Comité para a abolição das dívidas ilegítimas

Em abril de 2023, a Convenção de Viena sobre Sucessão de Estados em matéria de Propriedade Estatal, Arquivos e Dívidas de 1983 celebrará o seu 40º aniversário. Aprovada por uma conferência convocada pela Assembleia Geral das Nações Unidas, a Convenção é um marco no direito internacional [1]. Nela se opõem, de um lado, os movimentos de independência e descolonização, que se recusam a assumir as dívidas dos Estados predecessores e, por outro, a defesa da ordem colonial e pós-colonial dominante apoiado pelos grandes Estados credores. Criticados por estes últimos, os trabalhos da Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas (CDI) legitimam, no entanto, atos unilaterais de repúdio de dívidas por parte de novos Estados ou dos novos governos.

A Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas (CDI) legitima atos unilaterais de repúdio de dívidas por parte dos novos Estados

O princípio da continuidade das obrigações em matéria de dívida em caso de sucessão do Estado ou do governo está no centro das disputas relativas as dívidas soberanas, e a história deixa bem claro que não é, de forma alguma, um princípio intangível. Num artigo recente, Michael Waibel, professor de direito internacional na Universidade de Viena, analisa os debates que têm surgido em torno da sucessão das obrigações do Estado no contexto da descolonização [2].

Ele foca sua análise na relação de força entre duas abordagens à sucessão de Estados em matéria de dívida. Uma abordagem, conservadora, segunda a qual os governos herdam as dívidas dos seus predecessores. Assim, através da sucessão universal (ou universal succession) «se opera uma absorção completa e automática dos direitos e obrigações do Estado predecessor por parte do Estado sucessor». A outra abordagem, crítica, argumenta que o Estado sucessor não está vinculado às dívidas do Estado predecessor porque «as obrigações da antiga colónia (incluindo as dívidas) se extinguem com a independência do novo Estado», criando assim uma «tábula rasa» (ou clean slate ).

Esta última abordagem é particularmente defendida por Mohamed Bedjaoui, que foi juiz do Tribunal Internacional de Justiça da Haia durante quase vinte anos (1982-2001). Foi também membro da Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas (1965-1982) e relator especial sobre «sucessão dos Estados em outras matérias além dos tratados».
É importante lembrar que M. Bedjaoui foi também accessor jurídico do FLN [Frente de Libertação Nacional] argelino, depois do GPRA (Governo Provisório da República Argelina), 1956-1962, perito da delegação argelina às negociações de Evian e Lugrin para a independência argelina (1961-1962) e diretor do gabinete do presidente da Assembleia Nacional Constituinte em Argel (1962). Logo foi uma figura ativa no Movimento dos Países Não Alinhados, favorável à abordagem da tabula rasa que se impôs claramente durante o período de descolonização.

 A Convenção de 1983, alicerce para uma nova ordem económica internacional

A Convenção de Viena de 1983 baseia sua legitimidade em uma resolução aprovada pela Assembleia Geral da ONU, tornando-a uma referência do direito internacional

Mohamed Bedjaoui, apoiado por muitos Estados do Terceiro-mundo, travou uma verdadeira ação política no âmbito da Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas para fazer avançar a luta dos novos Estados independentes para se emanciparem da tutela económica das potências ocidentais e assim construírem a Nova Ordem Económica Internacional. Um dos objetivos da luta de Mohamed Bedjaoui na Comissão de Direito Internacional era fornecer aos Estados instrumentos legais para legitimar dentro do direito internacional atos unilaterais, incluindo o repúdio de dívidas por parte de Estados recentemente independentes.

