, c’est-à-dire, lorsqu’un tribunal national cherche à consacrer une impunité judiciaire,

b. lorsque le procès n’avait pas été conduit avec impartialité.

Si une telle juridiction internationale a été créée par les Etats, ce n’était simplement pas à cause de leur bonne volonté visant à mettre en place des règles objectives de droit international qui leur seraient imposables. Si la Cour a été créée c’est grâce à la lutte tenace du mouvement des citoyens, à la lutte des victimes ainsi qu’à l’action de plusieurs ONGs, réclamant en forme permanente la punition des responsables des crimes de droit international.

Il est important également de tenir également compte du contexte international dans lequel la Cour est créée. Le processus dit de mondialisation Mondialisation (voir aussi Globalisation)
(extrait de F. Chesnais, 1997a)
Jusqu’à une date récente, il paraissait possible d’aborder l’analyse de la mondialisation en considérant celle-ci comme une étape nouvelle du processus d’internationalisation du capital, dont le grand groupe industriel transnational a été à la fois l’expression et l’un des agents les plus actifs.
Aujourd’hui, il n’est manifestement plus possible de s’en tenir là. La « mondialisation de l’économie » (Adda, 1996) ou, plus précisément la « mondialisation du capital » (Chesnais, 1994), doit être comprise comme étant plus - ou même tout autre chose - qu’une phase supplémentaire dans le processus d’internationalisation du capital engagé depuis plus d’un siècle. C’est à un mode de fonctionnement spécifique - et à plusieurs égards important, nouveau - du capitalisme mondial que nous avons affaire, dont il faudrait chercher à comprendre les ressorts et l’orientation, de façon à en faire la caractérisation.

Les points d’inflexion par rapport aux évolutions des principales économies, internes ou externes à l’OCDE, exigent d’être abordés comme un tout, en partant de l’hypothèse que vraisemblablement, ils font « système ». Pour ma part, j’estime qu’ils traduisent le fait qu’il y a eu - en se référant à la théorie de l’impérialisme qui fut élaborée au sein de l’aile gauche de la Deuxième Internationale voici bientôt un siècle -, passage dans le cadre du stade impérialiste à une phase différant fortement de celle qui a prédominé entre la fin de Seconde Guerre mondiale et le début des années 80. Je désigne celui-ci pour l’instant (avec l’espoir qu’on m’aidera à en trouver un meilleur au travers de la discussion et au besoin de la polémique) du nom un peu compliqué de « régime d’accumulation mondial à dominante financière ».

La différenciation et la hiérarchisation de l’économie-monde contemporaine de dimension planétaire résultent tant des opérations du capital concentré que des rapports de domination et de dépendance politiques entre États, dont le rôle ne s’est nullement réduit, même si la configuration et les mécanismes de cette domination se sont modifiés. La genèse du régime d’accumulation mondialisé à dominante financière relève autant de la politique que de l’économie. Ce n’est que dans la vulgate néo-libérale que l’État est « extérieur » au « marché ». Le triomphe actuel du « marché » n’aurait pu se faire sans les interventions politiques répétées des instances politiques des États capitalistes les plus puissants (en premier lieu, les membres du G7). Cette liberté que le capital industriel et plus encore le capital financier se valorisant sous la forme argent, ont retrouvée pour se déployer mondialement comme ils n’avaient pu le faire depuis 1914, tient bien sûr aussi de la force qu’il a recouvrée grâce à la longue période d’accumulation ininterrompue des « trente glorieuses » (l’une sinon la plus longue de toute l’histoire du capitalisme). Mais le capital n’aurait pas pu parvenir à ses fins sans le succès de la « révolution conservatrice » de la fin de la décennie 1970.
est également accompagnée d’une dégradation générale dans le domaine du respect des droits de l’homme et des droits humains économiques et sociaux, des guerres d’agression, de sanglants conflits internes. Et des crimes internationaux continuent à être commis. L’impunité en réalité a atteint la limite de ce qui est tolérable et supportable. Comme l’a remarqué Monique Chemillier-Gendreau, dans ce contexte de mondialisation, la demande de droit devient intense [1].

La Cour est donc destinée à combler les lacunes et les insuffisances du droit international et du droit interne. Le Préambule de son Statut remarque particulièrement que sa création a pour objectif de mettre un point final à l’impunité à travers la punition des responsables des violations graves du droit international.

