Comité para a abolição das dívidas ilegítimas

Eis o trecho mais citado do livro de Sack: «Quando um poder despótico contrai uma dívida, não em função das necessidades e interesses do Estado, mas sim para reforçar o seu regime despótico, para reprimir a população que o combate, essa dívida é odiosa para a população de todo o Estado. Essa dívida não obriga a nação: é uma dívida do regime, uma dívida pessoal do poder que a contraiu; por conseguinte, ela cessa com a queda desse poder» (p. 157). [1] «A razão pela qual não se pode considerar que essas dívidas “odiosas” oneram o território do Estado, é por não corresponderem a uma das condições que determinam a bem-formação das dívidas de Estado, a saber: as dívidas de Estado devem ser contraídas e os fundos delas resultantes devem ser utilizados para as necessidades e no interesse do Estado (supra, § 6). As dívidas “odiosas”, contraídas e utilizadas para fins que, com conhecimento dos credores, são contrárias aos interesses da nação, não a comprometem – caso ela venha a desembaraçar-se do governo que as contraiu – (…) Os credores cometeram um acto hostil em relação ao povo; não podem por isso esperar que a nação sujeita a um poder despótico assuma as dívidas “odiosas”, que são dívidas pessoais desse poder» (p. 158).

Muitos comentadores deste trecho deduziram que, segundo Sack, para que uma dívida possa ser caracterizada como odiosa, tem de ser contraída por um regime despótico. Não é essa a posição de Sack. De facto, o jurista considera que existem várias situações nas quais uma dívida pode ser caracterizada como odiosa. A citação anterior diz respeito apenas a um caso típico, mas existem outros.

Alexandre Nahum Sack (1890 - 1955)

O CADTM e eu próprio cometemos o erro de pensar que Sack considerava que o carácter despótico do regime constituía uma condição sine qua non. Estávamos em desacordo com a doutrina de Sack nesse ponto e escrevemos por diversas vezes que a natureza despótica do regime não devia constituir uma condição obrigatória, sendo uma condição facultativa e agravante. Na realidade, sobre este ponto houve um mal-entendido ligado a certas formulações usadas por Sack e sobretudo devido à interpretação mais corrente da sua doutrina. Autores como Sarah Ludington, G. Mitu Gulati, Alfred L. Brophy apontaram o dedo a esse erro de interpretação, apesar de eles próprios parecerem pensar que Sack não tinha razão em incluir a natureza despótica do regime como condição necessária. [2] Eles próprios estão convencidos que não se deve incluir a natureza do regime como condição necessária. Afirmam além disso, como nós próprios mencionámos, que no julgamento de Taft, no processo Tinoco, o ex-presidente dos EUA coibiu-se de destacar o carácter despótico do regime. [3] No seu artigo «The Doctrine of Odious Debts in International Law», a jurista Sabine Michalowski resume correctamente os critérios definidos por Sack; neles não inclui o carácter despótico do regime. [4]

Cinco páginas adiante da citação em epígrafe, Sack define de maneira mais genérica os critérios que permitem determinar se uma dívida é odiosa ou não. Nessa definição geral ele não apresenta como condição o carácter despótico do regime:
«Por consequência, para que uma dívida contraída em condições normais por um governo normal (v. supra, §§ 1 e 5) possa ser considerada incontestavelmente odiosa, com todas as consequências acima indicadas daí resultantes, devem verificar-se as seguintes condições (v. tb. supra, § 6 in fine):
1) O novo governo tem provar e um tribunal internacional tem de admitir:

• a) Que as necessidades em virtude das quais o antigo governo contraiu a dívida em questão eram “odiosas” ou francamente contrárias aos interesses da população no todo ou em parte do antigo território, e
• b) Que os credores, no momento da emissão do empréstimo, estavam ao corrente do seu destino odioso.
  2) Uma vez estabelecidos estes dois pontos, cabe aos credores provar que os fundos resultantes dos empréstimos em causa foram de facto utilizados não para fins odiosos, nocivos à população de todo ou parte do Estado, mas sim para necessidades gerais ou especiais desse Estado, que não têm um carácter odioso (v. tb. infra, p. 170).»