O trabalho de Mohamed Bedjaoui resultou num tratado multilateral, a Convenção de Viena sobre a Sucessão de Estados de 1983, que reflete a abordagem crítica acima referida. Esta conferência também se debruça sobre o artigo 16º da Convenção de 1978, que estipula que os Estados que saíram da descolonização não estão automaticamente vinculados por um tratado em vigor relativo ao seu território na data da sucessão. O artigo 38 da Convenção de Viena de 1983 sobre Sucessão de Estados em matéria de Bens do Estado, Arquivos e Dívidas (ainda não vigente) é explícito a este respeito:

• Se o Estado sucessor for um Estado alcançando a independência, nenhuma dívida do Estado predecessor passará para o Estado recentemente independente, a menos que um acordo entre eles preveja o contrário, tendo em conta a ligação entre a dívida do Estado predecessor relativa à sua atividade no território a que se refere a sucessão de Estados e os bens, direitos e interesses que passam para o Estado recentemente independente;

• O acordo referido no n.º 1 não deve prejudicar o princípio da soberania permanente de cada povo sobre as suas riquezas e recursos naturais, nem a sua execução comprometerá o equilíbrio económico fundamental do novo Estado independente.

A Convenção de Viena de 1983 foi adoptada por 54 Estados na Conferência das Nações Unidas sobre a Sucessão dos Estados no que diz respeito aos Bens, Arquivos e Dívidas dos Estados [3]. O seu conteúdo tem a legitimidade de uma resolução votada pela Assembleia Geral da ONU, tornando-a uma referência no direito internacional. Contudo, Mohamed Bedjaoui e o movimento dos países não-alinhados não conseguiram reunir o apoio dos Estados credores. De fato, uma convenção internacional é uma declaração formal de princípio, não é vinculativa. Para ser vinculativa, deve ser assinado pelos Estados, que aceitam então aplicar o texto na sua legislação nacional. A Convenção de Viena de 1983 sobre a Sucessão de Estados em matéria de Propriedade Estatal, Arquivos e Dívidas foi assinada por sete Estados: Argélia, Argentina, Egito, Montenegro, Níger, Peru e Sérvia e ratificada por outros sete Estados: Croácia, Estónia, Geórgia, Libéria, Macedónia do Norte, Eslovénia e Ucrânia. Enquanto o Canadá, o Reino Unido e os Estados Unidos, entre outros, votaram contra.

Como resultado, o discurso dominante dos principais Estados credores aponta o projeto de codificação da Comissão de Direito Internacional como um fracasso cujas disposições não teriam tido impacto na prática dos Estados.

 A prática contemporânea dos Estados contra a tutela económica das grandes potências

Contudo, é possível ter uma leitura diferente daquela da ordem internacional dominante, e isto, considerando a prática, incluindo a prática contemporânea, de vários Estados em casos de sucessão estatal ou governamental. Como o demonstrou há anos o CADTM Internacional, houve importantes atos de repúdio unilateral de dívidas nos séculos XIX e XX: Portugal em 1837, o México em 1861 e em 1867, os Estados Unidos em 1865, na década de 1870 e em 1898, a Costa Rica, após uma mudança de regime em 1919, repudiou a dívida contraída pelo regime anterior; em fevereiro de 1918, o governo soviético repudiou toda a dívida contraída pelo regime czarista e pelo governo provisório que lhe sucedeu de fevereiro a outubro de 1917. Devemos também lembrar que o Tratado de Versalhes de junho de 1919 anulou tanto a dívida da Polónia, que tinha sido colonizada pela Alemanha, como a dos territórios africanos também conquistados pela Alemanha. Do mesmo modo, no início da década de 1920, o governo soviético russo cancelou as dívidas da parte da Polónia anexada pelo Czar, bem como as das três repúblicas bálticas (também anteriormente anexadas pelo império czarista), para não mencionar a Turquia e a Pérsia [4]. Em 1933-1934, os Estados Unidos, sob o Presidente Franklin D. Roosevelt, repudiaram todos os contratos de dívida existentes, eliminando a possibilidade de os credores serem reembolsados em ouro [5]. Se não bastasse, vem uma lista não exaustiva de repúdios de dívidas na segunda metade do século XX: o repúdio de dívidas pela China revolucionária em 1949-1952; o repúdio pela Indonésia em 1956 de dívidas reclamadas pelos Países Baixos, que tinham colonizado o arquipélago até 1949; a recusa da Guiné-Conacri em pagar a dívida colonial francesa em 1958; o repúdio de dívidas por Cuba em 1959-1960; a recusa do primeiro-ministro congolês Lumumba em pagar a dívida colonial belga em 1960; o repúdio de dívidas coloniais pela Argélia em 1962; o repúdio pelo Irão em 1979 das dívidas contraídas pelo Xá para comprar armas [6].