Prima facie, tous les défenseurs des droits de l’homme et d’autres mouvements de citoyens qui ont lutté et qui continuent à lutter contre l’impunité dans toutes ses formes ne sauraient que s’en réjouir. Comme il a été indiqué ci-dessus la nouvelle Cour Pénale internationale vient à combler, sur le plan juridique, un vide sur plan institutionnel pénal : elle est un organe permanent, composé par des juges indépendants des Etats et chargé d’appliquer le droit international. Ainsi, la Cour disposerait de l’indépendance et de l’autonomie nécessaire afin d’exercer pleinement sa juridiction sur les délits prévus par son Statut. En ce qui concerne son caractère permanent, il s’agit là d’une différence de fond avec tous les autres tribunaux qui l’ont précédé, notamment ceux de Nuremberg et Tokyo, le Tribunal Pénal International pour le Rwanda (d’ailleurs le premier tribunal mis en place pour juger les responsables les crimes commis dans un pays du tiers monde) et le Tribunal Pénal pour l’Ex- Yougoslavie [2], tous Ad Hoc.

A. Les crimes qui tombent sous la compétence de la Cour (Compétence matérielle)

La compétence de la Cour se limite aux crimes les plus graves du droit international. Cette compétence exclut d’autres violations des droits de l’homme qui ne constitueraient pas des crimes du droit international, même si la violation de ces droits obéit à une politique étatique. Les violations considérées comme ne constituant pas des crimes internationaux, relèveraient ainsi des mécanismes internationaux de contrôle et surveillance et du droit pénal interne des Etats.

En ce qui concerne les crimes au regard du droit international, les délits qui tombent sous la compétence de la Cour sont les suivantes :

a. Le crime de génocide, qui s’est borné au cadre classique défini suivant les critères énoncés par le tribunal de Nuremberg et par la Convention de 1948. Les politiques étatiques de persécution systématique et de destruction totale ou partielle des groupes politiques n’ont pas été reprises comme crime de génocide.

b. Les crimes contre l’humanité qui comprennent la « disparition forcée des personnes » et l’emploi de la torture.

c. Les crimes de guerre, dont les figures se trouvent décrites dans la Convention de Genève de 1949.

d. Les crimes d’agression, ce dernier étant soumis à une définition et à la description des conditions dans lesquelles la Cour exercera sa compétence.

D’après l’énumération des crimes sur lesquels la Cour pourra exercer sa compétence, la corruption internationale, pratique très répandue et un vrai cancer des relations internationales, n’est pas reprise comme un crime international. Il faut tenir compte que cette pratique est souvent à l’origine des pratiques criminelles des gouvernements, avec des répercussions dramatiques sur la population civile. Nous pouvons citer, parmi d’autres, les cas chilien et argentin, où les intérêts des multinationales et des institutions financières internationales ont joué un rôle important dans la pratique criminelle de ces régimes totalitaires. Il en va de même du rôle joué par la multinationale Total-Fina à Burma (Birmanie), fait connu et dénoncé par l’opinion public ou de la politique qui avait été menée par ELF au Congo Brazzaville.

En effet, il est souvent très difficile de séparer la nature et la pratique criminelles d’un régime, des pratiques et de politiques de corruption internationale, dans lesquelles l’activité des firmes transnationales ( y compris parfois la pratique de certaines institutions financières internationales) n’est pas à négliger [3]. De là que l’inclusion de ce type de figure délictueuse devient impérative afin que les acteurs privilégiés des internationales soient soumis, à l’égal que les personnes physiques, à des obligations Obligations
Obligation
Part d’un emprunt émis par une société ou une collectivité publique. Le détenteur de l’obligation, l’obligataire, a droit à un intérêt et au remboursement du montant souscrit. Il peut aussi, si la société est cotée, revendre son titre en bourse.
juridiques strictes.

Il est à regretter également que parmi les crimes les plus graves de droit international le Statut de la Cour n’ait pas retenu le crime écologique comme une figure délictueuse autonome. En effet, les dommages graves causés à l’environnement apparaissent dans le contexte de crimes de guerre, ou des violations graves de la convention de Genève pour la prévention et la répression du crime de génocide de 1948 ( 82 IV).