Nesta citação Sack descreve o caso mais geral e diz muito claramente que a um governo normal podem ser atribuídas dívidas odiosas. Retomemos a primeira frase da citação: «para que uma dívida contratada em condições normais por um governo normal possa ser considerada incontestavelmente odiosa, devem verificar-se as seguintes condições …».

Sack define um governo normal da seguinte forma: «Considera-se governo normal o poder supremo que existe efectivamente nos limites de um determinado território. Que esse poder seja monárquico (absoluto ou limitado) ou republicano; que provenha da “graça de Deus” ou da “vontade do povo”; que exprima a “vontade popular” ou não, do povo inteiro ou apenas de uma parte; que tenha tomado posse legalmente ou não, etc., nada disso importa ao problema de que estamos a tratar» (p. 6).

Por conseguinte não restam dúvidas sobre a posição de Sack: o facto de o regime ser despótico não é uma condição sine qua non para definir a existência de dívidas odiosas susceptíveis de serem anuladas. [5] Segundo Sack, todos os governos normais, sejam eles despóticos ou democráticos, nas suas múltiplas variantes, são susceptíveis de sofrerem a acusação de terem contraído dívidas odiosas. O que é um governo anormal, segundo Sack? É um governo que não detém o controlo de todo o território, por exemplo uma coligação rebelde que tenta derrubar o governo normal instituído. Exemplo emblemático para Sack: os Estados sulistas que se rebelaram contra os Estados Unidos não constituíam um governo regular. Assim, as dívidas que eles contraíram são dívidas pessoais dos insurrectos. Não são dívidas que o Estado deva assumir. Se os «sulistas» (conhecidos como «confederados») tivessem vencido os do Norte (ou seja, os Estados Unidos) na Guerra da Secessão, em 1861-1865, ter-se-iam tornado o novo governo normal. O governo normal do Norte teria desaparecido. [6]

Quais são os critérios que permitem concluir que uma dívida é odiosa?

Retomemos a citação de Sack: «O novo governo tem provar e um tribunal internacional tem de admitir:
a) Que as necessidades, em virtude das quais o antigo governo contraiu a dívida em questão, eram “odiosas” ou francamente contrárias aos interesses da população no todo ou em parte do antigo território, e
b) Que os credores, no momento da emissão do empréstimo, estavam ao corrente do seu destino odioso.»

De forma mais sintética, podemos dizer que segundo Sack uma dívida é odiosa quando foi contraída para satisfazer necessidades francamente contrárias aos interesses da população e quando, no momento da concessão do crédito, os credores tinham consciência disso.

Num artigo de opinião publicado pela revista do FMI Finance et Développement, Michael Kremer e Seema Jayachandran, em 2002, definiram assim a dívida odiosa Dívida odiosa Segundo a doutrina, para que uma dívida seja considerada odiosa, e portanto nula, tem de preencher as seguintes condições:

1. Foi contraída contra os interesses da Nação ou contra os interesses do povo ou contra os interesses do Estado.
2. Os credores não conseguem demonstrar que não podiam saber que a dívida foi contraída contra os interesses da Nação.

É preciso sublinhar que, segundo a doutrina da dívida odiosa, a natureza do regime ou do governo que contraiu a dívida não é particularmente importante, pois o que conta é a utilização dada à dívida. Se um governo democrático se endividar contra o interesse da população, a dívida pode ser qualificada odiosa, desde que preencha igualmente a segunda condição. Por consequência, e contrariamente a uma interpretação errada desta doutrina, a dívida odiosa não se aplica apenas aos regimes ditatoriais. (Ver Éric Toussaint, «A Dívida Odiosa Segundo Alexandre Sack e Segundo o CADTM»)

O pai da doutrina da dívida odiosa, Alexander Nahum Sack, diz claramente que as dívidas odiosas podem ser atribuídas a um governo regular. Sack considera que uma dívida contraída por um governo regular pode ser considerada incontestavelmente odiosa, desde que preencha os dois critérios acima apontados.

E acrescenta: «Se estes dois pontos forem confirmados, cabe aos credores o ónus de provar que os fundos envolvidos nos referidos empréstimos foram utilizados não para fins odiosos, prejudiciais à população do Estado, no seu todo ou em parte, mas sim para as necessidades gerais ou especiais desse Estado, e não apresentam carácter odioso».
Sack definiu um governo regular da seguinte forma:
«Deve ser considerado regular o poder supremo que existe efectivamente nos limites de um dado território. É indiferente ao problema em foco que esse poder seja monárquico (absoluto ou limitado) ou republicano; que proceda da “graça de Deus” ou da “vontade do povo”; que exprima a “vontade do povo” ou não, do povo inteiro ou apenas de uma parte deste; que tenha sido estabelecido legalmente ou não.»