  Novos repúdios de dívidas desde 1991

A transferência das obrigações em matéria de dívida está longe de ser automática

Houve também casos mais recentes de repúdio de dívidas por parte de novos estados ou governos que, embora considerados excepções pela a corrente dominante, são, na nossa opinião, emblemáticos.

Um exemplo é o repúdio pelas três repúblicas bálticas das dívidas herdadas da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) quando esta foi dissolvida em 1991. A ex-URSS tinha anexado os Estados Bálticos à partir de 1940. Devido à ilegalidade desta ocupação, os Estados Bálticos recusaram-se claramente a participar na dívida da ex-URSS e então ser o seu sucessor. Além disso, para além dos Estados Bálticos, a sucessão das dívidas da ex-URSS com os outros 12 Estados que a constituíram (Arménia, Azerbaijão, Bielorrússia, Geórgia, Cazaquistão, Quirguistão, Moldávia, Rússia, Tajiquistão, Turcomenistão, Ucrânia e Uzbequistão) foi feita através de vários acordos que refletem posições específicas sobre esta questão.

Inicialmente, houve a afirmação de uma sucessão entre a ex-URSS e os Estados. Houve, portanto, um Estado predecessor e Estados sucessores que reconheceram que eram conjunta e solidariamente responsáveis pela dívida da ex-URSS, para a qual estabeleceram as percentagens de distribuição num tratado. Embora nesta fase os Estados da ex-URSS parecessem considerar-se Estados sucessores nascidos em resultado da dissolução do Estado predecessor, nem todos assumiram as obrigações de dívidas da ex-URSS. A Ucrânia, de maneira mais significativa, mas também o Usbequistão, o Azerbaijão, o Turcomenistão e a Moldávia contestaram a distribuição percentual da dívida. O Usbequistão e o Azerbaijão, por sinal, não assinaram o Memorando no qual os Estados se responsabilizavam solidariamente, [7] rejeitando qualquer responsabilidade pela dívida da ex-URSS e desafiando o princípio da continuidade das obrigações entoado pelos credores dominantes.

Numa segunda fase, as negociações prosseguiram entre a Ucrânia e a Rússia sem que nenhum dos dois prevalecesse. Embora os outros Estados tenham começado por prometer que eram solidariamente responsáveis pelas dívidas da URSS, não foram efetuados quaisquer pagamentos. Finalmente, chegou-se a um acordo de princípio segundo o qual a Rússia se imporia comprando de volta a sucessão destas partes em troca dos bens da URSS nos Estados terceiros. A Rússia afirmou-se assim não como um Estado sucessor, mas como o Estado continuador do Estado predecessor. Portanto, a Rússia não é um novo Estado que tenha herdado as dívidas do Estado predecessor, mas o Estado predecessor que é considerado como um Estado continuador, sob reserva de oferecer compensação para os outros Estados sucessores [8]. Não existe base jurídica para este acordo, incluindo a Convenção de 1983.

Pode, portanto, se dizer que não houve uma aplicação clássica do princípio da continuidade das obrigações entre o Estado predecessor e, neste caso, os Estados sucessores. Das 15 repúblicas que obtiveram a independência após a implosão da URSS em 1991, os três Estados Bálticos rejeitaram claramente o princípio da sucessão da dívida, dois Estados não assumiram qualquer responsabilidade pela dívida da ex-URSS (Azerbaijão e Usbequistão), enquanto os outros Estados não pagaram a sua parte da dívida no momento previsto.

No caso dos conflitos sucessórios envolvendo a antiga República Federal Socialista da Jugoslávia nos anos 90, não houve repúdio stricto sensu de dívidas pelos novos Estados enquanto tal, mas a questão da transferência da dívida foi negociada. Os Estados sucessores que desejavam ter acesso rápido aos mercados financeiros internacionais estavam dispostos a assumir a sua quota-parte da dívida jugoslava [9]. Isto foi resolvido através de acordos [10].