Ainsi, l’emploi d’armes contenant de l’uranium appauvri par l’OTAN OTAN
Organisation du traité de l’Atlantique Nord
Elle assure aux Européens la protection militaire des États-Unis en cas d’agression, mais elle offre surtout aux États-Unis la suprématie sur le bloc occidental. Les pays d’Europe occidentale ont accepté d’intégrer leurs forces armées à un système de défense placé sous commandement américain, reconnaissant de ce fait la prépondérance des États-Unis. Fondée en 1949 à Washington et passée au second plan depuis la fin de la guerre froide, l’OTAN comprenait 19 membres en 2002 : la Belgique, le Canada, le Danemark, les États-Unis, la France, la Grande-Bretagne, l’Islande, l’Italie, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas, le Portugal, auxquels se sont ajoutés la Grèce et la Turquie en 1952, la République fédérale d’Allemagne en 1955 (remplacée par l’Allemagne unifiée en 1990), l’Espagne en 1982, la Hongrie, la Pologne et la République tchèque en 1999.
au cours de son action armée contre la République Fédérale de Yougoslavie, le bombardement des installations pétrolières et des usines de production chimiques, actions d’ailleurs entreprises en violation flagrante de l’article 2 § 4 de la Charte des Nations Unies [4], ne constituent pas un comportement autonome criminel. Les dommages causés à l‘environnement et à la santé de la population par l’utilisation intentionnelle de ces armes restent régis par la Convention sur le génocide de 1948 [5], étant limité donc à l’existence d’un conflit armée.

Un autre élément à prendre en compte dans le domaine de la compétence de la Cour c’est qu’elle ne l’exercera que sur les crimes commis après l’entrée en vigueur du Statut. Tous les crimes internationaux antérieurs à l’entrée en vigueur du Statut ne tomberont donc pas sous sa compétence.

Une exception temporelle peut limiter l’exercice de la compétence de la Cour. Au moment de la ratification du Statut, les Etats peuvent déclarer que la compétence de la Cour ne s’exercera pas lorsque des crimes internationaux sont commis par leurs nationaux ou sur leur territoire pour une période de sept ans. Cette déclaration n’exclut pourtant pas l’exercice de la compétence de la Cour dans le cas de crimes contre l’humanité.

En tout cas, les responsables des crimes de guerre pourraient être toujours poursuivis auprès des tribunaux nationaux en application de la Convention de Genève de 1949 sur la base de la compétence universelle.

Il est également à remarquer que la compétence de la Cour s’applique aux seules Parties, la compétence universelle n’ayant pas été juridiquement consacrée. Cela ne signifie pas pour autant que les nationaux des Etats tiers ne seront pas traînés devant la Cour, lors qu’ils commettent des graves violations des droits de l’homme sur le territoire de l’un des Etats Parties.

B. Les personnes qui peuvent être jugées par la Cour (compétence personnelle)

Le principe de base de l’exercice de la compétence de la Cour est le suivant : la responsabilité pénale pour les crimes de droit international est toujours individuelle. Dans ce sens, le Statut de la Cour suit entièrement le principe formulé par le Tribunal de Nuremberg, récemment confirmé par les tribunaux internationaux pour l’Ex- Yougoslavie (art 7) et pour le Rwanda (art. 6).

Cette responsabilité s’étend à toutes les violations graves du droit international et des droits humains. La responsabilité individuelle est cependant strictement limitée aux personnes physiques.

Le Statut indique également les différentes formes dans lesquelles la responsabilité d’une personne peut être engagée sur le plan pénal. La personne peut être tenue responsable pénalement

a. lorsque l’acte qui constitue un crime international a été commis avec sa participation ;

b. si la personne a tenté de commettre un tel acte ;

c. si elle a incité à la réalisation d’un tel acte ou si la personne a participé à sa planification ;

d. si la personne a été complice dans l’exécution du crime ou si elle a ordonné son exécution ;

e. si la personne n’a pas tout fait afin d’empêcher la réalisation des actes criminels.

La responsabilité pénale peut être engagée même si l’acte criminel n’a pas été exécuté intégralement. Le fait de planifier la commission de crimes internationaux constitue per se un comportement délictueux.

Il est cependant à remarquer que le Tribunal de Nuremberg avait retenu de manière explicite la notion d’appartenance à une organisation criminelle. S’il est vrai que le crime de droit international est commis par des personnes physiques et non par des entités abstraites, leur exécution se fait souvent non par des personnes prises individuellement, mais par des personnes liées à une organisation.