Portanto não restam dúvidas sobre a posição de Sack, todos os governos regulares, sejam eles despóticos ou democráticos, em todas as suas variantes, são susceptíveis de contraírem dívidas odiosas. : «A doutrina da dívida “odiosa” enuncia que a dívida soberana Dívida soberana Dívida de um Estado ou garantida por um Estado. contraída sem o consentimento das populações e sem benefício para as mesmas não deve ser transferida para o Estado sucessor, em particular quando os credores conheciam o estado das coisas.» [7]

Este resumo é à primeira vista convincente e não contém como condição obrigatória a natureza despótica do regime. Mas uma leitura mais atenta mostra que uma das condições avançadas pelos dois autores não faz parte da definição de Sack. [8] De facto, Sack não menciona «a ausência de consentimento das populações» como uma das condições que deveriam ser reunidas para tornar uma dívida odiosa. O facto de Sack não indicar esta condição é perfeitamente coerente com a sua posição, uma vez que ele afirma com clareza que a natureza do governo não tem qualquer importância.

Como certos autores continuam a manter dúvidas sobre a lógica interna da doutrina de Sack a respeito dos regimes despóticos, eis uma citação suplementar: «No caso de um poder despótico ser derrubado por outro não menos despótico e tão-pouco correspondendo à vontade do povo, as dívidas “odiosas” do poder caído não passam de dívidas pessoais e não obrigam o novo poder» (p. 158). É patente que para Sack apenas tem em conta a utilização dada às dívidas e o conhecimento que dela tinham os credores.

Os comentários de Sack a propósito de vários repúdios e anulações de dívida

Dando exemplos de dívidas odiosas, Sack inclui dívidas que serviram para enriquecimento pessoal dos membros do governo e operações desonestas dos credores: «Podemos incluir igualmente nesta categoria de dívidas os empréstimos contraídos com fins manifestamente interesseiros e pessoais de membros do governo ou de pessoas e agrupamentos ligados ao governo – fins esses que não têm qualquer relação com os interesses do Estado» (p. 159). E declara logo a seguir que dívidas odiosas deste tipo foram repudiadas nos EUA nos anos 1830: «Cf. os casos de repúdio de certos empréstimos contraídos por diversos Estados da América do Norte. Uma das principais razões dadas como justificação do repúdio foi o desbaratamento daqueles empréstimos: na maior parte dos casos foram empréstimos destinados a abrir bancos ou para a construção de caminhos de ferro; ora esses bancos foram à falência, as linhas de caminho de ferro não foram construídas. Estas operações obscuras resultaram frequentemente de acordos entre membros pouco recomendáveis do governo e credores desonestos» (p. 159). Note-se que neste caso preciso de repúdio, referente a quatro Estados diferentes, não se tratava de dívidas contraídas por governos despóticos. [9]

De seguida, Sack dá-nos outro exemplo de dívidas odiosas: «Quando o governo contrai dívidas a fim de sujeitar a população de uma parte do seu território ou de a colonizar com cidadãos da nacionalidade dominante, etc., estas dívidas são odiosas para a população indígena dessa parte do território do Estado devedor» (p. 159).

Sack menciona vários exemplos e comenta-os. Começa por recordar que os Estado Unidos invocaram, entre as razões que os levavam a repudiar as dívidas reclamadas pela Espanha a Cuba, o facto de essas dívidas servirem notoriamente para manter a população cubana sob o jugo colonial. [10]

A seguir aborda duas anulações de dívidas que foram decididas por aplicação do Tratado de Versalhes, assinado a 28-06-1919.