Contudo, os acordos não definiam claramente todas as condições para a transferência de ativos e passivos [11]. Assim, no acórdão Alisic e Outros, o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos considerou que os Estados sucessores tinham violado o direito dos depositantes ao gozo pacífico dos seus bens e o direito a um recurso interno efetivo ao não chegarem a um acordo sobre algumas questões relativas à sucessão da dívida do Estado [12].

o Tribunal também recorda a força costumada da Convenção de 1983. «(...) A sucessão dos Estados é regida, pelo menos em parte, por regras de direito internacional geral refletidas na Convenção de Viena de 1978 sobre a Sucessão de Estados em Matéria de Tratados e, em certa medida, na Convenção de Viena de 1983 sobre a Sucessão de Estados no Respeito dos Bens, Arquivos e Dívidas dos Estados («a Convenção de Viena de 1983»). Embora o último destes instrumentos ainda não tenha entrado em vigor e apenas três dos Estados inquiridos neste caso sejam partes deles (Croácia, Eslovénia e antiga República Jugoslava da Macedónia), está bem estabelecido no direito internacional que, mesmo não ratificado, uma disposição do tratado pode ser vinculativa se refletir o direito internacional consuetudinário, quer «codificando-o», quer dando origem a novas regras consuetudinárias»
 [13] (sublinhado por nós, AC e ET). A transferência das obrigações em matéria de dívida está, portanto, longe de ser automática.

 A não-transferência de dívida na África subsariana

Em 1993, a Eritreia alcançou a independência em relação à Etiópia após uma guerra de libertação. A nova república recusou-se a assumir qualquer parte das dívidas da Etiópia [14]. Esta decisão foi posteriormente ratificada.

Poder-se-ia acrescentar o cancelamento em 1994 pelo governo pós-apartheid de Nelson Mandela da dívida reclamada pela África do Sul à Namíbia [15].

Outro caso emblemático é o do Sudão. Após o referendo de autodeterminação realizado de 9 a 15 de janeiro de 2011, o Sudão do Sul, de uma grande importância económica devida a exploração petrolífera que não beneficia as populações locais, fez secessão da República do Sudão,a 9 de julho de 2011.

Em setembro de 2012, os dois países concluíram um acordo sobre a distribuição dos ativos e das dívidas, segundo o qual o Sudão reteria todos os ativos e dívidas externas. [16]. Também mantém a sua sede nas Nações Unidas, na União Africana, no Fundo Monetário Internacional e noutras organizações internacionais, enquanto o Sudão do Sul foi admitido como um novo membro.

O Sudão mantém assim a mesma personalidade jurídica internacional que antes da secessão do Sudão do Sul, mas com uma população e território reduzidos [17] Enquanto o Sudão assumiu a responsabilidade em relação à dívida da República do Sudão, o Sudão do Sul, como Estado recentemente independente, não herdou as dívidas do Estado predecessor, pondo em causa o pseudo-princípio da transmissão de obrigações.

 Não transferência de dívidas na Ásia

Quando Timor Leste (também conhecido como Timor Oriental) obteve sua independência em maio de 2002, o novo Estado nasceu livre de dívidas. Antiga colónia portuguesa até 1975, Timor Leste foi anexado à Indonésia pela ditadura de Suharto. O principal movimento de libertação timorense, FRETILIN, recorreu à luta armada durante quase 30 anos. Em 1999, na sequência de um referendo em que o povo timorense escolheu esmagadoramente a independência, o país foi colocado sob a administração da ONU até à sua independência em 2002. O novo Estado nasceu livre de dívidas e só aceitou doações da comunidade internacional para a reconstrução do país [18].

 E na Europa Ocidental?

Além disso, existem aspirações independentistas que também questionam este princípio de continuidade das obrigações da dívida.

É o caso da Escócia no Reino Unido, que realizou um primeiro referendo a 18 de Setembro de 2014, no qual o «não» à independência venceu com 55,3 % dos votos expressos. No período que antecedeu o referendo para a independência da Escócia, foram claramente tomadas duas posições sobre a questão da continuação das obrigações da dívida. Por um lado, o Reino Unido declarou no seu próprio relatório que esperava que um Estado escocês independente assumisse uma parte justa da dívida do Reino Unido, a ser determinada nas negociações [19]. Por outro lado, o Governo escocês argumentou que ao acessar à independência, a Escócia faria «tábua rasa» sobre o passado.