Ainsi, si le génocide contre le peuple juif a été exécuté par des personnes individuelles, il n’est pas moins vrai que les organisations criminelles tels les SS ont joué le rôle déterminant dans la mesure où cette organisation criminelle a servi comme canal collectif par lequel les ordres ont été transmis et exécutés. Une personne isolée, agissant en dehors de tout cadre organisationnel, sans rattachement à un groupement d’affinité politico-idéologique pourrait difficilement planifier et exécuter des crimes de droit international.

C’est toujours à travers les personnes morales ou abstraites que les crimes sont normalement canalisés et que les individus agissent. Dans ce sens, il faut retenir attentivement que les SS ont été déclarés organisation criminelle par le Tribunal de Nuremberg.

Cette figure délictueuse d’organisation criminelle est d’ailleurs tout à fait d’actualité car sur le plan des relations internationales, il y a des cas où des personnes morales sont parfois responsables de véritables comportements criminels.

Il est donc à regretter que ces personnes morales n’aient pas été incluses comme responsables également des crimes de droit international et en conséquence pouvant être déclarées et poursuivies comme « organisations criminelles », qu’il s’agisse de personnes morales privées ou d’institutions internationales possédant la personnalité juridique internationale.

C. Qui peut avoir accès à la Cour

Trois voies possibles sont ouvertes afin que la Cour exerce sa compétence. La première voie concerne l’Etat Partie. Celui-ci peut remettre au Procureur des informations relatives à des crimes commis et demander que des poursuites soient engagées contre les responsables. Il est cependant très probable que cette voie ne soit jamais utilisée, sauf la où il s’agira. En effet, plusieurs conventions internationales de protection des droits de l’homme contiennent déjà des dispositions similaires, et sauf information contraire, à notre connaissance, aucun cas de plainte d’un Etat contre un autre n’est connue devant un organe international chargé de surveiller le respect des obligations étatiques dans ce domaine [6].

Dans le cas de la Cour Pénale Internationale, il ne s’agit pas de violations qu’on peut appeler « non graves », mais des crimes de droit international. En réalité, les organisations de défense des droits de l’homme, les ONGs et les victimes n’ont pas grand chose à attendre de cette voie.

La deuxième voie, est celle du Conseil de sécurité de l’ONU. Cet organe politique, dont les Etats-Unis sont un membre permanent avec droit de veto, peut à l’égal des Etats Parties, remettre au procureur des informations et demander l’ouverture des investigations sur des crimes commis sur le territoire d’un Etat Partie. Il est important rappeler que les Etats-Unis ont développé une politique de boycott permanent contre la création de la Cour. Donnée révélatrice, ce pays vient de retirer tout appui à la Cour Pénale internationale. En effet, les Etats-Unis par lettre envoyée au Secrétaire général de l’ONU le 6 mai 2002, viennent de retirer leur signature du traité de Rome, manifestant en même temps leur volonté de ne jamais devenir Partie au Statut de la Cour. Deux arguments ont été avancés par afin de justifier ce refus. D’abord, que les Etats-Unis ne sont par obligés par le droit international à ratifier le traité de Rome. Deuxièmement, leur crainte que des plaintes capricieuses soient déposées auprès de la Cour Pénal Internationale contre leurs autorités gouvernementaux, leurs fonctionnaires civiles, leurs militaires et leurs soldats nord-américains.

La voie du Conseil de sécurité reste un chemin dangereux, surtout en tenant compte de la crise de légitimité et le manque de crédibilité de cet organe de l’ONU. En effet, les Etats-Unis, tiers au Statut de la Cour, pourrait à tout moment, tout en refusant de se soumettre à l’ordre juridique pénal international, utiliser cet organe en faveur de leurs propres intérêts de domination. Le danger est encore plus réel lorsqu’on constate que le Statut de la Cour Pénal Internationale prévoit que le Conseil de sécurité a le pouvoir de paralyser totalement toute action d’investigation ou suspendre tout procès ad infinitum contre les responsables des crimes contre l’humanité. Il n’est donc pas à exclure que là où les intérêts stratégiques des Etats-Unis soient menacés ou en danger, cet organe politique ne devienne un instrument de leur politique, consacrant juridiquement l’impunité. Ces craintes sur le possible manipulation du Conseil de sécurité sont, malheureusement, bien réelles [7].