A primeira anulação diz respeito às dívidas contraídas pela Alemanha e pela Prússia para colonizar a Polónia e, entre outras coisas, instalar alemães em terras que foram compradas a polacos. Após a derrota da Alemanha, a Polónia independente reconstituiu-se. O Tratado de Versalhes declara que as dívidas que serviram para colonizar a Polónia não devem ser postas a cargo desse país liberto do jugo colonial. Sack tem as suas reservas quanto a esta decisão, considera que uma parte da dívida não devia ter sido anulada, por não ser odiosa: «Os empréstimos que o governo prussiano conseguiu emitir durante os trinta anos da sua actividade colonizadora visavam os bens gerais do orçamento ou, pelo menos, não tinham em vista necessidades “odiosas”. Esses empréstimos não deviam ser considerados odiosos» (p. 164).

Sack comenta depois uma segunda anulação de dívidas contida no Tratado de Versalhes. O Império Alemão perdeu as suas colónias africanas, cujas dívidas foram anuladas. No entanto as colónias alemãs não se emanciparam, ficaram sob a tutela das potências que ganharam a guerra. A propósito disto, Sack cita uma parte da resposta dada pelos Aliados à Alemanha, que não estava disposta a aceitar essa anulação das dívidas, porque isso significava que teria de ser ela a pagá-las. Os Aliados responderam: «As colónias não devem ser obrigadas a pagar parte alguma da dívida alemã e deveriam ser libertas de qualquer obrigação de reembolsar à Alemanha os gastos da administração imperial do protectorado. De facto, seria injusto sobrecarregar os indígenas, obrigando-os a pagar as despesas manifestamente ligadas ao interesse da Alemanha, e não seria menos injusto lançar essa responsabilidade sobre as Potências Mandatárias que, na medida em que foram designadas pela Sociedade das Nações, não tirarão qualquer proveito desta tutela». [11]

Eis dois comentários de Sack: «Estas considerações não parecem nada bem fundamentadas. Mesmo que as despesas a favor das colónias tivessem sido feitas no interesse da Alemanha, isso não implicava que fossem odiosas para as colónias (...)» (p. 162). Acrescenta: «Cabe perguntar se será totalmente justo, por um lado, que os empréstimos coloniais não tenham sido transferidos para as colónias respectivas, ainda que tenham efectuado, por conta desses empréstimos, um apreciável número de despesas produtivas nessas mesmas colónias» (p. 161).

Isto diz muito sobre a orientação conservadora, eurocêntrica e colonialista de Sack, pois ele não critica o facto de os Aliados afirmarem que não tirarão nenhum benefício da «tutela» (expressão bem hipócrita) que vão exercer sobre as antigas colónias alemãs. Para mais, ele considera que as despesas nas antigas colónias foram produtivas, quando de facto serviram para dominar os povos e extrair o máximo lucro Lucro Resultado contabilístico líquido resultante da actividade duma sociedade. O lucro líquido representa o lucro após impostos. O lucro redistribuído é a parte do lucro que é distribuída pelos accionistas (dividendos). a favor da metrópole colonial.

Faz sentido falar de uma doutrina da dívida odiosa elaborada por Sack?

Se tivermos em consideração que «doutrina» designa, de forma geral, um conjunto de trabalhos que contêm opiniões expressas por juristas e resultantes de uma reflexão sobre uma norma ou sobre uma situação, e que quando se trata de elaborar uma doutrina é de regra apresentar «uma construção jurídica, defini-la, colocá-la no conjunto das relações de direito, indicar os seus limites, as suas condições de aplicação, especificar os seus efeitos sobre a vida social, fazer simultaneamente uma análise sistemática, analítica, crítica e comparativa» [12], então é justo considerar que Sack elaborou uma doutrina da dívida odiosa.

Para a elaborar, baseou-se numa ampla lista de tratados internacionais que têm a ver nomeadamente com arbitragens em matéria de regulamentação das dívidas, firmados entre o fim do século XVIII e a década de 1920; analisou a maneira como foram tratados os litígios em matéria de dívida, as medidas legislativas, administrativas e judiciárias a que deram lugar; reuniu e classificou a opinião de numerosos autores (de facto, apenas europeus e americanos) que escreveram sobre o assunto. Apresentou a sua visão sobre a natureza jurídica da sucessão das dívidas, das obrigações Obrigações Parte de um empréstimo emitido por uma sociedade ou uma coletividade pública. O detentor da obrigação, ou obrigacionista, tem direito a um juro* e ao reembolso do montante subscrito. Obrigações também podem serem negociadas no mercado secundário. dos devedores e dos direitos dos credores, as relações entre Estados sucessores, os modos de repartição entre eles das dívidas, os efeitos das mudanças de regime e propôs critérios para definir as dívidas odiosas.