Esta afirmação e a referência explícita ao princípio da tabula rasa são altamente significativas. Embora a Escócia tenha rejeitado a independência neste referendo, anunciou em junho de 2022 que desejava realizar um novo referendo em outubro de 2023. Veremos qual a posição que o governo escocês volta a tomar em relação à dívida do Reino Unido. Mas a posição que tomou no primeiro (e último à data) referendo sugere que se recusará novamente a aceitar o legado das dívidas contratadas pelo Reino Unido.

Na Espanha, em 2017, a Catalunha realizou um referendo sobre a independência catalã, no qual o «sim» foi seguido de um texto declarando a independência catalã.

Relativamente à questão da dívida pública, já em 2014, o ex-vice-presidente da Catalunha, Oriol Junqueras, sugeriu que a Catalunha assumisse parte da dívida nacional espanhola se a Espanha estivesse disposta a negociar a transferência dos seus ativos para a Catalunha. [20]. A divisão da dívida e do património nacional espanhol continuará a ser uma questão importante sem que qualquer transferência automática e incondicional seja a regra.

 Da primazia dos direitos humanos e das reparações

Os litígios sobre a sucessão de dívida são particularmente importantes ainda no século XXI, e a prática de Estados e entidades secessionistas mostra que alguns destes últimos não hesitam em lutar contra a tutela económica dos grandes credores e recusam-se a assumir dívidas dos Estados predecessores. O repúdio da dívida da ex-URSS pelos Estados Bálticos, a decisão do Sudão do Sul de não assumir qualquer responsabilidade pela dívida da República do Sudão ou a declaração do Governo escocês sobre a «tábua rasa» são casos emblemáticos. É importante lembrar que, como no caso dos outros países da ex-URSS ou dos países da ex-Jugoslávia, a continuidade das obrigações não foi alcançada automaticamente, mas através de negociações, acordos e reconhecimento. Portanto, ao contrário do que alguns autores afirmam, não há presunção de continuidade ou uma absorção completa e automática dos direitos e obrigações do Estado predecessor por parte do Estado sucessor.

Além disso, a ratificação da Convenção é ainda uma questão importante para os antigos países colonizados, uma vez que contém artigos que abrem a porta a reparações por parte dos países ex-colonizadores. Estas reparações poderiam tomar a forma de anulação da dívida ou nacionalização sem compensação, como previsto por Mohamed Bedjaoui.

Mesmo na ausência de uma mudança de governo ou de regime, um Estado pode impor uma redução da dívida aos seus credores

Deve acrescentar-se que, mesmo na ausência de uma mudança de governo ou de regime, um Estado pode impor uma redução da dívida aos seus credores. Isto é confirmado por um acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 23 de Maio de 2019, que declara que, amparado no direito internacional, um Estado pode modificar unilateralmente as suas obrigações em relação às dívidas, a fim de proporcionar ajuda à sua população [21]. O Tribunal assinalou aos credores que não podiam invocar o princípio da continuidade das obrigações do Estado grego com eles. Os credores alemães consideraram que a lei adoptada pela Grécia em 2012, que impunha uma troca forçada dos seus títulos de dívida por novos títulos com uma redução de valor superior a 50 %, constituía uma violação das obrigações da Grécia. Os requerentes alegaram uma violação do princípio pacta sunt servanda, o que implica que um contrato deve ser respeitado. O Tribunal respondeu que este princípio geral não lhes era aplicável e que, em qualquer caso, um Estado poderia não respeitar o princípio pacta sunt servanda se invocasse com razão o princípio rebus sic stantibus. O Tribunal negou provimento ao processo e condenou-os ao pagamento das despesas judiciais [22].

Isto então confirma que um Estado confrontado com uma mudança fundamental das circunstâncias devido, por exemplo, à crise económica internacional, deve poder deixar de pagar aos seus credores para ajudar a sua população. Pois os direitos humanos devem prevalecer efetivamente sobre os direitos dos credores.