La troisième voie se présente lorsque le Procureur de sa propre initiative (« d’office ») décide d’ouvrir une procédure criminelle sur base d’informations relatives à l’existence de crimes tombant sous la compétence de la Cour. C’est au Procureur que revient le pouvoir de vérifier la véracité des faits, en demandant notamment des renseignements aux organisations gouvernementales et non gouvernementales, y compris, en principe, aux victimes.

S’il est regrettable que les victimes des actes criminels ne puissent pas accéder directement à la Cour, le pouvoir dont dispose le Procureur constitue cependant une porte ouverte aux citoyens.

Conclusion

Cette brève description aura permis de saisir et déceler les limitations juridiques du Statut de la Cour. Malgré les limites mentionnées, la création de la Cour, et son prochain fonctionnement, constituent, de manière éloquente, un progrès en faveur du renforcement du respect du droit international et un pas en avant dans la lutte contre l’impunité et pour l’effectivité de l’ordre juridique international. Il est à espérer que dans la pratique, la Cour pourra également corriger les insuffisances et les lacunes de son Statut. En tout cas, le Statut entrera en vigueur prochainement, le nombre de ratifications nécessaires étant atteint. Pour les citoyens et défenseurs des droits de l’homme, c’est une porte qui s’ouvre dans la difficile lutte contre l’impunité.




Notes

[1Gemillier-Gendreau M., « L’ordre juridique international une chimère ? » , Le Monde Diplomatique, juillet 1999.

[2Ce Tribunal international n’a d’ailleurs traduit en justice aucun des responsables de l’OTAN et des gouvernements qui ont été accusés de crimes contre l’humanité et crimes de guerre. Le dossier d’accusation a été écarté, de manière suspecte et accélérée par la Procureur Carla del Ponte, attitude partisane qui jette un discrédit soulevant de sérieux doutes sur son impartialité.

[3Voir à cet égard, la Sentence du Tribunal Fédéral Argentin concernant la dette externe argentine, 13 juillet 2000.

[4Dans l’Affaire relative à la licéité de l’emploi de la force (Yougoslavie c. Allemagne, § 16 ) (Yougoslavie c. les Etats-Unis § 16) (Yougoslavie c. France § 16) du 2 juin 1999 .

[5Parmi les actes visés par la requête du gouvernement yougoslave apparaissait l’utilisation de l’uranium appauvri dont l’utilisation comme arme de destruction peut provoquer des conséquences désastreuses sur l’environnement et sur la santé de population civile.

[6La question de la création du Tribunal Pénal international pour l’Ex- Yougoslavie doit être l’objet d’un traitement prudent. En effet, si le Tribunal a été crée par décision des Etats membres du Conseil de sécurité de l’ONU, sous l’impulsion des membres permanents de l’OTAN, c’est avant tout un acte politique destinée à donner un exemple à tous les Etats qui s’opposent à la domination occidental. Cette affirmation est confirmée par le fait qu’aucun responsable civile ou militaire de l’OTAN, qui pourtant à travers de son action de violation de l’article 2 § 4 de la charte de l’ONU, a commis des crimes de guerre ( plusieurs violations des dispositions de la Convention de Genève).

[7Comme exemple nous pouvons citer la façon dont le Conseil de sécurité a entravé l’action de la Cour Internationale de Justice dans l’affaire de la demande de mesures conservatoires introduite par la Libye contre les Etats-Unis, le Royaume Unie et la France. En effet, à quelques jours seulement de la décision publique de la Cour Internationale de Justice, et craignant que cet organe ne se prononce en faveur de la demande libyenne, d’ailleurs extrêmement bien fondé en droit, les Etats- Unis ont convoqué le Conseil de sécurité avec l’objectif claire de paralyser l’action de la Cour Internationale de Justice. Ce geste illicite et honteux du Conseil de sécurité, qui en plus a agi en dehors de ses compétences, a effectivement empêché la cour d’ordonner les mesures conservatoires qui s’y imposaient. Ce même scénario de manipulation n’est pas à écarter dans le cas de la Cour pénale internationale.

Hugo Ruiz Diaz Balbuena

Avocat, chercheur au CADTM, Licence Spéciale en Droit International et Droit Européen, Maîtrise en Droit International et Droit Européen, Doctorat en Droit International (Droit des Relations économiques et commerciales internationales).

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