A sua doutrina é criticável, contém pontos fracos, dá prioridade aos credores, não leva em conta os direitos humanos, mas há que reconhecer que tem verdadeira coerência. Também é preciso sublinhar que, apesar de deturpada por adversários poderosos (a grande imprensa, o Banco Mundial, numerosos governos), esta doutrina inspira uma série de movimentos que buscam no trabalho de Sack uma fonte de soluções em matéria de regulamentação dos problemas das dívidas. Os dois critérios seleccionados por Sack para determinar a existência de uma dívida odiosa que uma nação pode recusar pagar são funcionais e justificados: ausência de benefício para a população e cumplicidade dos credores.

Daí em diante trata-se de ultrapassar a doutrina de Sack, conservando o que é funcional, eliminando o que à partida é inaceitável e integrando elementos relativos às conquistas sociais e democráticas que se encontram expressos na evolução do direito internacional a partir da Segunda Guerra Mundial (ver adiante a posição do CADTM). Também é preciso integrar directamente na doutrina da dívida odiosa a responsabilidade dos credores, que estão sistematicamente na origem da violação de tratados e doutros instrumentos internacionais de protecção dos direitos. O FMI e o Banco Mundial impuseram aos países devedores políticas que violam deliberada e repetidamente uma série de direitos humanos fundamentais. A Troika Troika A Troika é uma expressão de apodo popular que designa a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional. , que foi instituída em 2010 para impor à Grécia políticas de austeridade brutais, impôs leis que espezinham diversas convenções internacionais e nacionais em matéria de direitos. Os credores são não só cúmplices de actos ilegais ou pura e simplesmente criminosos cometidos pelos governos, mas também estão em certos casos na origem desses actos; são eles os seus patrocinadores.

A experiência acumulada desde que Sack desenvolveu o seu trabalho leva-nos a modificar várias opções de Sack. Um dos pontos fundamentais que é preciso rejeitar na sua posição, que é coerente com a ordem dominante, é o princípio da continuidade das obrigações do Estado em relação aos credores, mesmo em caso de mudança de regime. [13] É certo que Sack é favorável a que se acrescente uma excepção – a dívida odiosa – mas isso não basta. Outro ponto a rejeitar na posição de Sack é o apoio ao sistema de crédito internacional, na sua forma actual. Por fim, Sack considera que um Estado soberano não pode repudiar dívidas que identificou como odiosas, sem o acordo prévio de um tribunal internacional que seria necessário instituir (ver a passagem já mencionada em que Sack escreve: «O novo governo tem provar e um tribunal internacional tem de admitir: a) Que as necessidades, em virtude das quais o antigo governo contraiu a dívida em questão, eram “odiosas” ou francamente contrárias aos interesses da população no todo ou em parte do antigo território, e b) Que os credores, no momento da emissão do empréstimo, estavam ao corrente do seu destino odioso»). Desde que Sack apresentou esta proposta, nenhum tribunal competente em matéria de dívida foi instituído. Surgiram numerosas propostas, mas nenhuma foi por diante. A experiência mostra que é necessário optar por outra via: um Estado soberano que seja confrontado com uma dívida odiosa pode e deve avançar com um acto unilateral de repúdio dessa dívida. Pode, como primeiro passo dessa via, começar por suspender unilateralmente o pagamento da dívida e realizar uma auditoria com participação cidadã, sem incluir representantes dos credores, à semelhança do que fez o Equador em 2007-2009.

É preciso elaborar uma nova doutrina das dívidas ilegítimas, odiosas, insustentáveis e ilegais. Nisso se empenham movimentos como o CADTM, reunindo o máximo possível de associações e competências. Eis um longo extracto da posição do CADTM sobre a dívida odiosa, aprovada em 2008 e cuja actualidade se mantém:

Anulações e repúdios de dívida com base no carácter oidoso ou ilegítimo desta

É longa a lista das anulações e repúdios de dívida que duma forma ou doutra evocam o argumento da ilegitimidade ou do carácter odioso da dívida. Sem pretender ser exaustivo: as três vagas de repúdio de dívidas nos EUA nas décadas de 1830, 1860 e 1870; os repúdios da dívida pelo México em 1861, 1867 1883 e na década de 1910; o repúdio pelo Peru da dívida reclamada pelo banco Dreyfus de Paris; o repúdio da dívida reclamada pela Espanha a Cuba em 1898; o repúdio das dívidas dos Boers pelo Reino Unido aquando da conquista do Transvaal em 1899-1900; o repúdio das dívidas do czar pela Rússia bolchevique em 1918; o repúdio das dívidas contraídas pela Alemanha para colonizar a Polónia e as suas colónias de África em 1919; a anulação da dívida por parte da Polónia que tinha sido colonizada pelo império czarista; a anulação pelo governo bolchevique da dívida das 3 repúblicas bálticas e da Pérsia em 1920; o repúdio da dívida relativa ao Banco Real do Canadá pela Costa Rica em 1922-1923; a anulação da maior parte da dívida do Brasil e do México em 1942-1943; o repúdio das dívidas pela China revolucionária em 1949-1952; o repúdio das dívidas aos Países Baixos pela Indonésia em 1956; o repúdio das dívidas de Cuba em 1959-1960; o repúdio das dívidas coloniais pela Argélia em 1962; o repúdio das dívidas da URSS pelas três repúblicas bálticas em 1991; a anulação da dívida da Namíbia à África do Sul pelo governo de Nelson Mandela em 1994; a anulação da dívida colonial de Timor Leste em 1999-2000; a anulação de 80 % da dívida iraquiana em 2004; o repúdio pelo Paraguai de dívidas aos bancos suíços em 2005 [23] ; a anulação pela Noruega dos seus créditos Créditos Montante de dinheiro que uma pessoa (o credor) tem direito de exigir a outra pessoa (o devedor). sobre cinco países (Equador, Peru, Egipto, Serra Leoa, Jamaica), relativos à venda de barcos de pesca em 2006 [24] ; a anulação em 2009 de uma parte da dívida equatoriana que foi identificada como ilegítima pela comissão de auditoria em 2007-2008 … [25]

Bibliografia de Sack, tal como foi publicada pelo próprio em 1927:
Principais obras do mesmo autor:
 Banco Fundiário dos Camponeses, 1883-1910, investigações económicas, estatísticas e financeiras, Moscovo, 1911, (em russo).
 A Noção de Direito Financeiro e a Ciência das Finanças, Yaroslavl, 1913, 42 p. (em russo).
 A Participação dos Órgãos Legislativos no Controlo dos Bancos do Estado na Rússia e no Estrangeiro, Yaroslavl, 1913, 36 p. (em russo).
 Os Alemães e os Capitais Alemães na Indústria Russa, São Petersbourg, 1913, 67 p. (em russo).
 Os Bancos Centrais de Crédito e as Associações Bancárias, São Petersbourg, 1914, 171 p. (em russo).
 O Financiamento da Reforma Agrária, Petrogrado, 1917, 57 p. (em russo).
 O Direito das Obrigações Emitidas pelas Sociedades de Caminhos de Ferro na Rússia e no Estrangeiro, Petrogrado, 1917, 47 p. (em russo).
 A Circulação Monetária na Rússia, Petrogrado, 1918, 123 p. (em russo).
 A Bancarrota do Estado, Petrogrado, 1918, 128 p. (em russo).
 A Repartição das Dívidas Públicas em Caso de Desmembramento do Estado Devedor, Berlim, 1923 (Trabalhos dos Eruditos Russos no Estrangeiro, t. III), 158 p. (em russo).
 Probleme der Geldreform in den baltischen Staaten, Kiel, 1924, 13 p.
 Fixing the Value of Money, Riga, 1925, 50 p.
 Die Verteilung des Schulden der oesterreichisch-ungarischen Monarchie, Kiel, 1926, 22 p.

Agradecimentos: O autor agradece a leitura crítica e as sugestões de: Ilias Bantekas, Nathan Legrand, Benjamin Lemoine, Damien Millet, Emilie Paumard, Brigitte Ponet, Claude Quémar, Anouk Renaud, Patrick Saurin et Renaud Vivien.
O autor é inteiramente responsável pelos eventuais erros cometidos neste trabalho.

Tradução: Rui Viana Pereira